Казна по гражданскому праву

Существующая практика управления казенным имуществом субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по-разному решает проблему обеспечения учета казенного имущества, в том числе учета изменения его стоимости. При этом можно выделить следующие способы решения указанной проблемы в нормах регионального и местного законодательства: 1) учет изменения стоимости казенного имущества производится по результатам сделок, заключаемых с объектом, либо в процессе периодически проводимой инвентаризации казенного имущества; при этом учет казенного имущества осуществляется в рамках ведения реестра имущества публичного субъекта (город Москва, Свердловская область, Красноярский край, город Новосибирск); 2) учет изменения стоимости казенного имущества производится на забалансовых счетах специализированных организаций, обеспечивающих сохранность и обслуживание объектов казенного имущества, в соответствии с правилами бухгалтерского учета (город Санкт-Петербург); 3) учет казенного имущества осуществляется в рамках ведения реестра имущества публичного субъекта, учет изменения стоимости объектов производится реестродержателем в соответствии с правилами бухгалтерского учета (город Челябинск); 4) казенное имущество отражается на забалансовом счете уполномоченного органа государственного управления (местного самоуправления) и на отдельном балансе лица, с которым заключается договор поручения на управление казенным имуществом публичного субъекта (город Чебоксары); 5) учет казенного имущества осуществляется на отдельном балансе специализированной организации, учрежденной собственником для обеспечения сохранности, содержания и обслуживания казенного имущества (Костромская область, город Томск) См. Комягин Д.Вопросы участия государственной казны в гражданском обороте // Право и экономика. 1999. N 3..

Наиболее корректным с точки зрения действующего законодательства представляется осуществление учета казенного имущества, в том числе изменения его стоимости, в рамках ведения реестра имущества публичного субъекта. Отражение казенного имущества в бухгалтерской отчетности специализированных организаций, создаваемых собственником для обеспечения содержания казенного имущества, на наш взгляд, не в полной мере соответствует требованиям законодательства о бухгалтерском учете. Учитывая отсутствие нормативных правовых документов, регламентирующих порядок учета изменения стоимости казенного имущества, полагаем возможным применение для этих целей законодательства о бухгалтерском учете - по аналогии, до принятия специальных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок учета имущества публичных субъектов.

Структура системы учета имущества казны, на наш взгляд, должна отталкиваться от особенностей отдельных категорий казенного имущества. В этой связи особенное значение приобретает классификация объектов казенного имущества.

Объектами, составляющими казну публично-правового образования, являются: 1) средства государственного (муниципального) бюджета, внебюджетных и валютных фондов; 2) недвижимость, находящаяся в собственности публично-правовых образований и не закрепленная за государственными (муниципальными) унитарными предприятиями и учреждениями: отдельно стоящие жилые и нежилые здания; помещения, встроенно-пристроенные к жилым домам, но не являющиеся объектами жилого фонда согласно действующим правовым актам (нежилые помещения); жилые помещения и отдельные комнаты в них; муниципальная доля в нежилых помещениях единого комплекса недвижимого имущества, находящегося в общей долевой собственности собственников помещений (кондоминиума); земельные участки, иные природные ресурсы; предприятия (имущественные комплексы); строения, сооружения (объекты инженерной инфраструктуры, иные хозяйственные сооружения); иные недвижимые вещи; 3) движимое имущество, находящееся в собственности публично-правовых образований и не закрепленное за государственными (муниципальными) унитарными предприятиями и учреждениями: машины, станки, оборудование, товарные запасы, запасы сырья и материалов; ценные бумаги; обязательственные права публично-правовых образований в отношении хозяйственных обществ, приобретенные им в связи с участием в образовании имущества данных юридических лиц; иные имущественные права публично-правовых образований; объекты интеллектуальной собственности публично-правовых образований, в том числе исключительные права на них; архивные фонды и архивные документы; программные продукты и информационные базы данных; иные движимые вещи.

На основании вышеизложенного, в целях обеспечения единообразного учета имущества публично-правовых образований, в том числе казенного имущества, полагаем необходимым принятие следующих мер: а) пересмотр действующих нормативных правовых документов, регламентирующих порядок ведения реестра имущества публичных субъектов, с точки зрения разделения его на два самостоятельных раздела: реестра имущества, переданного в хозяйственное ведение и оперативное управление учрежденных публично-правовыми образованиями организаций, и реестра казенного имущества публичного собственника; б) разработка нормативных правовых документов, регламентирующих порядок учета изменения стоимости объектов казенного имущества, оценку их доходности, учета обязательств, возникающих у публичного собственника в связи с вовлечением казенного имущества в гражданский оборот, с целью формирования достоверной информации об имущественном положении публично-правового образования.

Как уже было сказано, управление казенным имуществом является формой прямого участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Опосредованное участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях (путем передачи имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление) влечет за собой возложение заботы о содержании и использовании по целевому назначению переданного имущества на обладателя соответствующих вещных прав - унитарное или казенное предприятие, учреждение. Собственник же сохраняет за собой лишь надзорные и контрольные функции. Управление казенным имуществом подразумевает возложение полного объема бремени содержания имущества на его собственника. Это влечет за собой необходимость создания механизма хозяйственного управления объектами казенного имущества: обеспечение их содержания, сохранности, поддержания в состоянии, пригодном к эксплуатации, организации передачи в пользование третьим лицам и контроля соблюдения условий заключенных договоров.

Как было отмечено выше, публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях в лице уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления (общий порядок), либо в лице иных органов, физических и юридических лиц на основании специальных поручений (специальный порядок).

На сегодняшний день функции управления публичной собственностью в общем порядке возложены, как правило, на специально созданные государственные и муниципальные органы - Комитеты по управлению государственным и муниципальным имуществом. Ряд полномочий публичных собственников передан в специальном порядке отраслевым органам государственного и муниципального управления. Существует практика передачи полномочий по управлению государственным и муниципальным имуществом отдельным юридическим и физическим лицам на основании гражданско-правовых договоров, заключенных в соответствии с нормами действующего законодательства.

На практике применяются следующие схемы организации управления казенным имуществом: 1) осуществление прямого управления казенным имуществом (непосредственно Комитетами по управлению имуществом) с передачей функций по обеспечению содержания на специализированное государственное (муниципальное) учреждение или унитарное предприятие (так называемую "эксплуатирующую организацию" - г.Екатеринбург), либо сеть однородных учреждений (г.Санкт-Петербург, Костромская область, город Томск); 2) передача функций по управлению казенным имуществом управляющим лицам на основании договоров поручения (г.Чебоксары); 3) передачи определенных категорий казенного имущества в доверительное управление коммерческим организациям (г.Челябинск - передача в доверительное управление жилищного фонда и объектов коммунального назначения).

Возложение обязанностей по обеспечению содержания казенного имущества на уполномоченные государственные и муниципальные органы управления имуществом приведет, на наш взгляд, к наделению их хозяйственными функциями, не свойственными специфике деятельности указанных органов. В этой связи наиболее целесообразной представляется следующая схема осуществления деятельности по обеспечению содержания казенного имущества: создание специализированного государственного учреждения или предприятия, обеспечивающего содержание казенного имущества (ремонт, эксплуатация, сохранность), финансирование которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета; сохранение за органами управления государственным имуществом полномочий по распоряжению казенным имуществом (принятие решений об отчуждении, передаче в пользование третьим лицам).

Согласно ст.210 Гражданского Кодекса Российской Федерации, собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Поскольку управление казенным имуществом является формой прямого участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, единственным источником финансового обеспечения содержания казенного имущества могут служить средства бюджета публично-правового образования.

Формирование средств на содержание казенного имущества может происходить путем создания целевого бюджетного фонда. В указанный фонд в законодательно установленном порядке должны перечисляться часть всех средств, составляющих доходы бюджета от управления государственным имуществом. Средства фонда должны быть соответствующим образом выделены в составе бюджета (отдельная строка расходов бюджета). Расходование средств фонда должно осуществляться на основании сметы, утверждаемой представительным органом власти публично-правового образования. Правовой статус создаваемого фонда, порядок формирования и расходования его средств должны быть определены нормами соответствующих нормативно-правовых актов.

3. Взыскание задолженности РФ за счет Казны

3.1 Обращение взыскания на имущество Казны

Возможно, не всем известно, что к казне Российской Федерации предъявляется все больше исков. Как следует из письма Министерства финансов РФ от 28 июня 1999 г. N 01-01-10 "Об обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов Российской Федерации по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства Российской Федерации за 1998 год" Документ не был опубликован, с его текстом можно ознакомиться в базе данных «Гарант-аналитик»., в 1998 г. их было более четырех с половиной тысяч. Сумма предъявленных исков составила свыше 12 млрд рублей, около 80 млн рублей было взыскано за счет средств федерального бюджета.

Представляется, что столь незначительный размер удовлетворенных требований на фоне роста их числа и объема обусловлен не только блестящей работой Юридического департамента Минфина России, но и отсутствием отработанной системы защиты прав кредиторов государства от неправомерных действий последнего в сфере гражданско-правовых отношений (например, государственного займа). Кроме того действующим законодательством недостаточно четко определены пределы имущественной ответственности Российской Федерации.

Вместе с тем, на мой взгляд, существует практически применимый механизм реализации гражданско-правовой ответственности государства, поскольку в вопросе гражданско-правовой защиты собственных интересов государство на законодательном уровне отказалось от привилегий, поставив себя в положение рядового хозяйствующего субъекта. Так, в силу п. 1 ст. 1, абз. 2 и 3 п. 1 ст. 2, ст. 124 Гражданского кодекса (ГК) РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования являются равноправными участниками гражданского оборота наряду с гражданами и юридическими лицами. При этом к государству применяются нормы гражданского законодательства, определяющие участие в гражданских правоотношениях юридических лиц.

Одним из основных признаков юридического лица как самостоятельного хозяйствующего субъекта (следовательно, и Российской Федерации) является его имущественная ответственность по своим обязательствам, пределы которой прямо установлены законом. Именно из этого источника возмещаются убытки, причиненные государством третьим лицам. Однако особенности вовлечения в хозяйственный оборот государственного имущества порождают среди кредиторов государства заблуждения, не позволяющие ясно представить существующий порядок исполнения судебных решений о взыскании с государства возникшего долга.

При анализе данного вопроса удалось выявить два заблуждения, которые легли в основу двух стереотипов поведения, которым следуют участники судебных процессов при взыскании возникшей задолженности с государства.

Согласно первому заблуждению, при взыскании задолженности с государства взыскание обращается лишь на его денежные средства, являющиеся частью федерального бюджета. В правильности данного тезиса, касающегося пределов имущественной ответственности государства, убеждены как истцы, так и многие судьи, принимающие решения по предъявленным к государству искам.

На формирование ошибочного мнения последних повлияли, видимо, такие факторы, как содержание требований, заявленных в исках, и сложившаяся арбитражная практика по искам к государству. Заблуждение же истцов связано, скорее всего, с нормами ст. 1069 и 1071 ГК РФ, в соответствии с которыми вред, причиненный государством, подлежит возмещению за счет государственной казны, причем от ее имени выступают соответствующие финансовые органы (если законом эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина).

На первый взгляд, предпосылок для широкого распространения упомянутого спорного мнения не существует. Напротив, в абз. 1 п. 12 совместного постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 Вестник ВАС РФ. 1996. N 9. четко сказано, что ответчиком по делам данной категории должна признаваться Российская Федерация в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Однако до сих пор во многих случаях суды в качестве ответчика привлекают лишь Минфин России. Почему же так происходит?

Прежде всего данная ситуация объясняется содержанием полномочий государственных органов, признаваемых стороной по рассматриваемым делам. Например, в соответствии с подп. 13 п. 6 положения "О Министерстве финансов Российской Федерации", утвержденного постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273 СЗ РФ. 1998. N 11. Ст. 1288., на Минфин России возложена функция исполнения (в пределах его компетенции) федерального бюджета.

Согласно же подп. "е" п. 9 положения "О Федеральном казначействе Российской Федерации", утвержденного постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 35. Ст. 3320., Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ осуществляет управление доходами и расходами республиканского бюджета Российской Федерации в рублях и в иностранной валюте, распоряжается средствами, числящимися на соответствующих счетах в банках и иных финансово-кредитных учреждениях (за исключением средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетных (федеральных) средств), а также осуществляет операции с этими средствами.

С моей точки зрения, суды вправе привлекать названные государственные органы и их территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации к участию в делах. Но не в качестве ответчиков, поскольку это незаконно. Обращаем внимание на то, что действующее до настоящего времени письмо Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам" Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1997. N 10. в части, касающейся дел по искам к государству, содержит именно не основанное на нормах Гражданского кодекса Российской Федерации указание о том, что при предъявлении иска в соответствии со ст. 1069, 1070 ГК РФ от имени казны Российской Федерации в качестве ответчика должно выступать Министерство финансов РФ.

Противоречие гражданскому законодательству заключается в том, что указанные государственные органы являются самостоятельными хозяйствующими субъектами и действуют в рассматриваемых правоотношениях с участием государства от его имени в порядке, установленном п. 3 ст. 125 ГК РФ. Данное обстоятельство подтверждается тем же письмом Верховного Суда РФ, в котором говорится, что сумма возмещения взыскивается за счет казны РФ (которую в судах представляет Министерство финансов РФ), а не за счет имущества и денежных средств, переданных Министерству финансов Российской Федерации как федеральному органу исполнительной власти в оперативное управление.

Разъяснение смысла приведенной нормы применительно к случаю предъявления иска о возмещении убытков по ст. 16 ГК РФ содержится в упомянутом постановлении пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 Вестник ВАС РФ. 1996. N 9.: в подобных случаях ответчиками по делу признаются указанные в главе 5 ГК РФ субъекты Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. При этом, если иск заявлен не к тому органу, который должен в соответствии с законом быть адресатом требования, производится обычная замена ненадлежащей стороны.

Таким образом, следует иметь в виду, что ответчиком по рассматриваемой категории споров является один из упомянутых субъектов, а соответствующий орган управления лишь его представителем.

После 1 января 2000 г. (даты введения в действие Бюджетного кодекса (БК) РФ) в данном вопросе возможно установление определенного единообразия. Согласно ст. 158 БК РФ, по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности, а также по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности, в суде от имени казны Российской Федерации выступает главный распорядитель средств федерального бюджета.

Главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. В настоящее время ведомственная классификация установлена Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4030..

При решении вопроса о правомерности обращения взыскания на имущество государства в рамках рассматриваемого дела судьи почему-то принимают во внимание лишь часть имущества, которым государство обеспечивает свои обязательства, а именно бюджет. Минфин России, удачно используя нормы закона о федеральном бюджете на соответствующий год, не оставляет судьям пространства для юридического маневра при принятии решения по делу.

По логике юристов Минфина России бюджет не предусматривает статьи расходов по погашению задолженности по конкретным обязательствам государственного займа (обратного истец доказать не сможет в силу отсутствия в бюджетной классификации расходов прямой записи о расходах на погашение задолженности по конкретному займу), поэтому погашение задолженности за счет средств федерального бюджета приведет к нарушению федерального закона о бюджете.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7