Государственное управление в России

В принципе это верно, что если требуешь что-то от других, начни с себя. Наведению порядка в «собственном доме» и посвящено Постановление Правительства от 5 ноября 1995 г. «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» Постановление Правительства от 5 ноября 1995 г. «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти», где определяется количество высших, главных, ведущих и старших должностей государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти. Работа у них нелегкая и очень ответственная, а по тому требует поощрения. Постановление Правительства от 8 сентября 1994 г. установило дополнительные льготы работникам центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти. Льготы, не лучшее средство для того, чтобы этот, равно как и другие, аппарат работал эффективно. Но Правительство, очевидно, считает, что цель столь значима, что годятся и такие средства. Правительством РФ также установлен порядок ежемесячных доплат к государственной пенсии лицам, замещающим государственные должности.

1.3 Иные нормативные правовые акты о государственной службе

К таким актам относятся уставы и положения о дисциплине, положения о конкретных органах и подразделениях (они в основном определяют статус тех или иных должностных лиц), должностные инструкции, утверждаемые министерствами и ведомствами. Задача у них одна -- конкретизировать законодательство более общего характера, не выходя за его рамки.

Например, положения о дисциплине действуют в целом ряде отраслей и сфер государственной деятельности и отражают их специфику. Многие из них утверждены постановлениями Правительства. Они имеют типичную для дисциплинарных актов структуру: общие положения -- поощрения-- взыскания, но конкретное наполнение этой структуры различается, порой значительно.

В целом нормативные правовые акты этого ряда имеют ограниченное действие -- распространяются на отдельные категории госслужащих.

1.4 Проблемы госслужбы в основных законах субъектов РФ

Закон о госслужбе от 31 июля 1995г. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г включает в законодательство РФ о госслужбе конституции, уставы, основные законы субъектов Федерации. Почему это необходимо? Потому что в них, как и в Конституции РФ, содержатся некоторые общие положения о государственном управлении в субъектах РФ, без которых законодательство было бы неполным. Благодаря этим законам, а также иным нормативным правовым актам субъектов РФ создается положение, когда организация государственного управления и правовое положение ее работников остаются едиными, так как регламентируются федеральным законодательством, а формы, методы ее осуществления и другие ее аспекты обретают многообразие, определяемое спецификой субъектов РФ и их законодательства.

Впрочем, в своих основных законах субъекты Федерации в целом придерживаются «духа» Конституции РФ «Конституция Российской Федерации», М., «Новая школа», 1995 г., а сплошь и рядом и ее «буквы» и закрепляют главные конституционные принципы:

верховенство Конституции РФ и федеральных законов;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;

единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и краями, областями как ее субъектам;

обязанность всех государственных органов и должностных лиц соблюдать конституцию республики, Конституцию РФ «Конституция Российской Федерации», М., «Новая школа», 1995 г. и издаваемые на их основе законы;

принцип законности;

другие подобные нормы, закладывающие основы государственной службы.

Типичными и, пожалуй, наиболее характерными для законодательства субъектов Федерации любого уровня можно считать нормы «двойного ведения». Что это такое? Это нормы, определяющие, что тем или иным предметом ведения распоряжаются и Федерация, и ее субъект. Такой принцип ведения дел естествен дня федерального устройства, не случайно он закреплен и в Конституции РФ. Конкретные же нормы демонстрируют многообразие объектов и ситуаций, на которые этот принцип распространяется, но в строгом соответствии с федеральным законодательством.

Любой может вспомнить не одну такую норму. Они на слуху, в средствах массовой информации, в научной и учебной литературе, в различных устных и письменных сообщениях. Мы к ним привыкли, и это хорошо: значит, мы привыкаем к демократическому мышлению, приведем несколько примеров, показывающих многообразие их применения.

Уставы некоторых краев и областей (Липецкая, Свердловская, Курганская области) содержат разделы о государственной (и муниципальной) службе. В них определяется, что государственное управление в крае, области осуществляется гражданами, занимающими должности в государственных органах и реализующими от имени Российской Федерации и края, области их задачи и функции.

Любая государственная должность учреждается и ликвидируется в порядке, предусмотренном федеральными и местными законами. То же самое относится и к требованиям, предъявляемым к соискателю такой должности. Они обусловлены федеральными и местными законами и содержанием должностных обязанностей. И это положение также закреплено в уставах краев и областей.

В краях и областях работают госслужащие как края, области, так и федерального уровня. И если правовой статус последних определяется законодательством Российской Федерации, то для краевых и областных работников он устанавливается федеральным и краевым (областным) законодательством. Таков же порядок ответственности госслужащих за свои решения и действия. Ущерб же, причиненный неправомерными решениями и действиями госслужащего, возмещается государственным органом, в котором он работает. Правда, делается это только на основании судебного решения.

Мы не будем здесь останавливаться на принципе разделения власти и поговорим об этом позже, но, конечно, он широко (порой слишком) применяется законодателями субъектов РФ. Например, конституцией и некоторых республик декларируют, что федеральная госслужба находится в ведении Российской Федерации, а госслужба республики -- в ведении самой республики.

Законы субъектов РФ о государственном управлении

Как и на федеральном уровне, в субъектах Федерации на базе их основных законов созданы законы о государственной службе. Это разумно, так как общие положения законодательного акта любого уровня нуждаются в конкретизации, и это удобно, так как регламентирует все аспекты государственного управления в одном документе.

В 1993--1998 гг. законодательные акты по проблемам государственного управления были приняты более чем в 78 субъектах РФ. Налицо опережающее развитие законодательства этого уровня по сравнению с федеральным. Общее законодательство о государственном управлении отнюдь не выигрывает от такого положения вещей: возникают противоречия с нормами федеральных законов, происходит необоснованная дифференциация правового регулирования.

Есть вещи и посерьезнее -- законодательные акты о государственном управлении ряда республик предстают как акты суверенных государств: в них нет ссылок на Конституцию РФ «Конституция Российской Федерации», М., «Новая школа», 1995 г. и федеральные законы, а само государственное управление регулируется исключительно актами этих республик. В этом смысле в областях и краях дело обстоит значительно лучше -- в них указывается, что государственное управление этого уровня регулируется как законодательством субъектов РФ, так и федеральным, т. е. подтверждается единство исполнительной власти.

Удивительно, но нельзя не признать, что и в этом случае законодательство более высокого уровня менее совершенно. Правда, здесь речь идет уже о качественной, а не о количественной стороне дела...

И все же Федеральный закон о государственном управлении существует, и с той поры, как он вступил в силу, правовые акты субъектов Федерации имеют общий ориентир и постепенно приводятся в соответствие с ним -- тем более что это закреплено в ст. 29 Закона о госслужбе.

А вообще-то основной пафос законов о государственном управлении субъектов РФ состоит прежде всего в разграничении полномочий. В них ставится задача максимально четко определить, что остается вне пределов ведения Федерации, а значит, в компетенции ее субъектов, найти специфическую проблематику в предметах совместного ведения, четко выявить круг обязанностей, которые возлагают на себя госслужбы субъектов РФ.

Структура же законов о госслужбе, как правило, идентична на всех уровнях: общие положения -- государственная должность -- государственный служащий -- прохождение службы -- управление ею. В конечном счете это не так важно, главное, чтобы госслужба любой структуры успешно решала в изобилии встающие перед ней профессиональные задачи.

Проблемы муниципальной службы

Проблема, в том, что Федеральный закон о госслужбе не включает в состав федерального законодательства нормативные правовые акты о муниципальной службе, хотя таковые и существуют в законодательстве субъектов РФ. Однако федеральная нормативная база правового регулирования муниципальной службы все же существует. Государственной Думой 17 декабря 1997 г. принят Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» 17 декабря 1997 г. принят Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (одобрен Советом Федерации 24 декабря 1997 г.) (одобрен Советом Федерации 24 декабря 1997 г.). Более того, он не является первым и единственным, так как развивает и конкретизирует положения другого Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

С другой стороны, не только Закон 1995 г. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г (в ст. 4, п. 7), но и Конституция РФ (ст. 72 п. «н» и ст. 12) определяли необходимость принятия закона «Об основах муниципальной службы в РФ», так как отнесли регулирование основ муниципальной службы к федеральным полномочиям. Это означает, что Федерация может вводить общие установочные нормы не только для госслужбы субъектов РФ, но и для муниципальной службы.

Такое разграничение полномочий позволяет субъектам РФ самим регулировать не только государственную службу своего уровня, но и муниципальную службу. Однако регулированию субъектами РФ муниципальной службы Федеральным законом установлены правовые пределы. Это сделано для того, чтобы обеспечить конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления (ст. 12 ч. 1, ст. 132; ст. 133 Конституции РФ). Поскольку Федеральный закон 1997 г. имеет рамочный характер, субъекты Федерации должны на его основе принять свои законы о муниципальной службе.

Таким образом, возникают довольно стройные отношения субординации: Федеральный закон устанавливает основы организации муниципальной службы, субъекты РФ на его базе принимают соответствующие законы, а сами муниципальные службы в рамках этого законодательства относительно самостоятельны в решении местных вопросов.

Хорошим примером правового акта субъекта РФ о муниципальной службе может служить областной закон «О государственной и муниципальной службе Воронежской области», который четко регулирует отношения в сферах государственной и муниципальной служб, учитывая закрепленное в Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектом.

2. Правовое регулирование федерального государственного управления

2.1 Что такое федеральное государственное управление и где она происходит

Под федеральной государственной службой имеется в виду профессиональная деятельность лиц, занимающих соответствующие должности в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, образуемых для решения государственных задач.

Федеральная государственная служба осуществляется в федеральных государственных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, функционирующих в пределах ведения и полномочий Российской Федерации, в том числе по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Федеральная государственная служба законодательной власти осуществляется в аппаратах палат Федерального Собрания, Совета Федерации и Государственной Думы.

Федеральная государственная служба исполнительной власти осуществляется на государственных должностях:

в Администрации Президента РФ;

аппарате Правительства РФ;

в федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ;

на иных должностях.

Федеральная государственная служба судебной власти осуществляется в аппаратах федеральных судов:

Конституционного;

Верховного;

Высшего Арбитражного;

Генеральной прокуратуры.

Работа на штатных должностях в других федеральных организациях и учреждениях относится к федеральной государственной службе решением Президента РФ по представлению Совета по кадровой политике при Президенте РФ. Например, Указом Президента РФ от 13 июня 1995 г. № 587 Указ Президента РФ от 13 июня 1995 г. № 587 «О внесении изменений и дополнений в Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих» установлен перечень должностей федеральной государственной службы в аппарате Центральной избирательной комиссии РФ.

Отношения в сфере федеральной государственной службы в своих главных аспектах урегулированы в основном Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Закон установил:

правовые основы организации государственной службы;

статус государственных служащих;

их права и обязанности;

правоограничения;

социальные гарантии;

ответственность;

порядок прохождения государственной службы;

ряд других существенных положений о государственной службы.

Федеральная государственная служба в отдельных государственных органах регулируется также федеральными законами об этих органах.

2.2 Недостатки правового регулирования и пути их устранения

Один из существенных недостатков действующего механизма правового регулирования государственного управления -- его громоздкость. Непосредственно в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г содержится 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов Российской Федерации и 17 отсылок к административным актам. И это при том, что в самом Федеральном законе содержится всего 30 статей. Большей части правовых актов, к которым содержатся отсылки в Законе от 31 июля 1995 г., реально не существует. Поэтому нормы Закона в значительной степени до сих пор остаются нереализованными. Более того, хотя Закон и является базовым, тем не менее он не предусматривает единой методологической основы правового регулирования государственного управления, что при его бланкетном характере еще более усугубляет противоречия.

Совершенно недопустима ситуация, когда федеральный закон вступает в противоречие с другими нормативными правовыми актами. К сожалению такая ситуация имеет место, при чем Закон о госслужбе «не стыкуется» даже... с Конституцией РФ «Конституция Российской Федерации», М., «Новая школа», 1995 г.. В ст. 2 Закона 17 декабря 1997 г. принят Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (одобрен Советом Федерации 24 декабря 1997 г.) записано, что субъекты РФ сами регулируют вопросы государственного управления. А в Конституции РФ (ст. 72 ч. 1 п. административное и трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Можно привести и другие подобные примеры.

Одной из причин такого положения может быть та, что Закон о госслужбе несколько и относит к федеральному ведению многое из того, что вполне можно передать на другие уровни регулирования. Так, федеральными законами и законами субъектов РФ должны регулироваться не только установление государственных должностей РФ и ее субъектов, денежное содержание служащих на государственных должностях категории “А”, учреждение должностей по категориям “Б” и «В», но и порядок исполнения обязанностей по государственным должностям, и особенности службы в от дельных государственных органах, и многое другое.

Мы уже говорили, что в условиях отсутствия пакета федеральных законов о госслужбе возникающие новые вопросы ее регулирования решаются указами Президента РФ и постановлениями Правительства. Видимо, это правильно. Но эти же вопросы, по Закону о госслужбе, могут регулироваться и федеральным законодательством. Вряд ли это оправданно. Закону не угнаться за ситуационными, спонтанно возникающими проблемами. Его задача -- обеспечить стабильность государственного управления и регулировать ее в стабильной ситуации.

Следует сказать еще об одном. Нормы законодательства о госслужбе, начиная с Закона от 31 июля 1995г. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г, имеют в основном материальный характер: о государственных должностях, о принципах государственного управления, о правах и обязанностях госслужащего и т.д. Но конкретный опыт, особенности процесса прохождения государственного управления однозначно убеждают, что на данном этапе следовало бы отдать предпочтение процессуальным нормам.

Работа по созданию законодательства о государственном управлении проводилась также по пути формирования правовой базы различных ее видов: военной, в органах внутренних дел, в органах налоговой полиции, в таможенных органах, в органах прокуратуры -- на основе специальных законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации об этих органах. Указами Президента РФ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации предусмотрены некоторые особенности прохождения государственной службы в Министерстве иностранных дел РФ, Министерстве юстиции РФ, органах государственной налоговой службы, аппаратах федеральных судов.

В результате правотворческой практики последних лет в законодательстве о федеральном государственном управлении накопилось значительное количество противоречий, нестыковок и пробелов. Серьезным недостатком является использование большого количества подзаконных правовых актов: инструкций, указаний, разъяснений и др. Вместе с тем, несмотря на значительный объем действующего законодательства о федеральной государственной службе (более 100 нормативных правовых актов), в нем не решены важнейшие задачи ее правового регулирования:

не определена законодательная компетенция Российской Федерации и ее субъектов;

не раскрыт базовый принцип организации государственного управления -- принцип служения государству;

не рассмотрена взаимосвязь между различными видами государственного управления;

Страницы: 1, 2, 3