Государственное управление в России

не созданы правовые и гарантии для государственных служащих;

не сформулирована система управления государственной службой.

Все эти общие недостатки действующего правового регулирования федеральной государственной службы можно и нужно преодолеть. В этой связи целесообразно было бы провести юридическую экспертизу Федерального закона от 31 июля 1995г. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г и подготовить проект Федерального закона о внесении в него изменений и дополнений. Одновременно необходимо было бы принять Федеральный закон «О федеральной государственной службе», проект которого давно подготовлен.

Другой путь -- принятие нормативных правовых актов, предусмотренных в базовом Законе о государственном управлении от 31 июля 1995 г. Сейчас в сфере федеральной государственной службы нарушен один из опорных пунктов правотворчества а именно: законодательные акты, предусмотренные в базовом законе, должны были разрабатываться и приниматься вместе с ним. Между тем даже через три с лишним года после вступления в действие Федерального закона от 31 июля 1995 г. ни один закон, предусмотренный в нем, еще не принят. Таким образом, в регулировании федерального государственного управления нарушено правило системности, и действие Федерального закона от 31 июля 1995 г. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г. парализовано. Он остается по сути дела недействующим. Кардинальная задача состоит в том, чтобы базовый закон в сфере государственного управления был там, где это возможно, не бланкетным, а законом прямого действия.

Впрочем, мы, конечно, не правы, говоря о двух путях совершенствования законодательства о государственном управлении. Гораздо рациональнее свести их воедино, создав широкую прямую дорогу к непротиворечивому всеобъемлющему, систематизированному федеральному законодательству в этой важной сфере жизнедеятельности нашего государства.

Самостоятельную крупную проблему связанную с радикальным упорядочением законодательства о федеральном государственном управлении, составляет уже назревшая задача его кодификации. Эта проблема заслуживает отдельного обсуждения.

Вместе с тем есть вопросы, которые не могут быть урегулированы и в крупном кодификационном акте и требуют специальных федеральных законов.

Среди этих законов, к подготовке которых следует приступить незамедлительно, на наш взгляд, нужно выделить следующие:

закон о дисциплинарной ответственности государственных служащих (дисциплинарный устав);

закон о денежном содержании государственных служащих;

закон о присвоении государственным служащим квалификационных разрядов;

закон о пенсиях государственных служащих.

Заслуживают обсуждения предложения о подготовке проектов законов «О должностном лице» и «Об административной процедуре» (об общих правилах взаимодействия государственных служащих с гражданами).

2.3 Субсидиарное регулирование государственного управления трудовым законодательством

Что же представляет собой законодательство о государственном управлении на сегодняшний день? Это комплекс нормативных правовых актов различных отраслей законодательства -- конституционного, административного, трудового, финансового и др. Отношения между госслужащим и его работодателем -- государством по поводу исполнения работником его обязанностей регулируются прежде всего трудовым законодательством. Проблемы же правового статуса, реестра государственных должностей, квалификационных требований и разрядов и другие организационные вопросы находятся в ведении административного законодательства.

Есть вопросы и совместного ведения этих видов законодательства -- это права, правоограничения, обязанности госслужащих и др.

Итак, отношения по поводу исполнения государственного управления составляют предмет трудового законодательства, да и поступают люди на эту работу на основании трудового договора. Это прямо предусмотрено и Законом о госслужбе (ст. 4, п. 3 и ст. 21, п. б) Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г.. А раз так, то законы для всех одни, поэтому госслужащие уравниваются с работниками государственных и частных предприятий не только в плане оформления трудовых отношений, но и по режиму рабочего времени, в отношении отдыха, отпусков, оплаты труда, оснований увольнения, порядка разрешения трудовых споров, пенсионного и социального обеспечения и т. д.

Но верно ли это? Ведь в трудовом законодательстве не учитываются публично-правовая природа государственного управления, неравный статус субъектов права -- государства и государственного служащего. В государственном управлении же господствует императивный подход: разрешено только то, что прямо указано в законе. Трудовое законодательство как отрасль частного права не соответствует базовым условиям субсидиарного применения по отношению к госслужащим.

Поэтому встает задача преодолеть такое субсидиарное регулирование государственного управления трудовым законодательством, ввести режим публичного регулирования. Но чтобы сделать это, нужна детальная регламентация государственного управления нормами конституционного, административного, финансового права. При этом основная «нагрузка» должна лечь на административное право. Нормы же трудового законодательства могут быть сохранены только для вспомогательно - технического персонала государственных органов.

3. Правовое регулирование государственного управления в субъектах Российской Федерации

Сущность и особенности государственного управления, в субъектах РФ

Как уже отмечалось, Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации лишь федеральное государственное управление. В соответствии с этим положением Закон о госслужбе от 31 июля 1995 г. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г определяет, что на госслужбу субъектов Федерации распространяется их ведение.

Под государственным управлением в субъектах РФ понимается профессиональная деятельность лиц, замещающих должности в аппаратах государственных органов субъектов РФ для обеспечения исполнения их полномочий. Как и федеральная эта служба осуществляется в органах представительной, исполнительной и судебной власти, а также в других органах, наделенных субъектом Федерации соответствующими полномочиями.

Особенности этого вида государственного управления состоит в том, что она:

проходит в основном в границах этих субъектов и решает подведомственные им задачи;

осуществляется в одной или в двух палатах законодательного органа в зависимости от его структуры (так, в Башкирии, Карелии, Республике Саха (Якутия) двухпалатная структура и государственное управление протекает в аппаратах обеих палат);

законодательство состоит из нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов.

На начало 1999 г. подавляющее большинство субъектов Федерации приняли собственные законы о государственном управлении. Однако поскольку федеральная законодательная база не создана по сей день, при создании и действии этих законов обнаружились противоречия, нестыковки и появились по крайней мере два противоположных подхода.

Два подхода государственного управления

Сторонники первого подхода начинают свою аргументацию со ссылок на Конституцию РФ. Они считают, что поскольку вопрос регулирования государственного управления субъектов РФ не отнесен ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению (ст. 72), то такое регулирование должно быть отнесено исключительно к ведению субъектов РФ. Отсюда логически вытекает, что к ведению России относится только федеральное государственное управление, что и закреплено в Конституции (ст. 71, п.»т»). Кроме того, такой вывод подкрепляется ссылкой на ст. 2 Закона о госслужбе Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г, где государственное управление субъектов РФ отнесена к их ведению. Этот подход не только дискутировался, но воплотился в целом ряде законов о государственном управлении субъектов РФ в Башкирии, Иркутской области, Татарстане, Республике Саха (Якутия) и др.

Но ведь законодательство о государственном управлении является частью административного. Сторонники первого подхода забывают или игнорируют этот факт. А административное законодательство, согласно ст. 72, п. «к» Конституции РФ, относится к совместному ведению России и ее субъектов. И оно включает не только федеральные законы в подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов Федерации (ст. 76, ч. 2). Да и из ст. 2 Закона о госслужбе вытекает только то, что к ведению субъектов Федерации относится сама госслужба в них, т. е. ее организация. Но ни в этой, ни в других статьях нет ни слова о правовой компетенции. Понятно, что организация государственного управления и законодательство о ней -- вещи совершенно разные. И это особенно наглядно демонстрирует Конституция РФ: в ст. 77 говорится, что организация органов власти субъектов РФ относится к их ведению, а в ст. 72, п. «н» -- что регулирование основ организации государственной власти в субъектах РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, из Конституции РФ (ст. 72, п. «к» ст. 76 ч. 2) однозначно следует: государственное управление в субъекте РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъекта Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным актам. Другими словами, она относится к совместному ведению РФ и ее субъектов.

На этом положении и основан второй подход. Он закреплен в ряде законов субъектов Федерации. Среди них законы о государственном управлении Республики Бурятия, Республики Марий Эл, Свердловской, Воронежской областей и др.

Что регулируют сами субъекты РФ?

Как раз в вопросах разграничения сфер правового регулирования федеральное законодательство выглядит достаточно полным и содержит практически исчерпывающий перечень предметов регулирования, относящегося исключительно к ведению субъектов Федерации. И проблема этих субъектов вовсе не в том, чтобы взять на себя несвойственные им функции, а в том, чтобы в полной мере реализовать предоставленные им. По крайней мере на сегодняшний день эта реализация оставляет желать лучшего. А ведь перечисленные ниже вопросы, ждущие своего регулирования, важны прежде всего для самих субъектов РФ:

финансирование государственной службы, В большей части законов вообще нет статей по данному вопросу;

квалификационные требования к должностям;

порядок ведения личных дел, реестр государственных служащих;

их поощрения;

гарантии для них;

материальное и социально-бытовое обеспечение государственных служащих;

управление государственной службой и др.

Наиболее типичными отступлениями от разрешительного режима регулирования государственного управления в актах субъектов Федерации являются:

закрепление собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит ст. 1 и 6 Федерального закона Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г;

включение в число государственных служащих лиц, не являющихся таковыми в соответствии с Федеральным законом (руководителей субъектов Федерации, служащих органов местного самоуправления и т.д.);

расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что противоречит ст. 14 Федерального закона;

расширение перечня правоограничений, что противоречит ст. 11 Федерального закона;

закрепление за собой полномочий по регулированию собственными законодательными актами вопросов, регламентация которых осуществляется только федеральными законами. Например, регулирование отдельных видов государственного управления субъекты нередко относят к своему ведению, что противоречит п. 2 ст. 4 Федерального закона;

требование присяги на верность субъекту Федерации при поступлении на государственную службу, что противоречит ст. 6 и 15 Конституции РФ «Конституция Российской Федерации», М., «Новая школа», 1995 г.;

закрепление необходимости гражданства субъекта Федерации как условия поступления на государственную службу, что противоречит ч. 4 ст. 32 Конституции РФ и др.

Поскольку таких вопросов накопилось довольно много, необходимо провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также современным потребностям государственного строительства.

Правовое регулирование государственной службы в субъектах Российской федерации должно осуществляться, исходя из конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и положений Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Следовательно, и акты законодательства субъектов РФ о государственной службе требуется привести в соответствие с федеральным законодательством, как это и предусмотрено в ст. 29 Федерального закона от 31 июля 1995 г. Надо только не впадать в другую крайность и понимать, что приведение в соответствие вовсе не означает тотальной унификации и трафаретного копирования норм Федерального закона. Правовые акты субъектов Федерации призваны выделить особенности и своеобразие накопленного ими опыта, местных традиций и правоприменительной практики. Но игнорировать при этом федеральное законодательство крайне ошибочно и незаконно. Напротив, оно должно стать стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации. И станет, когда само достигнет стабильности.

4. Правовое регулирование специальных видов государственного управления

4.1 Специальные виды государственного управления

Под видом государственного управления понимается ее специализация по содержанию, которое, в свою очередь, проистекает из целей и функций соответствующих государственных органов. Имеются в виду государственные органы, обеспечивающие общественный порядок, права и свободы человека, соблюдение определенных правил поведения и деятельности и т.д. Соответственно к специальным видам государственного управления относятся:

военная;

дипломатическая;

налоговая;

правозащитная (в аппарате Уполномоченного по правам человека);

служба в контрольно-надзорных государственных органах (Счетная палата, Государственный комитет по антимонопольной политике и другие федеральные службы надзора и контроля);

служба в финансово - кредитных государственных органах (Федеральное казначейство, Центральный банк Российской Федерации и др.);

служба в аппаратах избирательных комиссий (ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ) и др.

Государственное управление в правоохранительных органах проходит:

в аппаратах органов суда (Конституционный суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, в том числе и военные, арбитражные суды);

в органах прокуратуры (Генеральная прокуратура Российской Федерации и прокуратуры, входящие в систему прокуратуры по Конституции Российской Федерации (ст. 129) и Закону о Прокуратуре Российской Федерации (ст. 11);

в органах внутренних дел (милиции) (МВД);

в органах налоговой полиции (ФСНП);

в таможенных органах (ГГК);

в органах федеральной службы безопасности (ФСБ);

в органах службы внешней разведки (СВР);

в органах юстиции (Министерство юстиции РФ, органы и подразделения, входящие в его систему);

в нотариате (государственные нотариальные конторы).

В Федеральном законе о госслужбе Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г не говорится, что он устанавливает основы всех видов государственного управления, как сложившихся, так и тех, образование которых возможно, в том числе нет упоминаний о военной службе.

Военную государственную службу отличает от гражданской ряд особенностей, которые также присущи некоторым видам правоохранительной службы. Это:

условия работы, сопряженные с риском;

профессиональная специфика;

особые служебные обязанности (защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, прав и публичных интересов граждан, охрана общественного порядка и правопорядка и т.д.);

наличие специальных дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, учитывающих особенности должностных функций и условия службы сотрудников;

условия и порядок поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведения испытательного срока, аттестации, прекращения службы;

статус военнослужащих с установленным кругом прав и обязанностей порядок привлечения к правовой ответственности (прежде всего административной и материальной);

специальное обеспечение (денежное содержание, социальные льготы, форменная одежда, знаки различия и т.п.).

Военная служба многообразна. Ее объединяют перечисленные выше особенности, а разделяют различные цели и области приложения. Виды государственной военной службы показаны на прилагаемой схеме 2.

Схема 2

Федеральные законы

Но времена социального кризиса, нарастания конфликтов в обществе роль названных видов государственного управления осознается всеми, даже их антагонистами. Слишком остро встают перед людьми проблемы регулирования и контроля всего того, что опасно для жизни и здоровья человека, нормального функционирования государства и т. д. Во многом по этой причине в ст. 4 п. 2 Федерального закона о госслужбе закрепляется положение, что особенности государственного управления в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании данного Федерального закона.

Здесь мы имеем дело со специфической ситуацией. Закон о госслужбе от 31 июля 1995 г. в отношении специальных ее видов носит благодаря этой норме рамочный характер, но в то же время он конкретен в нормах об организации и прохождении госслужбы общего содержания. С другой стороны, никакие иные нормативные правовые акты, кроме федеральных законов, не могут регулировать указанные выше особенности специальных видов государственного управления. Поэтому возникает положение, когда в отношении федеральных законов, регулирующих эти особенности, действует правило специального закона. Нормы такого закона имеют приоритет перед нормами Закона о госслужбе Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г.

На сегодняшний день такие законы приняты и действуют лишь в отношении государственного управления в военизированных и правоохранительных органах, а также в службах, работники которых в силу специфики своей деятельности соприкасаются с работой организаций и непосредственно с населением, проще говоря, занимаются надзором и контролем. Вот некоторые из этих законов:

Закон РФ «О воинской обязанности и военной службе» от 1 февраля 1993 г. с последующими изменениями;

Федеральный закон «О статусе военнослужащих» от 24 ноября 1995 г.;

Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г.;

Закон РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. с последующими изменениями;

Федеральный закон «О службе в таможенных органах» от 21 июля 1997 г. и другие.

Рамочный характер Закона о госслужбе не означает, что из него сделаны какие-то изъятия. Законы о специальных видах госслужбы имеют свою задачу учесть особенности, специфику таких видов службы и полномочий их работников. Поэтому в законах, регулирующих те или иные особенности государственного управления, нужно учитывать требования и Федерального закона о госслужбе Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г, и законов о правовом статусе тех органов, где проходит эта служба.

Например, весьма солидную нормативно-правовую основу имеет проект закона РФ «О службе в федеральных органах на логовой полиции». Это и Закон о госслужбе от 31 июля 1995 г., и Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции», и Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ, и многие другие акты Федерации, регламентирующие службу в правоохранительных органах. Но это -- база. Само же содержание проекта отражает специфику работы налоговой полиции, ее основную задачу -- обеспечение экономической безопасности страны, ее полномочия, предоставленные для решения этой задачи.

4.2 Другие нормативные правовые акты о специальных видах государственного управления

Столь часто упоминаемые в этой главе иные нормативные правовые акты помимо задачи конкретизации могут решать и другую проблему восполнения недостающего законодательства. В этом нет криминала -- они объективно оперативнее законов и лучше учитывают ситуацию. Плохо другое: когда нормативная преемственность (от такого акта к закону) нарушается, а то и игнорируется. В случае со специальными видами государственного управления мы имеем дело с явным запаздыванием такой преемственности.

В самом деле, посмотрим, как регулируются некоторые из этих видов:

особенности службы в пограничных войсках установлены Указом Президента РФ «О федеральной пограничной службе» от 30 декабря 1994 г.;

подобная специфика для органов налоговой полиции -- Положением от 20 мая 1993 г.;

порядок прохождения службы в органах внутренних дел -- Положением от 23 декабря 1992 г.;

порядок совместительства в системе МВД -- Постановлением от 23 июля 1993 г.;

особенности военной службы -- Указом Президента РФ «Вопросы прохождения воинской службы» от 4 января 1999 г.

Особенности государственного управления регулируют отраслевые уставы и положения о дисциплине, о конкретных органах и их подразделениях, должностные инструкции и др. Но их воздействие, как правило: а) ситуационно, б) ограничено конкретной сферой регулирования.

4.3 Проблемы и перспективы госудпрственного управления

Парадокс как раз состоит в том, что хотя реально специальная государственное управление существует во многих государственных органах (налоговая полиция, налоговая служба, служба безопасности и др.), законы о ее особенностях до сих пор не приняты, и в то же время Федеральный закон от 31 июля 1995 г. в этих системах не применяется. Специальные звания государственных служащих специальных видов государственного управления до сих пор не приведены в соответствие с введенной Федеральным законом от 31 июля 1995 г. новой системой классификации государственных служащих и их квалификационных разрядов. Это затрудняет, в свою очередь, систематизацию должностных ставок, выплату денежного содержания и различного рода надбавок и т.д.

Одним словом, отсутствие федеральных законов о специальных видах государственного управления крайне негативно сказывается на организации государственного управления и ее прохождении в специальных государственных органах. Задача состоит в том, что бы ускорить принятие законов о государственной службе во всех специальных государственных органах. Модель такого закона может быть представлена набором следующих положений:

особенности государственной службы;

должности, их реестр, квалификационные требования к должностям;

квалификационные разряды (звания, ранги);

правовой статус сотрудника специального органа;

условия и порядок прохождения службы;

определение уровней государственного управления в специальных органах;

определение органа управления государственной службой;

компетенция кадровых служб;

порядок формирования кадрового резерва и др.

Базовый закон о государственном управлении не может отразить ее особенности в отдельных государственных органах, по этому здесь нельзя ориентироваться только на его подготовку. Тем более что и при наличии базового закона особенности государственного управления устанавливаются федеральными законами. Поэтому их принятие необходимо форсировать на основании Федерального закона от 31 июля 1995 г. и в соответствии с ним.

Заключение

Подводя итоги данной курсовой работы можно отметить, что в законодательном регулировании государственного управления накопилось немало проблем. Можно, даже сделать вывод, о том что они не только не решаются, но усугубляются. Но решать их необходимо, и решение сводится к созданию непротиворечивой и рациональной модели правового регулирования государственного управления.

Административно правовой статус государственного служащего нуждается в некоторой корректировке, связанной в первую очередь к повышению прозрачности его деятельности со стороны общества. К повышению ответственности за свои действия.

Совокупность норм, регулирующих взаимоотношения чиновника и государство можно назвать особой отраслью права - служебным правом. Служебное право является базовым для государственного служащего и определяет его административно - правовой статус. Относительно новый закон о государственной гражданской службе некоторые исследователи даже называют «трудовым кодексом чиновников» во многом благодаря тому, что некоторые его положения во многом дублируют соответствующие нормы Трудового кодекса. Те взаимоотношения, которые не урегулированы служебным правом, регулируются нормами трудового законодательства.

Наиболее острыми проблемами, которые требовали срочного решения и остаются во многом нерешенными в настоящее время являются следующие:

Организационная нестабильность государственных структур;

Слабая профессиональная подготовленность, некомпетентность значительной части государственных служащих;

Резкое снижение дисциплины в государственном аппарате;

Таким образом, государственная служба как современный государственно-правовой институт должна быть эффективной, правовой, четко организованной, социально-ориентированной, прочно связывающей государство с обществом.

Список литературы

1. Указ от 7 марта 1996 г. «Вопросы Главного управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров»;

2. Указ от 23 августа 1994 г. «об общем порядке и сроках повышения квалификации и переподготовки федеральных государственных служащих;

3. Распоряжение от 26 апреля 1995 г. с тем же, что и предыдущее, названием, но затрагивающее новые вопросы.

4. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г

5. «Конституция Российской Федерации», М., «Новая школа», 1995 г.

6. Федеральный закон от 17 декабря 1997 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (одобрен Советом Федерации 24 декабря 1997 г.)

7. Указ Президента от 22 декабря 1993 г. было утверждено Положение о федеральной государственной службе

8. Барышев В.Н. Государственная служба России: прошлое и настоящее // Гражданин и право. - 2001. - № 1.

9. Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право.- 2004.- № 1.- С. 24-36.

10. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие / Под ред. Д.М. Овсянко. - М.: Юристъ, 2003. - С. 75-98.

11. Иванов С. А. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // эж-ЮРИСТ. - 2004. - № 6.

12. Козбаненко В.А. Публично - правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Гражданин и право. - 2003. - № 9.

13. Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (постатейный) / Под ред. А.Н. Ткача. - М.: Юстицформ, 2004. - 130 с.

Страницы: 1, 2, 3