Институт полномочных представителей Президента РФ: статус и полномочия

В последнее время много внимания уделяется вопросу об укрупнении субъектов Федерации как о мере, позволяющей решить многие проблемы государственного устройства России. Так, после референдума 7 декабря 2003 г. произошло слияние Коми-Пермяцкого автономного округа с Пермской областью. На очереди Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский округ, Тюменская область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа. Это очень сложная политическая и правовая проблема, требующая продуманной юридической базы. После принятия Федерального конституционного закона от 17.12.2001 № 6ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», содержащего правовой и достаточно демократичный механизм укрупнения субъектов Федерации через проведение всенародных референдумов в регионах, должна быть создана рабочая группа по совершенствованию этого механизма. Пока гораздо более эффективным представляется другой путь - укрупнение управленческих моделей в системе федеративных отношений по всей вертикали власти, прежде всего исполнительной. В первую очередь речь должна вестись о восстановлении управляемости государством на региональном уровне.

Укрепление государственности заключается в том, чтобы в интересах развития страны были собраны и эффективно использованы финансы, промышленный, кадровый потенциал. С этой точки зрения концентрация функций в руках ограниченного круга исполнителей является важным рычагом, который должен и может быть обеспечен с помощью нового государственно-правового института. Теперь именно на полномочных представителей возложена обязанность по регулярному представлению докладов Президенту Российской Федерации об обеспечении национальной безопасности, о соблюдении прав и свобод человека, о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе. Все эти вопросы должны постоянно находиться в поле зрения полномочного представителя.

2. Институт полномочных представителей Президента РФ как структурная составляющая укрепления вертикали власти

Вопрос о кадрах в России был и остается первостепенным. При формировании же корпуса президентских представителей как определенного зеркального отражения самого Президента РФ в регионах решение кадрового вопроса усложняется многократно. Но все же попытаемся проследить президентскую логику в личностном выборе своих представителей в округах.

В 2000 г. Президент в подборе своих представителей исходил, как нам представляется, из двух приоритетов - прошлой деятельности и проблем региона, делая упор на состоявшихся управленцев и опытных исполнителей в возрасте 40-60 лет (С.В. Кириенко - Л.В. Драчевский). Эмоционально-популистские утверждения в прессе о семи глав - не совсем корректны и имеют скорее достаточно формальные основания. Так, в Центральный федеральный округ полпредом назначили в прошлом генерал-майора госбезопасности Г.С. Полтавченко, который в 1993-1999 гг. руководил налоговой полицией в Санкт-Петербурге и Ленинградской области (генерал-майор налоговой полиции), что для данной территории весьма актуально. К тому же он имел опыт работы полномочным представителем Президента РФ в Ленинградской области. В Северо-Западный - В.В. Черкесова, опять-таки генерал-полковника госбезопасности, в недалеком прошлом заместителя директора ФСБ, имеющего представление о криминальной ситуации в регионе. Южный округ, известный своими застарелыми проблемами новых кавказских войн, естественно, возглавил военный - генерал армии и Герой России В.Г. Казанцев; правда, при этом еще и кандидат педагогических и философских наук. действительный член Российской Академии социальных и гуманитарных наук и почетный доктор Ростовского государственного строительного университета.

Полпредом в Приволжский округ114 Указ Президента Российской Федерации “ О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” от 13 мая 2000 года №8494, известный своей насыщенностью национальными республиками, был поставлен достаточно опытный политик и управленец С.В. Кириенко. Сложность криминальной ситуации в регионе, видимо, легла в основу назначения полпредом в Уральский федеральный округ генерал-полковника, заместителя (1994-2000 гг.) министра внутренних дел РФ П.М. Латышева. Проблемы приграничного характера в Сибирском округе, видимо, заставили остановиться на кандидатуре П.В. Драчевского, в прошлом работника МИД, министра по делам СНГ. В приграничный и достаточно отягощенный проблемами Дальневосточный федеральный округ был направлен бывший профессиональный военный, генерал-лейтенант в отставке К.Б. Пуликовский (в 1994-1996 гг. командующий группировкой российских войск в Чечне). Так что опыт и доверие Президента сыграли основную роль в определении Президентом РФ В.В. Путиным своих первых региональных представителей.

Прошедшие пять лет деятельности реформированного института полномочных представителей показывают сохранение тенденции опоры В.В. Путина на профессионально подготовленных и способных представлять его интересы в регионах полномочных представителей, профессиональные качества и опыт которых сочетаются с личным доверием Президента. Сохранили свои посты и соответствуют в целом прежним приоритетам Г.С. Полтавченко, С.В. Кириенко, П.М. Латышев и К.Б. Пуликовский. В русле прежних тенденций и назначение полпредом по Сибирскому округу вместо П.В. Драчевского бывшего кадрового военного А.В. Квашнина (до назначения - начальник Генерального штаба Вооруженных сил РФ и первый заместитель министра обороны РФ). В связи с обострением проблем организации государственного правления в Чеченской республике в условиях определенного свертывания военной фазы операции по наведению конституционного порядка В.Г. Казанцева сменил в сентябре 2004 г. Д.Н. Козак, юрист с большим опытом практической работы (в 1990-1999 гг. занимал ряд ответственных постов в Ленгорисполкоме и администрации Санкт-Петербурга, в 1999-2004 гг. - руководитель Аппарата Правительства РФ, министр РФ, первый заместитель руководителя Администрации Президента РФ). Несколько большим изменениям подверглась расстановка полпредов в Северо-Западном округе. Институт полномочных и специальных представителей Президента РФ в России еще до президентства В.В. Путина органично вошел в систему организации власти. Едва ли кто-либо будет оспаривать необходимость представления интересов главы государства в российском парламенте, где в палатах Федерального Собрания присутствует в качестве связующего звена полномочный представитель Президента РФ. Такой же институт представления интересов главы государства существует и на уровне Конституционного суда РФ. Известен и институт специальных представителей Президента РФ по проблемным вопросам государственной деятельности - по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике и по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта. Думается, что такая форма участия Президента РФ в реализации своих полномочий оправдана и рациональна, и поэтому ее выбор и перенос на региональный уровень вполне оправдан и рационален в условиях необходимости укрепления государственности как на федеральном, так и на уровне субъектов Федерации.

Распределение субъектов88 Путин В.В. Какую Россию мы строим. Послание Федеральному собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года // Российская газета. 2000. 11 июля по территориям созданных федеральных кругов объяснить довольно трудно. Оно не соответствовало ни экономическому районированию, ни военным округам. Да и субъектное закрепление территорий не пропорционально. Так, если в Центральном федеральном округе 17 субъектов РФ - Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области, то в Уральском 6: Курганская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области и Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Правовой статус президентского представителя определяет "Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", которое было утверждено Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 и подвергалось незначительной корректировке указами 2000-2005 гг. Данный документ определяет положение полномочного представителя в нескольких плоскостях.

По своему положению в системе исполнительной ветви власти в РФ полномочный представитель как раз и представляет одну из семи точек опоры вертикали власти в регионах. Это обеспечивается тем, что он "непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему", а срок полномочий связан с решением президента, но не может превышать срока полномочий своего патрона. За руководителем Администрации Президента РФ закрепляется определение порядка "взаимодействия между полномочными представителями и их аппаратами и другими подразделениями Администрации". При этом представитель Президента, естественно, связан лишь федеральным законодательством и "в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента Российской Федерации".

И хотя полномочный представитель самостоятельно организует работу подчиненного ему аппарата - "имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и руководит их деятельностью", федеральный центр сохраняет за собой основные рычаги кадрового обеспечения деятельности президентского представительства в округе с достаточно высокой ролью в этом процессе руководителя Администрации Президента РФ. Так, "назначение на должность заместителей полномочного представителя, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются Руководителем Администрации Президента Российской Федерации". При этом "заместители полномочного представителя являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента Российской Федерации". Таким образом осуществляется своеобразное "двойное" управление самим представительством и обеспечивается его реальная подконтрольность центру.

Основные направления деятельности полномочного представителя президента и его компетенция исходят из его положения в системе вертикали исполнительной власти во главе с Президентом РФ и создают своеобразный территориальный уровень верховной исполнительной власти с делегированием ему определенных, хотя и значительно ограниченных, с точки зрения принятия решений, функций представительства интересов федерального центра в отдельных регионах.

Говоря об основных задачах и компетенции полномочного представителя в федеральном округе, необходимо обратить особое внимание именно на его роль проводника политики и государственной деятельности главы государства на закрепленных за округом территориях. Это подчеркивается положением о том, что в числе первоочередных задач на представителя Президента возлагается "организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации". Далее идет "организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти" и активное использование одного из главных рычагов управления страной - "обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации". Эти функции позволяют в большей степени (но не исчерпывающей) отнести данный институт к системе президентского контроля55 Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М., 2002.

Но, пожалуй, главной задачей полномочного представителя является осуществление функций, которые вызывают наибольшее раздражение некоторых представителей местной элиты - это сбор и обобщение информации о реальном положении дел в регионе. Именно здесь становится неоценимым источником сведений, необходимых для принятия решений на общефедеральном уровне. Не случайно глава государства в достаточно скупых по объему, но емких по содержанию положениях прописывает такую задачу полномочного представителя, как "представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений". Для этого он имеет право "запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц".

С целью повышения эффективности деятельности институтов исполнительной власти в регионах на полномочного представителя Президента в федеральном округе возлагается реализация ряда функций, свойственных самому Президенту на уровне федерального центра. И в качестве первой и наиболее значимой выдвигается задача обеспечения согласованной деятельности федеральных государственных органов на уровне регионов. Поэтому важным моментом в деятельности полномочного представителя становится его роль координатора "деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе".

Следует подчеркнуть особо выделенную значимость функции координации полномочным представителем деятельности многочисленных, ведомственно разобщенных и нередко дублирующих функции правоохранительных органов. В условиях, когда право согласования назначения прокуроров и начальников МВД (ГУВД-УВД) субъектов РФ было возвращено (хотя едва ли это рационально) в компетенцию их руководителей (президентов, губернаторов, глав администрации), роль представителя президента в фактическом руководстве структурами правоохраны на территориальном уровне значительно возросла с получением фактически главнейших рычагов влияния на них через оценку деятельности и кадровые назначения. С представителем Президента, например, согласовываются "направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления" на присвоение "высших специальных званий" должностных лиц правоохранительных органов и высших воинских званий (здесь определенное представительство полномочий Президента РФ как главнокомандующего армией).

Функции президентского представителя по отношению к правоохранительной системе региона отражены в достаточно скупой формулировке: он "анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения". И если исходить из широкого понимания термина "правоохранительные органы", к которым относятся прокуратура, суды, органы внутренних дел, таможенные органы, налоговая полиция, служба судебных органов, органы ФСБ и др., то фактический вес представителя Президента в регионе значительно возрастает, не говоря уже о стабильно сложившихся механизмах прямой зависимости федеральных правоохранительных органов от местных властей различных уровней.

Надо сказать, что "кадровый рычаг"22 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2003. С.405

президентского представителя в регионе в отношении руководителей федеральных структур также неплохо проработан. Он "согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти". Президентский представитель также может "вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания". Практически вся федеральная чиновная номенклатура в своем назначении становится в зависимость от мнения представителя Президента в федеральном округе, что вводит определенные гарантии реализации интересов центра на уровне персонализации должностных полномочий.

Отметим, что важное значение в этом отношении имели указы Президента РФ 2001-2004 гг., по которым "в целях создания дополнительных гарантий защиты личности от преступных и иных противоправных посягательств, обеспечения безопасности общества и государства, совершенствования руководства деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации" были созданы окружные подразделения органов внутренних дел - Главные управления внутренних дел МВД России, руководители которых назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. В федеральных округах также сформированы соответствующие подразделения других федеральных министерств и ведомств страны - Генеральной прокуратуры, Министерства юстиции, Министерства финансов и др., деятельность которых усилила представительство исполнительной власти в регионах.

Подчеркнем, что особенно возросло значение полномочного представителя в условиях реформирования системы наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), кандидатура которого, в соответствии с изменениями от 29 декабря 2004 г. в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 18), представляется Президентом РФ для рассмотрения органом государственной власти субъекта РФ. При этом Указ Президента РФ "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" от 27 декабря 2004 г. №1603 и утвержденное им соответствующее положение определяют, что "кандидатуры на должность высшего должностного лица … субъекта Российской Федерации... представляются Президенту Российской Федерации Руководителем Администрации Президента Российской Федерации", а предложения по ним - "полномочным представителем Президента Российской Федерации в соответствующем федеральном округе".

Весьма важны77 Краснов М.А. О некоторых конституционно правовых аспектах создания института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах// Материалы семинара НИИСС МГУ на тему «Институт полномочных представителей Президента в федеральных округах и реформирование системы государственного управления». М., 2001

и определенные координирующие и посреднические функции представителя Президента в формировании устойчивой системы федеративных отношений как в самом государственном механизме на федеральном и уровне субъектов Федерации, так и с институтами формирующегося в России гражданского общества. Не случайно Президент РФ подчеркивает, что полномочный представитель в округе "организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями". Одновременно указывается и на роль регионального президентского представителя в реализации экономических и социальных функций государства, ему поручается разрабатывать "совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа".

Страницы: 1, 2, 3, 4