Казна по гражданскому праву

В то же время в литературе довольно широко представлена точка зрения См. Иванов А. Государство как субъект гражданского права. "Кодекс-Info". 2002. № 1-2. С. 16-27., опирающаяся на взгляды советских времен, которая сужает круг органов, могущих действовать от имени государства. В основном к ним относят органы, признанные юридическими лицами и «обслуживающие» иные государственные органы. При всем удобстве такого подхода его недостатки явно перевешивают достоинства. Во-первых, с точки зрения деликтоспособности государство обязывают не только его органы, но даже должностные лица. А раз так, то действия всех этих органов - это действия самого государства. Во-вторых, ряд действий государственных органов, например, представительных, порождают у государства обязанности, хотя они и не связаны с деликтами (см. напр., ст. 306 ГК). Наконец, в-третьих, освобождение государства от обязанностей, приобретенных для него в соответствии с решениями органов, не признанных юридическим лицами, противоречило бы принципу равного участия государства и частных лиц в имущественных отношениях.

Подводя промежуточные итоги, следует отметить следующие моменты.

Казна - эффективный инструмент управления публичной собственностью.

Преимущества использования института казны на современном этапе управления: возможность непосредственного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях; осуществление прямого управления имуществом - определения направлений его использования, судьбы каждого конкретного объекта; единственный источник прямого дохода бюджета от вовлечения собственности публично-правового образования в гражданский оборот; исключение риска утраты собственности путем обращения взыскания на нее в счет исполнения обязательств третьих лиц (унитарных предприятий и учреждений) См. Кинжабаев А.А. Казна. 2001 МТУ МИО РФ по ПФО. С. 4..

Перспективное значение использования института казны в управлении собственностью публично-правовых образований: казна - дополнительный инструмент формирования и осуществления экономической политики публично-правового образования; казна - способ эффективного вовлечения в гражданский оборот земельных ресурсов, переданных в собственность публично-правового образования; казна - инструмент обеспечения воспроизводства собственности публично-правового образования; казна - инструмент проведения инвестиционной политики публично-правового образования (обеспечительная мера, гарантийный фонд и т.д.) См. Кинжабаев А.А. Казна. 2001 МТУ МИО РФ по ПФО. С. 5-6.. Квалификационные признаки отнесения отдельных объектов гражданских правоотношений к казне публично-правового образования: нахождение объекта в собственности публично-правовых образований; отсутствие закрепления имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за унитарными предприятиями либо учреждениями. Основные проблемы учета и управления имуществом казны: необходимость четкого нормативно-правового определения института имущества казны, включая применяемую терминологию; оптимизация количества объектов управления имущества казны путем разработки критериев целесообразности включения отдельных объектов в казну публично-правового образования; отсутствие специального порядка учета имущества казны публично-правовых образований; разграничение полномочий по управлению имуществом казны между различными органами исполнительной власти публично-правового образования; необходимость разработки схемы эффективного хозяйственного управления имуществом казны - обеспечения ее сохранности, передачи в пользование третьих лиц, воспроизводства - посредством привлечения к осуществлению указанных функций профессиональных управляющих ("эксплуатирующие организации); финансовое обеспечение бремени содержания имущества казны - необходимость создания специальных фондов публично-правовых образований, предназначенных для консолидации доходов от вовлечения имущества казны в хозяйственный оборот и финансирования расходов по содержанию имущества казны.

2. Гражданско-правовые способы пополнения Казны

2.1 Приватизация как один из способов пополнения Казны

Подход к определению понятия приватизации публичного имущества, избранный в Федеральном законе 2002 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». - М.: Юристь, 2003. (далее - Закон о приватизации государственного имущества), отличается от принятого законодателем в предшествующем названному акту Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3595.. Существенная разница заключается в том, что, согласно первому из указанных законодательных актов, приватизация государственного и муниципального имущества (далее - публичное имущество) - это отчуждение его в собственность граждан и юридических лиц, в то время как в соответствии со старым Законом о приватизации данное понятие означало приобретение имущества, принадлежащего публичному собственнику, т.е. публичного имущества, частными лицами.

Смещение законодателем акцентов в понимании приватизации как одного из возможных способов распоряжения публичным имуществом с приобретения его частными лицами на отчуждение публичным образованием, нашедшее свое выражение в Законе о приватизации государственного имущества, потребовало включения в сферу регулирования данного закона и таких действий государственного или муниципального образования, как внесение публичного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ.

Закон о приватизации государственного имущества устанавливает, что внесение публичного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ осуществляется по решению соответственно Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном федеральной программой приватизации, программами приватизации субъектов Российской Федерации. Кроме того, согласно Закону о приватизации государственного имущества, Государственная программа приватизации должна содержать прогнозный перечень открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, акции которых подлежат отчуждению указанным способом.

Федеральное законодательство в сфере приватизации публичного имущества способом, предусмотренным Законом о приватизации государственного имущества, представляет собой совокупность нормативных правовых актов, изданных скорее "на злобу дня", т.е. с целью пресечь имеющие место действия компетентных органов публичной власти, наносящие ущерб публичным интересам, или не допустить таковых в будущем. Изъятия и ограничения в обобщенном виде можно представить следующим образом: а) внесение далеко не каждого вида имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ признается приватизацией. Иными словами, возможность применения рассматриваемого способа приватизации зависит от вида отчуждаемого публичного имущества - его перечень имеет изъятия; б) не все виды имущества могут отчуждаться путем внесения их в уставные капиталы акционерных обществ и обществ с ограниченной (дополнительной) ответственностью. В связи с этим, на наш взгляд, правомерно говорить и об ограничениях для рассматриваемого способа приватизации в зависимости от вида отчуждаемого публичного имущества; в) положения Гражданского кодекса РФ, сужающие правомочия собственника по распоряжению имуществом, принадлежащим государственным или муниципальным предприятиям на праве хозяйственного ведения, а также казенным предприятиям и учреждениям - на праве оперативного управления, определяют ограничения, связанные с обременением публичного имущества указанными вещными правами; г) приватизацией, осуществляемой рассматриваемым способом, признается внесение публичного имущества в качестве вклада в уставные капиталы юридических лиц, созданных в строго определенных организационно-правовых формах, а именно образованных только в форме хозяйственных обществ.

Даже поверхностный анализ норм, содержащих изъятия и ограничения, входящие в поименованный перечень, свидетельствует о том, что они не опираются на теоретический базис и едва ли могут быть логически обоснованы. Остается лишь надеяться на то, что принятие федерального закона о Государственной программе приватизации каким-то образом введет приватизационное законодательство в русло гражданско-правовой доктрины, одновременно систематизировав и упростив регулирование отчуждения публичного имущества рассматриваемым способом.

Накопленная за последние годы судебно-арбитражная практика показывает, что заинтересованные лица, оспаривая сделки приватизации публичного имущества или правомерность издания компетентными органами государственной власти ненормативных актов по распоряжению государственным имуществом, активно используют (неважно, успешно или нет) в качестве правового основания для заявления ими судебных исков ст. 30 Закона о приватизации 1991 г. (с учетом п. 59 постановления Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 Вестник ВАС РФ. 1996. N 9.) и ст. 29 Закона о приватизации государственного имущества, указывая при этом на нарушение при совершении соответствующих сделок приватизации положений одного из названных актов. Рассмотрим пример.

Общество с ограниченной ответственностью (ООО) "Сильвер" обратилось в Высший Арбитражный Суд РФ (дело N 7540/99) с иском к Правительству РФ о признании недействительным изданного последним постановления от 24 февраля 1995 г. N 181 "Об интеграции предприятий алюминиевой промышленности Красноярского края". Пунктом 3 указанного постановления Правительство РФ предписало Российскому фонду федерального имущества выкупить в федеральную собственность обыкновенные акции второй эмиссии открытого акционерного общества "Красноярский металлургический завод", используя в качестве средства платежа находящиеся в федеральной собственности акции открытого акционерного общества "Красноярский алюминиевый завод" и акции открытого акционерного общества "Ачинский глиноземный комбинат". Свое исковое требование ООО "Сильвер" обосновало тем, что предписанный постановлением Правительства РФ от 24 февраля 1995 г. N 181 способ отчуждения федерального имущества не предусмотрен п. 1 ст. 15 Закона о приватизации 1991 г., т. е. противоречит ст. 217 ГК РФ Коммерсант. 1999. 22 декабря..

Приведенная ситуация свидетельствует о том, что юридически точная квалификация соответствующих действий участников отношений по поводу отчуждения публичного имущества приобретает особое значение, поскольку цена ошибки, как показывает опыт, может быть чрезвычайно велика. Возможна даже утрата контроля над теми или иными юридическими лицами, имущество и хозяйственная деятельность которых составляют экономическую основу российской экономики.

Внесение денежных средств из казны соответствующего публичного образования в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ осуществляется в порядке, определенном постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. N 96 (абз. 3 п. 2), федеральным законом (законом субъекта РФ) о федеральном (государственном) бюджете или нормативным актом муниципального образования о местном бюджете.

В качестве примера реализации установленных порядка и правил внесения денежных средств федерального бюджета в уставные капиталы хозяйственных обществ можно назвать постановление Правительства РФ от 1 июня 1998 г. N 548 "О порядке выделения средств из федерального бюджета на 1998 год негосударственным коммерческим организациям при условии обеспечения участия Российской Федерации либо увеличения доли Российской Федерации в уставных капиталах этих организаций" СЗ РФ. 1998. N 23. Ст. 2550..

В действующем законодательстве о приватизации предусмотрены более серьезные, чем упомянутые изъятия, ограничения на отчуждение определенных видов публичного имущества рассматриваемым способом.

Прежде всего, такие ограничения касаются принадлежащих государственным и муниципальным образованиям предприятий как имущественных комплексов.

Во-первых, предприятие как имущественный комплекс, находящееся в публичной собственности, может быть отчуждено в собственность частных лиц исключительно на коммерческой конкурсной основе с инвестиционными и (или) социальными условиями. Данное требование, естественно, никак не согласуется с порядком внесения имущества в уставные капиталы хозяйственных обществ, что исключает возможность для публичного образования распорядиться предприятием как имущественным комплексом рассматриваемым способом.

Во-вторых, не может отчуждаться путем внесения в качестве вклада в уставные капиталы юридических лиц даже имущество (любое - и движимое, в том числе имущественные права, и недвижимое) ликвидированных государственных и муниципальных предприятий, поскольку постановление Правительства РФ от 15 мая 1995 г. N 469 "О продаже на аукционе имущества (активов) ликвидируемых и ликвидированных государственных и муниципальных предприятий" СЗ РФ. 1995. N 22. Ст. 2059. обязывает продавать его только на аукционе.

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в силу положений п. 4 ст. 66, п. 1, 2 ст. 69 ГК РФ не могут быть участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере. Однако закон не препятствует указанным публичным образованиям выступать в качестве вкладчиков (коммандитистов) товариществ на вере.

В этой связи следует обратить внимание на подход законодателя к вопросу о возможности участия публичных образований в складочном капитале коммандитных товариществ. Закон о приватизации государственного имущества не признает приватизацией отчуждение государственного и муниципального имущества путем внесения его в качестве вклада публичного образования как коммандитиста в складочный капитал товариществ на вере (за исключением внесения предприятия как имущественного комплекса или акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ, которые составляют более 50% уставного капитала таких обществ). Причем какие-либо специальные правовые акты, регулирующие порядок принятия решения об отчуждении и распоряжения публичным имуществом в данных целях, отсутствуют. Поэтому в такой ситуации компетентный орган государственной власти, принимающий решение об участии Российской Федерации в качестве коммандитиста в товариществе на вере, должен руководствоваться постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. N 96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности" Российская газета. 1994. N 34., установившим общий порядок действий компетентных органов при отчуждении федерального имущества.

Учитывая, что публичное образование, участвующее в качестве вкладчика в товариществах на вере, лишено возможности управлять деятельностью таких юридических лиц (ст. 84 ГК РФ), необходимо признать, что столь невнимательное отношение и исполнительной, и законодательной власти к данному вопросу вызывает по меньшей мере недоумение. Причина же отмеченного упущения, на наш взгляд, кроется в крайней бессистемности приватизационного законодательства, отсутствии общих принципов и единого подхода к понятию приватизации публичного имущества, что ведет к регулированию отношений по управлению государственной собственностью (включая и правомочие распоряжаться государственной собственностью) подавляющим образом по принципу локального и темпорального решения общих проблем.

2.2 Доходы от предпринимательской деятельности государственных унитарных предприятий и казенных предприятий

Нуждаясь во множестве вещей для удовлетворения своих разнообразных потребностей, государство, совокупность граждан, по необходимости одаряется имущественными правами и, таким образом, является в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве называется казной Но не только по необходимости казна должна быть признана субъектом прав наравне с прочими гражданами; она должна быть признана субъектом привилегированным, т. е. ей должны быть предоставлены преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага и только те привилегии несправедливы и ненавистны, которые даются одним гражданам перед другими, а не те, которые установлены для общественной пользы.

Во многих законодательствах действительно встречаются разные привилегии в пользу казны; совокупность этих привилегий известна под именем jus Fisci. Но по отношению к нашему законодательству нельзя сказать, чтобы казна пользовалась какими-либо резкими преимуществами, а большей частью она пользуется теми же правами, какие принадлежат казне по праву собственности: «обширные пространства государственной территории составляют собственность казны, ей принадлежат разные здания, множество различных предметов из имущества движимого, и она распоряжается всем этим наравне с частными лицами: приобретает и отчуждает свои имущества тем же порядком, теми же способами, как и частные лица» Кинжабаев А.А. Казна. 2001 МТУ МИО РФ по ПФО. С. 16.. Казна вступает в самые разнообразные обязательства, ведущие к приобретению имуществ, но при этом не пользуется никакими привилегиями: есть в законодательстве некоторые особенности относительно обязательств, заключаемых казной, но особенности эти не представляются привилегиями, не представляют казне какие-либо исключительные права, а определяют или юридические отношения казны с другими лицами, или - образ действий и пределы власти тех лиц и учреждений, которые представляют государство в его имущественных отношениях.

Только немногие преимущества предоставлены казне. Так, при конкурсе кредиторов казна по некоторым требованиям удовлетворяется преимущественно перед другими лицами. Но и в этом случае казна не имеет исключительного преимущества, а разделяет его с некоторыми другими лицами, так что при недостатке имущества и по этим требованиям казна удовлетворяется по соразмерности. Некоторые выгоды, по-видимому, предоставлены казне в судопроизводственном отношении. Например, она не платит гербовых, судебных и канцелярских пошлин; по делам против казны не допускается обеспечение исков, предварительное исполнение и т. п. Словом, казна по нашему законодательству пользуется лишь очень немногими отдельными привилегиями, вообще же ей принадлежат имущественные права наравне с частными лицами.

Как и каждое другое юридическое лицо, казна действует через представителя. Ближайшим и верховным представителем казны является государь. Но присутственные места и должностные лица суть также представители казны, и можно сказать, что всякое присутственное место есть представитель казны, так как нет ни одного присутственного места, которое не распоряжалось бы каким-либо казенным имуществом. Хотя преимущественно делами казны заведуют Министерство финансов и Министерство земледелия и государственных имуществ, а потому и учреждения этих министерств по преимуществу считаются представителями казны. Каким образом действуют представители казны - это определяется законодательством. Большей частью деятельность представителей казны основана на коллегиальном начале, только отдельные должностные лица действуют бюрократически. Но нередко высказывается мнение, что различные присутственные места суть также юридические лица; высказывается даже мнение, что в каждом должностном лице важно отличать физическую личность от юридической, что должность есть также юридическое лицо, а чиновник, служащий - представитель, орган этого лица. Однако такое воззрение нельзя считать справедливым: все присутственные места и все должностные лица действуют именем государства, служат его органами, и потому нельзя признать их самостоятельными юридическими лицами, а личность их сводится к личности обширного союза - государства.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7