История становления городского самоуправления России

1. ОРГАНИЗАЦИЯ И РЕПРЕЗЕНТАТИВНОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ

В сентябре 2003 г. в ИЭГ была разработана анкета под названием «Городское управление в современ-ной России». Анкета была выверена профессиональными социологами на предмет корректности постанов-ки вопросов. С ноября по декабрь 2003 г. анкеты были разосланы в 1086 городов - во все города Рос-сии, за исключением городов феде-рального значения (Москвы и Санкт-Петербурга) и Чеченской Республи-ки. Представлять города при ответе на вопросы анкеты должны были главы городов или их заместители. Прием анкет от городов был завер-шен в конце июня 2004 г. Всего из 1086 городов заполненные анкеты прислали 217, Таким образом, каж-дый пятый город внес свой вклад в формирование общей картины со-стояния городского управления в современной России. Такой резуль-тат позволяет считать данную вы-борку достаточно репрезентатив-ной. В то же время результаты ис-следования нельзя механически экс-траполировать на все 100% россий-ских городов. Они отражают процессы, происходящие в наиболее «передовых» и активных в области развития местного самоуправления городах, носителях наиболее ценно-го опыта в данной сфере.

Для удобства анализа все города в соответствии с традиционной классификацией разделены на три группы: большие (свыше 100 тыс. жителей), средние (от 50 до 100 тыс. жителей) и малые (до 50 тыс. жителей). Группа больших городов, в свою очередь, поделена на адми-нистративные центры субъектов Федерации и города, не являющие-ся центрами субъектов Федерации.

Из 217 ответивших городов 52 города относятся к большим (из них 25 - центры субъектов Федерации), 43 - к средним, 122 - к малым. Этот результат в целом отражает общее соотношение долей больших, сред-них и малых городов в России.

Полученная выборка репрезента-тивна и в географическом отноше-нии. В анкетировании приняли уча-стие города из всех федеральных округов и из 80% всех субъектов Российской Федерации. Во всех ок-ругах, кроме Южного, на вопросы анкеты ответила практически одина-ковая доля от числа наличествую-щих городов - в среднем 20%. Юж-ный округ оказался представлен в исследовании главным образом Волгоградской и Ростовской облас-тями и Ставропольским и Красно-дарским краями; большинство горо-дов северокавказских республик не откликнулись на анкету.

2.ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

Исследование показало высокую заинтересованность со стороны го-родов. На большинство вопросов были получены четкие и информа-тивные ответы, города довольно часто пользовались предоставлен-ной возможностью давать свои ком-ментарии при ответах на вопросы.

По итогам исследования можно сделать следующие основные вы-воды.

1. Распространение новых пере-довых технологий муниципального управления и инструментов соци-ально-экономического развития (стратегическое планирование, мо-ниторинг и оценка муниципальных программ, ипотечное кредитование, в меньшей степени - правовое зонирование) миновало стадию точеч-ного, «пилотного» внедрения в от-дельных городах и стало приобре-тать массовый характер. Не менее половины городов, участвовавших в исследовании, а, следовательно, как минимум 10% всех городов страны, знакомы с этими технологиями и на-ходятся на разных стадиях их вне-дрения.

В большинстве городов разраба-тываются прогнозы социально-экономического развития (в 96% от числа принявших участие в иссле-довании) и комплексные планы раз-вития (в 77% разработаны и в 10% находятся в стадии разработки). В настоящее время многие города пе-реходят от текущего и среднесроч-ного планирования к разработке долгосрочных стратегий собствен-ного развития. Пока лишь в полови-не ответивших на вопросы анкеты городов внедрен институт стратеги-ческого планирования местного со-циально-экономического развития. Малые и средние города по этому показателю не уступают большим, не являющимся центрами субъектов Федерации: во всех трех группах доля городов, разрабатывающих стратегии развития, близка к 50%. Лишь среди центров субъектов Фе-дерации эта доля существенно вы-ше - более 70%.

Около 60% городов, принявших участие в исследовании, заявили, что знакомы с технологией монито-ринга реализации муниципальных программ, и немногим меньшее число (55%) - что знакомы с тех-нологией оценки. Менее половины из них применяют эти инструмен-ты на практике, причем часто ог-раничиваются проведением мони-торинга.

В целом города, где до конца вы-держивается схема «мониторинг - оценка - изменения по итогам оцен-ки», составляют 40% от общего чис-ла городов, разрабатывающих про-граммы и планы муниципального социально-экономического разви-тия.

2. Сохраняют актуальность тради-ционные проблемы местного само-управления, прежде всего, финан-совые и кадровые. Финансовые проблемы заняли ведущие позиции в списке проблем, воспринимаемых городскими администрациями наи-более остро (уступив лишь пробле-мам ЖКХ). Большинство глав горо-дов для выполнения всех необходи-мых с их точки зрения функций же-лали бы увеличения существующего городского бюджета минимум в 3 раза.

Репутацию самого проблемного сектора городского хозяйства под-тверждает жилищно-коммунальная отрасль: проблемы в ЖКХ в качестве наиболее острых отметили более 70% глав всех городов. Далее идут финансовые и экономические про-блемы: бюджетный дефицит (59%), отсутствие инвестиций (46%), а так-же проблема изношенности основ-ных фондов (48%). В средних горо-дах проблемы формирования бюд-жета выходят даже на первую пози-цию, опережая ЖКХ (70 против 67%).

Часто при ответе на данный во-прос респонденты имели в виду не столько общегородские проблемы, сколько проблемы, стоящие перед городской администрацией в плане управления городом. По этой при-чине социальные и социально-экономические проблемы (низкие доходы населения, низкая заня-тость, преступность) уступили в итоге финансовым, которые традици-онно ощущаются острее именно представителями администраций, непосредственно имеющими дело с муниципальным бюджетом. Сравни-тельно невысокий показатель (18%) имеет преступность, что объясняет-ся преобладанием в выборке малых городов, где данная проблема ощу-щается менее остро, чем в больших городах. По той же причине отсутст-вие инвестиций, сравнительно редко отмечаемое представителями боль-ших городов, получило довольно высокое итоговое место.

Специфика больших городов, не центров субъектов Федерации, про-явилась в относительно высокой значимости проблемы территори-альных ограничений городского раз-вития (ее отметили 26% городов данной группы) и транспортных проблем (19%). И региональными центрами, и меньшими городами данные проблемы воспринимаются как менее актуальные (в этих груп-пах их отметили по 10-15% горо-дов).

В свою очередь, образование во всех городах воспринимается как наименее проблемная сфера (ее отметили только 5% всех городов). Не особенно обеспокоены в адми-нистрациях городов и проблемами малого бизнеса (8%). Лишь один го-род (Тугаев Ярославской области) отметил вариант «этнические кон-фликты».

Многие главы местного само-управления не довольны структурой и квалификационным уровнем своих администраций, что косвенно сви-детельствует как об отсутствии пол-ной свободы в их формировании, так и о том, что существующая сис-тема подготовки специалистов в сфере местного самоуправления не способствует эффективному реше-нию кадровой проблемы: большин-ство глав администраций вынужде-ны направлять сотрудников на курсы повышения квалификации, прово-димые "по разнарядке" региональ-ными органами власти. Кадровая проблема еще более обострится после вступления в силу нового за-кона о местном самоуправлении, в соответствии с которым большинст-во городов, участвовавших в иссле-довании, должны будут увеличить свои депутатские корпуса как мини-мум в 3 раза или сформировать но-вые представительные органы (если не получат статус городских окру-гов). Стали реальностью и активно функционируют сети горизонтальных межмуниципальных контактов.

3. Достаточно высокого уровня достигли информационная обеспе-ченность населения муниципальных образований и компьютеризация местных администраций. Подав-ляющая часть городов имеет свои СМИ, в том числе электронные. Свое радио имеется в 73% городов, телевидение - в 70%.

В целом компьютеризация адми-нистраций российских городов на-ходится на высоком уровне: около 90% от числа участвовавших в ис-следовании в принципе оснащены компьютерами. При этом в 45% го-родов на двух сотрудников прихо-дится более одного компьютера. Го-рода, в администрациях которых менее 1 компьютера на 3 человек, составляют меньше четверти от об-щего числа. Наиболее компьютери-зированы большие города, являю-щиеся региональными центрами, - среди них доля городов, где на двух сотрудников администрации прихо-дится более одного компьютера, достигает 80%. Большие города - не региональные центры по уровню компьютеризации сближаются с ма-лыми городами, которые компьюте-ризированы в наименьшей степени.

Довольно высока и степень обес-печенности городских администра-ций доступом в Интернет. Он имеет-ся в администрациях 85% участво-вавших в исследовании городов. В 30% из них доступ предоставлен всем сотрудникам. В общем случае, чем больше город и чем выше его административный статус, тем шире круг сотрудников и подразделений администрации, имеющих доступ в Интернет. В малых городах доступ, как правило, если и имеется, то только для ограниченного круга лиц и реже для специализированного информационного отдела админист-рации.

4. Укрепляются партнерские свя-зи между российскими городами, причем выделяются города-лидеры, наиболее активные в плане межму-ниципального взаимодействия. По-давляющее большинство городов, принявших участие в исследовании (более 80%), входят как минимум в одну муниципальную ассоциацию. Из них примерно четверть - более чем в две ассоциации. В макси-мальном числе ассоциаций со-стоит Челябинск; еще 7 городов со-стоят в 6 ассоциациях. Из муници-пальных ассоциаций респондентами чаще всего (60 упоминаний) указы-вался Союз малых городов Россий-ской Федерации, что объясняется повышенным представительством в выборке малых городов. Также бо-лее 20 упоминаний собрали Ассо-циация сибирских и дальневосточ-ных городов, Союз исторических го-родов и регионов России и Союз российских городов.

5. Для институционального разви-тия российских городов фактор чис-ленности населения не имеет ре-шающего значения. Большие города далеко не по всем позициям явля-ются безоговорочными лидерами. Их превосходство ожидаемо велико по параметрам, требующим концен-трации финансовых, человеческих и иных ресурсов (техническая осна-щенность администраций, частота проведения опросов общественного мнения, интенсивность жилищного строительства, привлечение незави-симых организаций к разработке муниципальных программ и планов и т. п.). Но по ряду показателей ин-ституционального развития, не предполагающих существенных за-трат,- средние и малые города по меньшей мере не уступают боль-шим. Это, в частности, касается ин-тенсивности межмуниципальных связей (в том числе на международ-ном уровне), внедрения практики стратегического планирования, рас-пространения инструментов мони-торинга и оценки муниципальных программ. Недостаток бюджетных ресурсов небольшие города ком-пенсируют инициативностью, вос-приимчивостью к инновациям и ак-тивностью на межмуниципальной сцене.

Следует также отметить, что ад-министративный статус является более существенным дифференци-рующим фактором, чем численность населения. Большие города, не яв-ляющиеся региональными центрами, по многим параметрам институцио-нального развития находятся ближе к средним городам, чем к большим городам - центрам субъектов Феде-рации. Они в большей степени опа-саются за свою независимость по-сле вступления в силу новой редак-ции федерального закона, регули-рующего местное самоуправление.

6. Практически все муниципаль-ные образования, принявшие уча-стие в исследовании, знакомы с но-вой редакцией закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По состоянию на осень 2003 - весну 2004 г. процессам подготовки к проведению реформы в городах дан старт, но деятельность в этом направлении ведется не очень интенсивно. Об этом свидетельствует и тот факт, что за два года до вступления зако-на в силу более 30% городов, участ-вовавших в исследовании, так и не определились относительно своего будущего статуса в новой системе местного самоуправления. Это объ-ясняется недостаточной проработ-кой в тексте закона критериев пре-доставления муниципальным обра-зованиям нового статуса.

В середине 2004 г. отношение глав администраций к реформе ме-стного самоуправления было неод-нозначным - около 40% городов оценивали новый закон в целом не-гативно при таком же количестве позитивно настроенных и 20% на-строенных нейтрально. Скепсис вы-ражали главным образом те города, которые с 1 января 2006 г. рискуют утратить свою самостоятельность. По преимуществу, это малые горо-да, но также и около 30% средних и 10% больших. Некоторые из них «отвоевали» статус муниципального образования в результате длитель-ной борьбы с региональными орга-нами государственной власти, и не-получение статуса городского окру-га явится для них существенным ударом.

2. РОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАПАДНОЙ СИБИРИ

2.1 Дума как орган городского самоуправления в Сибири

Дума как орган городского самоуправления была впервые уч-реждена в 1785 г. по Жалованной грамоте городам. В Сибири органи-зация Дум затянулась до конца XVIII в. Думы были оформлены в То-больске, Томске, Тюмени, Таре, Туруханске, Нарыме, Енисейске, Омске, Якутске, Верхнеудинске, Нерчинске, В остальных местах фун-кции городских дум выполняли ратуши [11; c. 202].

На смену бургомистру пришел городской голова, избиравший-ся, как правило, из почетных граждан, первостепенного купечества. По Жалованной грамоте «городовые обыватели» относились к одно-му из шести разрядов. Первый состоял из лиц, имеющих в городе строения или землю. Ко второму относились купцы трех гильдий. Ремесленники, мастера, подмастерья и ученики составляли третий разряд. Четвертый разряд включал иностранцев и иногородних, по-селившихся в данном городе. Пятый разряд - это горожане: предпри-ниматели и банкиры, чей капитал составлял от 50 до 200 тыс.-руб.; лица свободных профессий - ученые, художники, музыканты; люди, которых сегодня мы относим к правящей элите, те, кто нес службу в системе городского и губернского управления, т.е. городские головы, бургомистры, члены губернского магистрата. И, наконец, шестой раз-ряд - люди «посадские». Посадские и ремесленники составляли ос-новную массу городского населения. Они имели единое наименова-ние - мещане.

Для малых городов критерии отнесения к разрядам определен-ным образом корректировались: размер обязательного капитала тре-бовался меньший. К малым городам относилось и большинство си-бирских городов.

Городовые обыватели выбирали общую городскую думу во гла-ве с городским головою. Общая дума выбирала из своих членов шестигласную думу (6 гласных - по одному от каждого разряда населе-ния) под председательством городского головы. Общая дума собира-лась 1 раз в 3 года, а также в другое время, если того требовали обяза-тельства. Шестигласная дума считалась ее исполнительным органом и была постоянно действующим учреждением для текущего управления. Срок полномочий членов думы - гласных - определялся в 3 года. Общей думе отводилась распорядительная функция в области город-ского хозяйства. В повседневной практике этим занималась шестигласная дума, которая должна была заботиться о материальном дос-татке жителей и обеспечивать город продовольствием, наблюдать за городскими зданиями, устройством площадей, пристаней, складов, гостиных дворов.

Во всей своей деятельности думы были поднадзорны и подкон-трольны губернаторам, которые наблюдали, чтобы решения думы не противоречили законам. В сибирской практике отмечались значительные отступления от законодательных норм по формированию соста-ва думы: нарушалось соотношение между количеством выборщиков и гласных от разрядов населения, в гласные выбирались госслужа-щие, не соблюдался ценз.

В первой четверти XIX в. думы функционировали в следующих сибирских городах: Тобольске, Тюмени, Туринске, Таре, Томске, Крас-ноярске, Енисейске, Кузнецке, Бийске, Иркутске, Верхнеудинске, Нер-чинске, Якутске. В 1822 г. в Сибири думы были упразднены, вместо них в многолюдных городах вводилось хозяйственное управление в составе городского головы и 4-х гласных, в средних городах - управ-ление хозяйственными и судебными делами, где заседали городские судьи и 2 ратмана, в малолюдных - только городской староста, хотя могла быть и ратуша.

Хозяйство городов Сибири велось крайне неудовлетворитель-но. Доходы их были мизерными и почти не росли.

Несоответствие городского строя запросам экономики явилось одной из предпосылок общего политического кризиса в России. Еще в начале 60-х гг. хозяйственный департамент МВД поднял вопрос о возможностях проведения городских реформ.

Для этого в городах создавались специальные комиссии, фор-мирование которых ложилось на губернские власти. Такие комиссии были созданы ив сибирских городах. Представители с мест, как в Ев-ропейской России, так и в Сибири высказались за всесословность городского общественного управления, предоставление большей са-мостоятельности общественным учреждениям и устранение излиш-ней административной опеки. Работа городских особых комиссий Сибири привела к тому, что в ходе обсуждения проекта о городском общественном управлении 31 декабря 1866 г. министр МВД Валуев заявил, что ввести городовое положение в сибирских городах в пол-ном его объеме было бы неудобно, так как они «находятся на исключительном положении». По его мнению, «исключительное положе-ние» сибирских городов заключалось в малочисленности населения, низком образовательном уровне горожан, слабости сибирской буржу-азии, удаленности городов Западной и Восточной Сибири от Центра страны. Валуев просил двух сибирских генерал-губернаторов выска-зать свои предложения о принципах введения городского самоуправ-ления с учетом местных условий для городов Западной и Восточной Сибири. Те, в свою очередь, интересовались мнениями подотчетных им губернаторов.

В конечном итоге высшая губернская власть Сибири пришла к выводу о том, что необходимы серьезные корректировки реформы по отношению к сибирским городам. МВД учло это. Был понижен иму-щественный ценз, дающий право участия в городских выборах. В со-всем маленьких городах (а таковых в крае было множество) избира-тели делились не на 3 разряда, а только на 2 [24; c.55].

По Городовому положению 1870 г. к учреждениям городского управления относились: 1) городские избирательные собрания; 2) го-родские думы, состоящие из городского головы и гласных; 3) городс-кие управы.

Городские избирательные собрания собирались 1 раз в 4 года только для избрания гласных. В основе избирательной системы ле-жал принцип соразмерности участия в городском общественном уп-равлении количеству уплачиваемых городских налогов. Это достига-лось путем деления избирателей на части (разряды) с равными общи-ми суммами платежей. Каждому из разрядов предоставлялось право выбора одинакового количества гласных.

Так, в Омске право выбирать получили 1346 человек, они были разделены на 3 избирательных курии. В первом разряде было 23 (они уплачивали 1/3 городских налогов), во втором - 123, в третьем - 1200 человек [16; c.7].

В выборах в органы городского самоуправления участвовали лица, достигшие 25 лет, владевшие недвижимостью, промышленны-ми или торговыми предприятиями, занимающиеся в городах кустар-ными промыслами или мелкой торговлей, представляющие любое сословие. Не допускались к выборам лица, подвергшиеся суду, отре-шенные от должности, подследственные, а также лица, лишенные духовного сана. Кроме того, избирательных прав были лишены ев-реи. Юридические лица, владеющие в городе недвижимостью, и жен-щины участвовали в выборах через представителей.

Страницы: 1, 2, 3, 4