Институт полномочных представителей Президента РФ: статус и полномочия

Однако названная норма не гарантирует субъектам РФ той степени самостоятельности, которая фиксируется в других положениях Основного закона. Дело в том, что ч.2 ст.77 Конституции РФ устанавливает единую систему исполнительной власти лишь в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Из этого вытекает, что Президент вправе реализовывать свои полномочия лишь в указанных пределах, тогда как ч.2 ст.85 значительно расширяет его прерогативу. Поскольку в рассматриваемой норме говорится о возможности главы государства приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия не только Конституции РФ, но и федеральным законам, то в данном случае не исключена возможность вторжения Президента в права того или иного региона при принятии закона по вопросам собственного ведения субъектов РФ.

Однако согласно ч.4 и 6 ст.76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным в пределах его ведения, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ. Таким образом, Конституция, как справедливо указывает М.С. Саликов, оставляет место для вольного и невольного произвола по отношению к субъектам Федерации См.: Проблемы науки конституционного права / Отв.ред. Кокотов А.Н., Кукушкин М.И. Екатеринбург, С.209.

Пожалуй, можно согласиться с рекомендацией ученого изъять из ст.85 ч.2, оставив лишь часть 1, предусматривающую возможность использования Президентом согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными и региональными государственными органами.

В то же время можно предложить более гибкий вариант, предусматривающий редакцию ч.2 ст.85, исключающую из нее положения о несоответствии федеральным законам.

Однако взаимодействие в сфере исполнительной власти осуществляется не только между Президентом РФ и главами регионов, но и между главами других органов государственной власти субъектов РФ. В этом плане определенный интерес представляют место и роль института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Из конституционных полномочий Президента РФ важное значение имеют назначение и освобождение полномочных представителей Президента в регионах России (в силу п. "к" ст.83 Конституции РФ). Статус института полномочных представителей Президента РФ в регионах до недавнего времени регулировался Указом Президента РФ N 696 "О полномочном представителе Президента в регионе Российской Федерации" и Положением о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ Указ Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 года // СЗ РФ. 1997. N 28. Ст.3421.

В последнее время меры по укреплению властной вертикали, касающиеся непосредственно сферы исполнительной власти, проводимые главой государства, приобретают исключительную актуальность.

Определенный общественный резонанс вызвал Указ Президента РФ N 849 от 13 мая 2000 года о полномочном представителе Президента в федеральном округе и Положение о нем, утвержденное данным Указом. Причем в этом решении главы государства многие ученые и политики справедливо усмотрели первый шаг Президента РФ на пути реформирования Федерации.

Проведение данной реформы нельзя рассматривать как попытку нарушения административно-территориального устройства России, поскольку статус и целостность субъектов Федерации сохраняются. Но не вызывает сомнений то, что данная мера направлена на укрепление вертикали исполнительной власти в Российской Федерации, что соответствует ст.77, 78 Конституции РФ. Это признал сам глава государства в своем Послании Федеральному Собранию России, где говорится о том, что суть данного решения не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма88 Путин В.В. Какую Россию мы строим. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года // Российская газета. 2000. 11 июля.

Вторым шагом главы государства в этом направлении явилось внесение в Государственную Думу пакета законопроектов, изменяющих порядок формирования Совета Федерации, введение порядка отстранения от должности руководителей регионов и роспуска законодательных органов субъектов России, принимающих акты, идущие вразрез с федеральными законами, и наделяющих главу региона правом отстранения от должности нижестоящих глав местного управления и самоуправления.

Очередным шагом в укреплении вертикали власти явилось создание окружных подразделений органов МВД в образованных федеральных округах. В соответствии с Указом Президента РФ от 31 июля 2000 года "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" руководители окружных подразделений МВД России и их заместители назначаются главой государства по представлению министра внутренних дел. Данное полномочие Президента не вытекает из главы 4 Конституции РФ, поскольку назначение руководителей органов МВД входит в компетенцию министра внутренних дел России с согласия соответствующих субъектов Федерации, следовательно, сомнительна конституционность этого положения.

Следующим этапом явилось принятие главой государства дополнительных мер по обеспечению единства правового пространства. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 года в России создан федеральный банк нормативно-правовых актов субъектов России - федеральный регистр НПА субъектов РФ, ведение которого отнесено к Министерству юстиции России. При этом руководителям субъектов Российской Федерации предписано в семидневный срок направлять копии нормативных правовых актов субъекта Федерации в Минюст для включения данных актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы99 Указ Президента РФ от 10 августа 2000 года "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства в Российской Федерации" // Российская газета. 2000. 15 авг.

Подписание главой России Указа "О Государственном Совете Российской Федерации завершило первый этап реформы властной вертикали. При этом роль Государственного Совета РФ неизбежно будет подниматься, несмотря на то, что по действующему Положению Государственный Совет выполняет одну функцию - совещательную, и все его решения носят рекомендательный характер. Поэтому следует согласиться с Е.С. Строевым, который подчеркнул, что Государственный Совет будет превращаться в более властный орган и, возможно, заменит верхнюю палату российского парламента111 Российская газета. 2000. 5 сент1.

Действующая Конституция не ограничивает Президента РФ в назначении своих полномочных представителей. Если ранее институт полномочных представителей был учрежден почти в каждом регионе, и главе государства приходилось контактировать более чем с 80 полномочными представителями, то теперь вся территория России условно разделена на семь федеральных округов. Таким образом, Президенту предоставляется возможность более эффективно осуществлять взаимодействие с регионами через своих представителей в группе регионов. При этом следует иметь в виду, что, например, согласно Положению полномочный представитель в федеральном округе взаимодействует с органами государственной власти, "находящимися в пределах федерального округа", а не в его составе.

Вместе с тем нельзя не заметить, что введение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе отдалит регионы от Центра, поскольку вводится промежуточное звено. Лидеры регионов во многом лишаются возможности прямого выхода на главу государства, взаимодействие между ними будет в большей мере опосредованным, в то время как решение ряда ключевых вопросов требует прямого (непосредственного) взаимодействия глав регионов с Президентом РФ. Поэтому ограничение возможности прямого контактирования (путем введения промежуточного звена между субъектами и Центром) вряд ли можно признать правильным. С другой стороны, вполне очевидно, что эффективность работы главы государства должна повыситься.

Основные задачи полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе РФ определены в главе 2 Положения. Это организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики страны; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление главе государства регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также социальном, политическом, экономическом положении в нем. Однако полномочный представитель не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти, объединений, организаций, издавать решения, обязательные для исполнения. В главе 3 определяются функции полномочного представителя, которые в основном носят представительский характер.

Несмотря на огромный объем функций полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе (глава 3 Положения о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ), на практике он обладает лишь двумя реальными механизмами контроля за деятельностью территориальных органов исполнительной власти: он участвует в работе региональных коллегий органов исполнительной власти и согласовывает кандидатуры для назначения на должность руководителя территориальных органов исполнительной власти, а также согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти представления о награждении государственными наградами, объявлении почетных званий и организует контроль за исполнением федеральных законов и иного федерального законодательства. Контрольные функции полномочного представителя Президента в федеральном округе (контроль за соответствием нормативных актов субъектов Федерации федеральному законодательству) также недостаточно регламентированы в законодательстве РФ и во многом пересекаются с функциями иных органов государственной власти (например, организация контроля за исполнением федерального законодательства отнесена к функциям правоохранительных органов).

Поэтому функции полномочного представителя должны получить более четкую правовую регламентацию на более высоком юридическом уровне - в федеральном законе.

Кроме того, законодательством не урегулирован вопрос о том, на каких условиях осуществляется взаимодействие полномочного представителя Президента в федеральном округе РФ с органами исполнительной власти субъекта РФ. Нормы указанного Положения в этой части представляются недостаточными.

В законодательстве РФ следует решить вопрос и о более высоком уровне правовой защиты полномочного представителя Президента в регионе РФ. Например, в главе 7 Положения 1997 г. (главы 1 - 5 признаны недействующими, следовательно, в остальной части оно действует) указано, что полномочный представитель несет персональную ответственность перед главой государства за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; указывается, что в случае утраты доверия полномочный представитель может быть досрочно освобожден от должности. Поэтому целесообразно более подробно прописать основания ответственности и отстранения от должности полномочного представителя, указав, в чем конкретно может выразиться неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих обязанностей, к каким последствиям оно привело или может привести. Это позволит сделать статус полномочного представителя более стабильным и защищенным.

Вообще, в отечественном законодательстве на уровне федеральных органов следует закрепить статус полномочных представителей Президента в федеральном округе РФ, парламенте страны. Норма п. "к" ст.83 Конституции РФ, несомненно, нуждается в развитии.

Еще одной важной проблемой взаимоотношений Президента РФ и органов государственной власти субъектов РФ является трактовка ч.4 ст.78 Конституции РФ, где указано, что Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.

Конституция предусматривает целый ряд институтов и правовых процедур, которые призваны обеспечить осуществление полномочий федеральной государственной власти:

1) институт полномочных представителей Президента РФ;

2) применение согласительных процедур согласно ч.1 ст.85 Конституции;

3) приостановление действия нормативных актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия федеральному законодательству или нарушении прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса судом;

4) введение чрезвычайного положения на всей территории России или ее части с незамедлительным сообщением об этом представительному органу страны согласно ст.88 Основного закона.

Несомненно, что в сфере взаимодействия органов исполнительной власти РФ и ее субъектов существуют и другие проблемы. Например, до недавнего времени был актуальным спор о том, не следует ли Президенту РФ назначать губернаторов.

Однако указанный Федеральный закон от 6 октября 1999 года решил и эту проблему, закрепив принцип выборности главы исполнительной власти субъекта РФ112 Российская газета. 1999. 19 окт2.

Вместе с тем нельзя оставить без внимания в этом контексте обозначенную выше проблему укрепления исполнительной власти в Российской Федерации, вызвавшую определенный общественный интерес и представляющую в настоящее время особую актуальность, что, в частности, связано с вопросами взаимной ответственности России и ее субъектов в сфере исполнительной власти.

Этим законом установлена взаимная ответственность законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации за грубое нарушение Конституции РФ и федерального законодательства, в частности за непринятие мер по устранению установленного судами противоречия изданных ими актов Конституции РФ и федеральным законам. В настоящее время в данный закон внесены изменения Федеральным законом от 29 июля 2000 года Российская газета. 2000. 1 авг.

Среди этих изменений имеются такие, которые расширяют полномочия Президента России и по роспуску законодательного органа субъекта РФ и по отстранению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности. В соответствующий механизм вводится судебная власть, точнее, суды общей юрисдикции, которые подтверждают незаконность принятого органом государственной власти акта и устанавливают определенный срок для устранения этих нарушений.

В частности, ст.9 Федерального закона предусматривает вынесение главой государства предупреждения законодательному органу субъекта Федерации, который в течение трех месяцев должен принять меры, направленные на устранение выявленных противоречий с Конституцией РФ. В противном случае Президент РФ вносит в Государственную Думу проект Федерального закона о роспуске законодательного органа субъекта РФ. Причем, российский парламент должен рассмотреть данный законопроект в течение двух месяцев. Статья 29.1 предусматривает ответственность главы субъекта РФ в случае издания им противоречащего федеральному законодательству нормативного правового акта или уклонения его от приведения в соответствие с федеральным законодательством своего нормативного акта после приостановления его действия главой государства и обращения в суд. В таких случаях при соблюдении определенной процедуры Президент вправе отстранить высшее должностное лицо субъекта Федерации от должности. Кроме того, Федеральным законом предусмотрено временное отстранение Президентом РФ от должности главы субъекта РФ по мотивированному представлению Генерального прокурора в случае предъявления руководителю субъекта России обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления (п.4 ст.29).

В целом, поддерживая необходимость принятия данного закона, следует подчеркнуть его наиболее существенные недостатки:

1. Меры государственно-правовой ответственности представительных и исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации с применением властных полномочий судебных органов могут осуществляться при наличии развитого административного (публично-правового) судопроизводства.

2. Наделяя Президента РФ рядом полномочий, связанных с выражением предупреждения главе региона, отстранением его от должности и отправлением в отставку, авторы закона не учли того, что данные полномочия главы государства не закреплены в Конституции РФ и не могут быть выведены из смысла ст.80 Основного закона, поэтому вряд ли могут вытекать из его статуса гаранта Конституции Российской Федерации и главы государства. Подобные полномочия не вполне согласуются с конституционными принципами разделения властей и самостоятельности органов государственной власти.

3. Вопрос о правовых последствиях признания актов (действий) не соответствующими законодательству (федеральному и региональному) не может являться предметом регулирования названного закона, поскольку он непосредственно связан с процессуальной формой осуществления указанных полномочий.

Тем не менее, четко прописанная в Федеральном законе от 29 июля 2000 года процедура отстранения главы субъекта Федерации от должности, вводящая в данный механизм и судебную власть, позволяет согласиться с необходимостью такой меры, направленной на усиление вертикали исполнительной власти в России, а следовательно, и централизации, которая в разумных пределах нужна для укрепления современных федеративных отношений в Российском государстве.

4. Оптимизация деятельности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах

Президент Российской Федерации следующим образом раскрывает значение введения полномочного представителя в федеральном округе: “Суть этого решения - не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно - территориальных границ, а в повышении эффективности власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма.

С созданием округов федеральная власть не удалилась, а приблизилась к территориям. Общественное мнение приписывает полпредам Президента опасные намерения. Они якобы и бюрократы - посредники между центром и регионами. Между тем, сокращая аппараты федеральных служащих на местах, мы хотим добиться их мобильности и работоспособности. Четко очерчивая пределы компетенции федеральных полпредов, делаем их работу прозрачной для региональных администраций и населения территорий.

Уходя от дублирования функций, персонифицируем ответственность. Это решение, безусловно, цементирует единство страны. Полномочные представители, разумеется, будут содействовать эффективному решению проблем своих округов. Но они не вправе вторгаться в сферу компетенции избираемых глав регионов. Опорой полпредам в работе будут только закон и данные им полномочия” Указ Президента Российской Федерации “ О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” от 13 мая 2000 года №849.

А.Г. Трифонов и Б.В. Межуев утверждают, что трансформация института полномочных представителей Президента Российской Федерации, произведенная В.Путиным, должна предоставить Кремлю возможность контролировать региональных лидеров, а при сосредоточении в руках представителей Президента соответствующих ресурсов (что в нынешней ситуации вполне реально) воздействовать на губернаторские выборы. Но это станет реальным только в том случае, если Кремль, наконец, решит всерьез заняться региональной политикой, поскольку до последнего времени все разговоры о ней так и оставались лишь разговорами. Кроме того, дефицит кадровых и финансовых ресурсов пока блокирует сколько-нибудь эффективную деятельность нового института. Москва пытается поставить в регионах своих политических представителей, которые будут следить, скажем, за ходом проводимых сверху реформ или за деятельностью местных элит, усердно цепляющихся за остатки суверенности. Но вряд ли функции семи президентских наместников сведутся только к надзору за соблюдением законов главами администрации, и едва ли нынешним наместникам удастся избежать столкновения с экономической элитой своего региона и, следовательно, вовлечения в той или иной степени в его хозяйственную жизнь.

Конечно, им придется контролировать проведение преобразований в регионах, во многом связанных с силовым переделом собственности и сфер влияния. Политические и иные институциональные изменения влияют на экономику самым непосредственным образом.

Политические правила формируют правила экономические, хотя имеет место и обратная зависимость. Иными словами, права собственности и, следовательно, индивидуальные контракты определяются и устанавливаются политическими решениями, однако структура экономических интересов также влияет на политическую структуру. Если с помощью политических институтов снижается уровень риска и неопределенность, то неустойчивость политических институтов прямо влияет на отсутствие успехов в экономическом развитии, и переломить эту тенденцию очень трудно.

При нынешней системе местные власти могут своими действиями вносить существенные коррективы в план реформ, а президентская администрация предпочла бы проводить преобразования без этих поправок. Скорее всего, полномочия президентских глав будут значительно увеличены, и у них появится реальная возможность корректировать решения региональных властей, что заставит в еще большей мере говорить о полномочных представителях Президента как о государевых наместниках. Политолог Андре Моммен считает, что Президент ввёл институт полномочных представителей в федеральных округах, дабы урезать местную автономию. Генерал-губернатор осуществляет руководство местными операциями силовых министерств (обороны, внутренних дел, безопасности и юстиции), а также занимается конституционными проблемами. Дело в том, что на протяжении многих лет некоторые республики игнорировали авторитет Москвы либо федеральные законы, издавая собственные, действию которых придавалась сила, равная общероссийским.

Реформы Путина должны остановить процесс фрагментации, подрывающий единство российского государства. План Путина по введению собственных генерал-губернаторов может постигнуть, по мнению Моммена, та же участь, что и полпредов при Б.Н.Ельцине. Как бы то ни было, его наместникам потребуется в каждом случае мощный, хорошо оплачиваемый, централизованный и эффективно работающий административный аппарат, под контролем которого будут находиться территории величиной с целые страны вроде Украины или Франции. “Путина явно влечет административная и бюрократическая структура власти царской России, причем он стремится "привязать" своих генерал-губернаторов к старым военным округам. Естественно, такого рода попытка рецентрализации рискованна из-за вероятной смены нынешнего безразличия регионов по отношению к Москве на откровенную враждебность, поскольку новая промежуточная бюрократическая структура будет восприниматься как излишняя” Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года.

Губернаторы всегда предпочитали, столкнувшись с серьезными проблемами, вступать с Москвой в личный контакт. Они и в дальнейшем предпочтут делать именно так в обход путинских наместников. Последние будут низведены до роли посредников бедных регионов, лишенных природных ресурсов. Богатые же регионы (вроде Татарстана), экспортирующие нефть и газ, сумеют найти себе и оплатить какое-то число серьезных союзников в Москве. Многие лица в министерствах, имеющие отношение к природным ресурсам, уже попали в "в собственность" к той или иной из вовлеченных в подобные дела крупных нефтяных компаний, которые, в свою очередь, принадлежат финансовым или промышленным магнатам или каким-либо образом связаны с ними. Совмещение их политических и коммерческих интересов в высших государственных сферах приводило и к более пагубным последствиям, чем коррупционизм каких-либо местных олигархов. Путину, однако же, придется иметь дело и с этой проблемой. Одна из стратегий, находящихся в политическом арсенале президента Путина, состоит, как считает А.С.Макарычев, в том, чтобы постепенно ослабить значение субъектов Федерации в жизни государства. Такой гипотетический вариант в долгосрочной перспективе может означать переход к новому федеративному устройству на основе 7 округов. Б.Ельцин полагал, что иметь дело с 89 относительно небольшими единицами гораздо легче, чем с несколькими крупными. В.Путин пошёл по другому пути.

Другой вариант развития, по его мнению, заключается в том, что представители Президента при условии сосредоточения в их руках существенных кадровых, организационных и финансовых полномочий. Однажды могут понять , что их статус позволяет им по-новому строить отношения с Москвой. Иными словами, если президентские полпреды начнут реально перераспределять ресурсы в свою пользу, то торг между ними и федеральным центром когда-нибудь может стать реальностью. К.С.Бельский рассматривает новый институт как временную меру с краткосрочной перспективой. По его мнению, новый институт приведёт к усложнению системы управления государством, появлению новых звеньев управления и увеличению числа государственных служащих. “Задача “надзора и наблюдения”, - пишет он, - может оказаться трудно осуществимой прежде всего из-за того, что губернаторов и глав республик много, а федеральных округов всего семь”115 Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года5.

Нельзя исключать, что федеральному центру придётся увеличивать число округов, а это также приведёт к увеличению управленческой надстройки. “Трудности в реализации идеи надзора за губернаторами возникнут ещё потому, что в диалоге с губернаторами полномочный представитель покажет себя неравной стороной в деле понимания и знания местных особенностей, которые окажутся для него недоступными в связи с удалённостью от каждой конкретной области. Между тем, каждый из губернаторов, состоящих под “надзором” полпреда, хорошо знает свою область, так как занимается ею в течение ряда лет” Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. `Не будет ни революций, ни контрреволюций'.

Кроме того, по мнению К.С.Бельского, губернатору, обладающему материальными, финансовыми и кадровыми ресурсами, нетрудно будет скрытно противодействовать многим начинаниям полномочного представителя. На основании этого он сомневается в положительных результатах деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и предлагает ввести институт назначаемости губернаторов, на которых и возложить функции и полномочия президентских полпредов Указ Президента Российской Федерации “Об утверждении положения о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге” от 15 июля 1992 года № 765.

Создание семи федеральных округов на крупных территориях России, ареалы которых фактически повторяют ареалы межрегиональных ассоциаций (за исключением Центрального округа, расположенного на территории двух ассоциаций - “Черноземье” и “Центральная Россия”), так считают Н.Л.Добрецов и В.Е. Селивёрстов, может способствовать усилению действенности государственной региональной политики на основе перенесения ряда ее задач на межрегиональный уровень, более тесной работы Центра с регионами и укрепления процессов межрегиональной интеграции.

Учитывая усиление президентской линии власти, руководители субъектов Федерации и их горизонтальные объединения - межрегиональные ассоциации - будут стараться использовать этот рычаг для лоббирования своих интересов и для решения региональных проблем. Правда, высказывается точка зрения, что в этих условиях роль межрегиональных ассоциаций может быть существенно снижена. Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, возникшие как стихийный отклик на аморфную федеральную региональную политику в первые годы реформ, прочно заняли свою нишу в экономической и политической жизни страны. Сегодня они оказывают большое влияние на региональную политику России. Пожалуй, нигде в мире нет сейчас такой разветвленной и оформленной формы “мягкого” управления на уровне всех макрорегионов страны (в США, например, действуют ассоциации лишь по отдельным крупным макрорегионам, объединяющим несколько штатов). Деятельность ассоциаций в России приобретает все более зрелые формы, Государственная дума утвердила закон об их деятельности. В то же время в работе межрегиональных ассоциаций есть немало недостатков, их потенциал используется далеко не в полной мере. Авторы стоят на позиции, что во многом эти недостатки вызваны тем, что в рамках ассоциаций объединены старые, “госплановские” крупные экономические районы. В их состав входят территории с совершенно различным экономическим потенциалом, структурой производства и т. д. Например, в “Сибирское соглашение” входят 19 субъектов Федерации это “Россия в миниатюре” (речь идет не о масштабах территории, а о сильных межрегиональных различиях).

Поэтому рано или поздно, особенно когда встанет вопрос о совместном финансировании межрегиональных интеграционных проектов, возникнет проблема баланса интересов субъектов Федерации, входящих в ассоциацию. Поэтому, вероятно, постепенно и сами регионы, и федеральные органы власти и управления придут к единой позиции, что необходимо реформирование сетки макрорайонирования страны и формирование новой, более дробной, чем сегодня, структуры макрорегионов, построенной на принципах экономического единства входящих к ним субъектов Федерации и наличия общих проблем. Речь идет о создании новых крупных экономических районов по “западноевропейскому образцу” т. е. не в форме жестких структур административно-территориального деления страны, а в форме “мягких” интеграционных структур115 Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года5.

А.С.Макарычев утверждает, что стремление В.Путина к созданию независимых от региональных лидеров федеральных структур управления привело к несовпадению новой “нарезки” на федеральные округа и тех макро регионов, которые начали складываться в виде межрегиональных ассоциаций. Он пишет: “Существует высокая вероятность того, что создание федеральных округов даст стимул к появлению 6 (за вычетом Москвы, и так являющейся лидером) центров геоэкономического влияния в России”.

Если в основу укрупнения регионов будут положены соображения экономической целесообразности, то эта тенденция “глобализация через централизацию” может соответствовать многим концепциям, известным по практике зарубежных государств: речь идёт о таких понятиях, как “естественные экономические территории”, “ субгосударственные экономические зоны”, “локальные экономические регионы”. Трудность, однако, состоит в том, что региональные элиты России пока не готовы подключиться к процессам глобализации. И мешает им в этом, на мой взгляд, не только негибкость федерального центра, но и собственная неспособность использовать имеющиеся у них в распоряжении ресурсы.

Заключение.

Таким образом, в результате исследования полномочных представителей Президента можно сделать следующие выводы: в реформе В.В.Путина прослеживается функциональная аналогия с генерал-губернаторами. Президентская власть, видимо, желает создать институт своего рода "президентских комиссаров" на местах, контролирующих деятельность силовых структур, и в этом их роль оказывается аналогичной генерал-губернаторской. Положение представителей Президента, естественно, будет сильно отличаться от генерал-губернаторов 1775 г., ибо наместникам никогда не предоставят власть, равную той, какую имели при Екатерине II Потемкин или Румянцев. Да и потом любая историческая аналогия, так или иначе, является относительной, так как институты возникают в конкретных исторических условиях и стопроцентного совпадения невозможно. Ш Институт полномочных представителей Президента имеет достаточно широкую законодательную базу. Его статус закреплён в основном законе Российской Федерации Конституции.

Идея создания территориальных подразделений федеральной власти отнюдь не нова. В 1995 году был разработан проект разделения России на федеральные округа. При построении этой модели особое внимание уделялось изучению опыта США. Помимо чисто демонстрационного эффекта (разработчики стремились нарочито продемонстрировать независимость регионального и федерального уровней власти, уделяя этой задаче большое значение, если можно так выразиться, в воспитательных целях), данная система должна была оказать и непосредственное влияние на соблюдение принципа разделения властей: территориальная удаленность резиденций регионального руководителя и представителя Президента несколько снижает возможность для неформального давления одного из них на другого. При сравнении двух проектов 1995 и 2000 гг. стоит отметить большую утопичность первого: он в значительной степени отражал желаемую, идеальную, картину территориального устройства федеральной власти в стране. Конечно, на фоне прежнего плана система 2000 г. представляется значительно более приближенной к российским реалиям и поэтому, видимо, более жизненной.

При оформлении нового административного дизайна Российской Федерации реформированный институт полномочных представителей Президента Российской Федерации прибрёл новое звучание. Владимир Путин так оценил работу своих подчинённых за год: “Одним из наиболее важных решений, принятых в прошлом году, было создание федеральных округов. Деятельность полномочных представителей заметно приблизила федеральную власть к регионам. Полпреды активно поработали в деле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Ключевая роль здесь принадлежит именно им и Генеральной прокуратуре, ее окружным структурам. Более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали Конституции России и федеральным законам, четыре пятых из них - приведены в соответствие. При этом хочу еще раз напомнить - и тем, кто принимает законы, и тем, кто следит за их исполнением, - нам необходимо отказываться не только от вторжения в федеральную компетенцию, но и от необоснованных попыток федеральных структур вмешиваться в сферу исключительной компетенции регионов”.

Полномочный представитель Президента может помочь выстроить эффективно отраслевую вертикаль. Но по нашей-то государственной модели нам не нужна отраслевая верти-каль, нам нужно четкое распределение функций, полномочий, ресурсов, ответственности по трем конституционно заложенным уровням власти. Нужно сейчас выстраивать не вертикаль унитарного государства, а развивать и добиваться реализации конституционных принципов, то есть у нынешних полпредов задачи заметно сложнее, чем в прошлом у генерал-губернаторов.

Еще одно объективное обстоятельство. Если мы на федеральном уровне не заложим четкую программу действий, не обозначим конкретных задач действий Полномочных представителей Президента, то хотите вы этого или не хотите, они пойдут в экономику.

Страницы: 1, 2, 3, 4