История становления городского самоуправления России

Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции 1917 года. 21 мая Временное правительство приняло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тыс. волостных земств. Однако довести до конца эту реформу не удалось - наступил октябрь 1917 года.

После победы советской власти органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, не могла не вступить в противоречия с задачами государства диктатуры пролетариата. Деревенская община, уже встроенная в механизм земского самоуправления в Тамбовской губернии сумела выстоять и успешно выполняла свои функции даже в период гражданской войны. Тамбовский крестьянин был одним из самых зажиточных в России, чем, по сути, и подписал себе смертный приговор. Продотряды на Тамбовщине получили невиданную даже в постреволюционной России полноту власти. И когда заполыхал так называемый «антоновский мятеж», главной его силой стали отнюдь не люмпены, а зажиточные крестьяне, объединенные общими заботами, выработанными в т.ч. и земской практикой. Итог Антоновского восстания для Тамбовщины был печален. Достаточно напомнить, что в его подавлении участвовали лучшие полководцы Советской России, использовались варварские методы (например, химическое оружие), да и сама Тамбовская губерния исчезла с карты России аж до 1937 года, когда органы власти и управления новоиспеченной Тамбовской области формировались уже встроенными в сложившуюся советскую систему.

В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем коммунистической партии. Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после Гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику с определенным допуском рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализации власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В 1920-1923 гг. при сохранении партийного руководства под местное самоуправление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное и похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. - Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем который был профессор Л.Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет свою актуальность.

С 1927 - 1928 гг. в СССР наступил новый период развития, период «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризующийся резким усилением централизации хозяйственной жизни.

Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы укрупненные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах ив деревне были ликвидированы, а сам термин «самоуправление» надолго исчез из употребления. Профессора Л.Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 года и сохранилась почти без изменений до конца 80-х годов.

Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года советы избирались на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Были введены институт «Наказов избирателей» своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверие избирателей. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состав исполнительный комитет, его председателя и заместителей, подотчетных совету. В подготовленные исполкомами проекты бюджетов можно было вносить поправки на сессиях местных советов.

Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, проводились на безальтернативной основе, а кандидатура единственного претендента по каждому избирательному округу подбиралась партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций «качественного состава» (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и в возрасте, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т.д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. Сценарии сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не была ни истинным народовластием, ни самоуправлением.

Интерес к идее МСУ вернулся с началом перестройки во второй половине 80-х гг. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовали адекватных преобразований в системе местной власти. В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В июле 1991 г. был принят российский Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» Эти законы позволили начать возрождение МСУ на новых основах, при демократических альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался главой вышестоящей администрации, хотя и с согласия совета.

В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х гг., приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все это закончилось известными событиями октября 1993 года, после которых советы всех уровней были распущены.

Переходный период до конца 1995 г. характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» началось возрождение МСУ в России. Почти везде стали избираться и функционировать органы местного самоуправления. Однако даже на момент принятия Федерального Закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и до сей поры существенно отстает процесс формирования его финансово-экономической основы.

1.2 Самоуправление в гражданском обществе

Гражданское общество рождается именно на уровне города. Именно здесь гражданин непосредственно ощущает свои нужды и способен повли-ять на ход событий. Скажем, если у вас нет горячей воды, не надо обра-щаться к президенту -- лучше разберитесь со своим РЭУ. Правда, у нас в стране эта нехитрая истина все еще дается гражданам с большим трудом, и именно это оказывается главным препятствием для развития местного са-моуправления. Оно развивается очень сложно не столько по вине пресло-вутого «начальства», сколько по причине пассивности самих граждан -- по-видимому, сказывается тяжелое наследие семидесяти лет жизни в условиях жестко централизованной государственности.

Вот почему эта стезя -- муниципальная служба -- особенно важна для на-шей страны. Это следует учитывать тем, кто обучается или собирается обу-чаться ее премудростям. Если молодой человек готовится идти на муници-пальную службу, ему стоит с самого начала овладевать «особой экономи-кой» и проникаться особой «муниципальной идеологией». Отметим, что подготовка специалистов в области муниципального управления ведется весь-ма специфически по сравнению с общим экономическим образованием.

Муниципальная власть -- самая многочисленная в любой демократичес-кой стране, и неудивительно, что нужда в муниципальных работниках ги-гантская. В 2001 году их численность составляла в России 500--550 тысяч человек (в среднем по 3,5 работника на тысячу жителей), из них 110 тысяч -- это народные избранники, примерно 275 тысяч -- непосредственно му-ниципальные чиновники, да еще около 150 тысяч -- обслуживающий пер-сонал. Таким образом, уже сейчас это настоящая армия, и в ближайшем бу-дущем ей предстоит расти, поскольку муниципализация нашей страны еще далеко не завершена. Об этом речь пойдет ниже, здесь же стоит упомянуть, что в России пока лишь около 13 тысяч муниципалитетов, а будет, по край-ней мере, вдвое больше -- только немногим более 40 процентов администра-тивных ячеек (районов, городов, поселков и т.п.) обзавелись муниципальными властями к 2001 году. Да и действующим муниципалитетам предстоит совер-шенствоваться. По экспертным оценкам, «полноценными» (имеющими как минимум самостоятельный бюджет и имущество в муниципальной собст-венности) можно счесть не более 4 тысяч муниципалитетов из 13.

К сожалению, сегодня муниципальные власти в России, особенно их ру-ководство и особенно в крупных городах, очень часто не понимают сути и специфики муниципального управления. Поэтому, повторим, у нас нужда в специалистах нового типа будет особенно большой, и этот рынок труда в самом ближайшем будущем окажется чрезвычайно емким и легким для тру-доустройства. Новым специалистам предстоит заменить собой старый ап-парат, не обладающий современной подготовкой, прежде всего в области специфической муниципальной экономики, к тому же сильно коррумпиро-ванный (по оценкам фонда ИНДЕМ, львиная доля коррупционеров во вла-стных структурах в нашей стране приходится на городские власти) [ 22; c.15].

Местное самоуправление с точки зрения местных общественных благ

Местное самоуправление -- это прежде всего право местного сообщест-ва определять главные параметры своей жизни. К числу таких параметров относится сравнительная значимость общественных благ. Поясним на примере. Предположим, городские власти выдвигают на референдум, то есть на суд горожан, следующую проблему, наш бюджет располагает таки-ми-то средствами для инвестиций, и мы предлагаем вам решить, на что их потратить -- на замощение улиц или на ремонт отопления. И то, и другое -- общественное благо, но бюджет не позволяет улучшать и то, и другое одно-временно. Вот сами горожане и решают, какое из этих благ им сегодня цен-нее, и никто за них этого решать не вправе.

А вот пример из реальной жизни. В американском штате Массачусетс та-кие высокие налоги, что его называют иногда «Таксачусетс» (от английско-го слова tax -- налог). В соседнем Ныо-Тэмпшире, наоборот, налоги очень низкие. Однако в Массачусетсе власти оказывают населению огромные услуги, а в Нью-Гэмпшире -- почти никаких, там жители сами заботятся о своих школах, больницах, дорогах, собирая на это деньги помимо казны штата. Таков был выбор жителей каждого штата, и этот выбор они закре-пили в своей конституции, в законах штата. Если кому-то из жителей Мас-сачусетса покажется слишком обременительным платить большие налоги, он может перебраться в Нью-Гэмпшир, и наоборот.

В США бюджетные правила для муниципалитетов определяют власти каждого штата самостоятельно (так называемое правило home rule). По экс-пертным оценкам, там насчитывается около дюжины разных систем мест-ных бюджетов -- в зависимости от выбора местного сообщества граждан [22; 34c.].

Судьба местного самоуправления в России

Такова либеральная философия местного самоуправления в ее приложе-нии к конкретной жизни западных стран, где на этот счет издавна сложи-лись устойчивые традиции. А как с этой «философской» точки зрения об-стоят дела с нашим российским местным самоуправлением?

Увы, ничего из перечисленного выше местная власть в России сделать не способна. Бюджетные правила для нее жестко предопределены на са-мом верху -- федеральными законами, а также документами Министерства финансов. Ее права изменять налоговые ставки настолько ничтожны, что способны повлиять на размер доходов не более чем на 5 процентов, вво-дить же новые налоги, а уж тем более отменять старые она вообще не упол-номочена. Структура расходов тоже почти полностью расписана заранее, притом даже не в регионе, а на федеральном уровне. Практически отсутст-вует возможность заимствовать средства на стороне. Если добавить к это-му резкую несбалансированность бюджетной субфедеральной системы, ко-торая вынуждает громадное большинство местных бюджетов зависеть от поступления средств из бюджетов других уровней, то перед нами возника-ет весьма печальная картина...

Все это слишком хорошо известно, но это не значит, что местное само-управление так и не прижилось на нынешней российской почве. Подоб-ный вывод делать, по меньшей мере, рано, ведь для становления таких слож-ных институтов нужен солидный срок -- гораздо больший, чем тот, кото-рый прошел с принятия нашей новой Конституции или даже с начала пе-рестроечных перемен. Пока же о российском местном самоуправлении можно сказать, что накоплен немалый опыт, и не только негативный, со-зданы сами учреждения, сложились коллективы муниципальных служа-щих, образовались межбюджетные каналы передачи средств. Теперь, наконец, настало время для того, чтобы оценить этот опыт и приступить к раз-гребанию завалов на пути развития местного самоуправления, помочь ему обрести подлинную автономию, прежде всего финансовую, и стать насто-ящей школой для воспитания самодеятельного гражданина.

Пусть местное самоуправление, этот мощный источник общественной самоорганизации, трудно контролировать сверху, но оно сулит огромный прирост активности граждан, резкое оздоровление политической структу-ры и подлинное народовластие [22; 35c.].

1.3 Анализ современ-ного состояния городского управле-ния в России

За 10 лет, прошедших со времени принятия новой Конституции Рос-сийской Федерации, законодатель-но отделившей местное самоуправ-ление от государственной власти, в российских городах накопился бога-тый и разносторонний опыт само-стоятельного социально-экономиче-ского развития в новых условиях. Принятый в 1995 г. базовый Феде-ральный закон ФЗ-154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации» установил общие принци-пы деятельности муниципальных об-разований. В частности, перечень вопросов местного значения, нахо-дящихся в ведении органов местно-го самоуправления, был открытым, структура органов местного само-управления не была жестко регла-ментирована и т. п.

Муниципалитеты, таким образом, получили высокую степень свободы в поиске эффективных способов решения своих проблем и выборе оптимального пути развития. Однако на практике эта свобода была суще-ственно ограничена дефицитом фи-нансовых и имущественных ресур-сов, вызванным неурегулированно-стью отношений между уровнями публичной власти. В этих рамках - между законодательно определен-ными широкими полномочиями и недостатком реальных управленче-ских рычагов - и шло развитие рос-сийских городов. Основным направ-лением развития (особенно на пер-вых порах) была рутинная работа по осуществлению институциональных преобразований, реформированию самой системы муниципального управления.

Разумеется, интенсивность пре-образований в разных муниципали-тетах была различной. Выделились, условно говоря, «передовые» горо-да, наиболее восприимчивые к но-вым веяниям и активные в плане модернизации своего управления, и города, по разным причинам «отстающие». Многое зависело от воз-можностей, которыми объективно располагали муниципалитеты, от среды (в широком смысле), в кото-рой они пребывали, но велика была роль и субъективных причин разного рода. Так или иначе, можно конста-тировать, что за время существова-ния института местного самоуправ-ления в России сложилась террито-риально обусловленная система организации городского управле-ния, заслуживающая изучения, систематизации и анализа.

Актуальность изучения современ-ного состояния городского управле-ния в России тем более велика сей-час, когда в развитии российских городов начинается принципиально новый этап. Причем наступление этого этапа определяют разнохарак-терные внутренние и внешние фак-торы.

С одной стороны, относительная экономическая стабилизация в стране и критическая масса накоп-ленного опыта позволили многим городам, наконец, переориентиро-ваться с решения текущих проблем и проведения институциональных преобразований на стратегическое планирование своего развития. «Ан-тикризисный» характер муниципаль-ных программ постепенно сменяется направленностью на реализацию конкретных проектов, имеющих стратегическое значение для разви-тия городов. Все большее распро-странение получают новые управ-ленческие технологии (стратегиче-ское планирование, мониторинг и оценка программ и т. п.) и инстру-менты социально-экономического развития (ипотечное кредитование, правовое зонирование и т. п.).

С другой стороны, сама система организации местного самоуправле-ния подвергается коренному реформированию. В рамках принятого 6 октября 2003 г. Федерального за-кона «Об общих принципах органи-зации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ) меняются территориальная ор-ганизация МСУ, система распреде-ления полномочий, порядок взаимо-действия между уровнями власти. При этом многие эксперты сходятся во мнении, что эти изменения чре-ваты для российского местного са-моуправления многими проблемами, дестабилизацией, снижением сти-мулов для местной инициативы. В полном объеме закон вступит в силу с 1 января 2006 г., но подготови-тельная работа в российских регио-нах идет уже сейчас.

Эти факторы могут вступить во взаимное противоречие: необходи-мость перестраиваться на новые принципы работы способна затор-мозить развитие муниципалитетов. Ситуация переходного периода пре-доставляет хороший повод окинуть взглядом достигнутое на сегодняш-ний день и попытаться заглянуть в будущее.

Прежде всего, назрела необхо-димость инвентаризации накоплен-ного городами опыта в сфере управления местным развитием с акцентом на таких актуальных пара-метрах как информированность ме-стных руководителей о новых управ-ленческих технологиях и распро-страненность этих технологий, ак-тивность муниципалитетов на меж-муниципальном уровне, техническая оснащенность администраций. Это первоочередная задача исследо-вания. Нельзя сказать, что россий-ское муниципальное поле прежде не попадало в центр внимания исследователей: его состоянию и про-блемам был посвящен ряд обстоя-тельных работ, среди которых стоит, например, выделить фундаменталь-ный труд В.Н.Лексина и А.Н. Швецова «Муниципальная Рос-сия». Однако эти исследования, как правило, замыкались на анализе формализованных сторон организа-ции местного самоуправления (ко-личественный состав муниципаль-ных образований, формы функцио-нирования местных органов власти, положения городских уставов и т. п.). Не менее показательные не-формализованные проявления деятельности муниципальных админи-страций (установление внешних кон-тактов, организация планирования муниципального развития, взаимодействие с местной общественно-стью, внедрение новых управленче-ских инструментов) выпадали из по-ля зрения исследователей.

Один из путей выявления тенден-ций муниципального развития, не отражаемых официальной статисти-кой - проведение опроса среди представителей муниципалитетов. В качестве формы организации ис-следования было избрано анкетиро-вание, позволяющее оценить со-стояние управления в российских городах с точки зрения самих муни-ципальных работников, что дает бо-лее выпуклую картину по сравнению со статистическими данными. Кроме того, метод анкетирования позволя-ет решить вторую задачу исследования - выяснить, как российские муниципалитеты относятся к ново-введениям, предусмотренным но-вым Законом о местном самоуправ-лении, каким они видят будущий статус своих городов в новой сис-теме (городской округ или город-ское поселение, не являющееся ок-ругом). В настоящее время ощуща-ется нехватка систематизированной информации на эту тему. Между тем, отношение и готовность муни-ципалитетов к реформе во многом определяет перспективы их даль-нейшего развития, в том числе со-циально-экономического.

Страницы: 1, 2, 3, 4