Конституционное право Великобритании

Активным и пассивным избирательным правом не обладают: судьи (кроме мировых), лица, признанные судом банкротами (в течение 5 лет), гражданские служащие, лица, которым назначено наказание в виде лишения свободы по приговору суда (включая условно освобожденных от наказания); на определенный срок (5 - 10 лет) лишаются этого права судом лица, осужденные за мошенничество на выборах. Наследственные лорды, не заседающие теперь в палате лордов, с 2000 г. получили избирательные права, равно как с 2001 г. -- священной государственной (англиканской протестантской) церкви. Лорды, заседающие в Палате лордов, таких прав не имеют. Участие в голосовании -- добровольное, выборы признаются состоявшимися при любой явке избирателей.

По закону для выдвижения кандидатов в Палату общин достаточно заявления одного избирателя (в том числе самого кандидата), поддержанного подписями 10 избирателей. На практике же кандидатуры выдвигаются партиями. Регистрация кандидата осуществляется при уплате избирательного залога и 500 ф. ст., который не возвращается, если кандидат не соберет хотя бы 5% голосов избирателей, что бывает крайне редко, так как сами кандидаты осмотрительны, а партии при их отборе учитывают такой фактор, как их популярность среди населения. Закон о политических партиях, выборах и референдуме 2000 г. детально регулирует финансирование политических партий. Казначей партии обязан четыре раза в год (за квартал) представлять в Избирательную комиссию (центральную) отчет о всех пожертвованиях, превышающих 5 тыс. ф.ст. с указанием лиц, давших партии более 5 тыс. ф.ст., а в отдельных случаях -- более 1 тыс. ф.ст. Лицо, пожертвовавшее партии более 5 тыс. ф.ст., должно к 31 января представить в комиссию сведения о себе и указать, какой партии (партиям) оно давало пожертвования и сколько. Другие законы устанавливают, что общегосударственные партии не вправе расходовать на избирательную кампанию более 20 млн ф.ст., непартийные объединения -- более 1 млн ф.ст. В отличие от США в Великобритании компаниям разрешается делать пожертвования, но предварительно проводить голосование акционеров по этому вопросу (по крайней мере решать его в принципе каждые четыре года). Вместе с тем, в отличие от такой гласной формы финансирования политических партий как «пожертвования», ссуды обнародовать в Великобритании не требуется. Что в свою очередь, в последнее время, вызывает споры и дискуссии у заинтересованных сторон и избирателей. В этой связи предлагается провести реформу администрирования выборов Российская газета. 23.03.2006 г..

Округа по выборам в парламент одномандатные. По закону они должны быть приблизительно равными по численности населения, но их границы пересматриваются раз в 8 -- 12 лет, поэтому бывали ситуации, когда самый большой избирательный округ в четыре раза больше самого малого.

В соответствии с законом 2000 г. создана общегосударственная избирательная комиссия, формируемая спикером нижней палаты парламента (многие лица входят туда в соответствии с занимаемой государственной должностью, другие -- от партий), свои избирательные комиссии созданы в Англии, а также во всех трех автономиях (Шотландии, Уэльсе, Северной Ирландии). На местах обязанности по организации выборов возлагаются на шерифов графств -- должностных лиц, ответственных за общественный порядок (они поручают организовать выборы чиновнику по регистрации избирателей), либо на председателей местных советов; им помогают муниципальные чиновники и неоплачиваемые активисты партий. На избирательных участках создаются избирательные комиссии. Голосование возможно по почте, по доверенности (не более двух доверенностей).

По результатам последних выборов в палату, состоявшихся в мае 2005 г., лейбористы завоевали 356 мандатов из 646, консерваторы - главная оппозиционная сила страны последние 10 лет - 197 мандатов, либерал-демократы - 62 мандата Громыко А. Всеобщие выборы в Великобритании 2005 года: итоги и последствия / Сравнительное Конституционное обозрение. № 3 (52). 2005. С. 5..

Депутаты обладают ограниченным иммунитетом, причем только во время сессии, а также 40 дней до начала и после завершения сессии. Депутат может быть лишен полномочий решением палаты. Он имеет ограниченный индемнитет: он не распространяется на клевету, мятежные речи, оскорбления монарха, парламента, лиц, выполняющих властные функции, и др. Наказанием может быть лишение слова, приостановление депутатского мандата (это делает спикер -- председатель Палаты общин). Депутаты имеют трех оплачиваемых государством помощников. Им возмещаются транспортные, канцелярские, почтовые расходы. Жалованье, выплачиваемое депутатам (56 тыс. ф. ст. в год), считается чуть ли не самым низким по сравнению с другими развитыми странами, но парламентарий вправе зарабатывать деньги вне парламента (он должен заявить об этом в регистре интересов членов парламента). Депутаты активно работают в своих избирательных округах, так как их переизбрание в конечном счете зависит от избирателей, даже если руководство партии вновь выдвинет их кандидатуры. По выходным дням, а то и дважды в неделю они посещают свои избирательные округа, ведут прием, организуют встречи с избирателями.

Руководит заседаниями палаты и ее обслуживающим персоналом спикер, имеющий трех заместителей, которые руководят заседаниями, если палата преобразует себя в комитет всей палаты. Спикер назначается монархом на весь срок полномочий палаты (на деле избирается палатой, фракцией большинства) и выходит из состава своей партии (считается беспартийным), так как должен быть лицом беспристрастным. Избирается спикер с соблюдением конституционного обычая: он упирается, когда идет к председательскому месту, и его как бы силой ведут два дюжих депутата. У спикера Палаты общин большие полномочия. Он предоставляет слово для выступлений (не обязательно в определенной последовательности), отклоняет без голосования некоторые предложения по ведению заседания (например о прекращении прений), лишает слова, назначает председателей постоянных комитетов, передает им законопроекты. Он может прекратить прения по своему решению, если его решение поддержано не менее чем 100 депутатами (большинства не требуется). Спикер не может голосовать, он подает решающий голос только в том случае, если голоса членов палаты разделились поровну. Он не вправе комментировать выступления членов палаты и выступать сам.

В палате есть пристав, отвечающий за безопасность, клерк (секретарь) с двумя помощниками. В Палате общин образуются постоянные и временные комитеты. Они предварительно обсуждают законопроекты, контролируют деятельность администрации, проводят парламентские расследования и т.д. Существуют три вида комитетов: неспециализированные, обозначаемые буками латинского алфавита (А, В, С и т.д.), им спикер передает законопроекты по своему усмотрению; специализированные, сессионные, создаваемые на период сессии (по привилегиям, по петициям и др.). Для расследований и по другим вопросам создаются следственные комиссии. Для обсуждения срочных вопросов, финансовых биллей, национализации, приватизации создается Комитет всей палаты. Кроме того, есть объединенные комитеты обеих палат (например, по проверке делегированного законодательства). Некоторые постоянные комитеты теперь создаются и в Палате лордов.

В парламенте создаются партийные фракции (четыре фракции имеются даже в Палате лордов, но у них нет партийной дисциплины). Дисциплину поддерживают большой «кнут» и «кнуты» (их до 10 в каждой партийной фракции). «Кнуты» назначаются лидером партии, и в правящей партии занимают должность младшего министра правительства. Помимо поддержания дисциплины они информируют фракцию о позиции правительства (кабинета) по тем или иным вопросам и организуют дебаты (заранее опрашивают депутатов о возможных выступлениях), участвуют в формировании повестки дня. В нижней палате парламента существует строгая партийная дисциплина, но депутат зависит также и от поддержки избирателей, низовых организаций партии, которые могут иметь иное мнение, чем ее руководство. Поэтому бывает, что депутаты, особенно «заднескамеечники», голосуют вместе с другой фракцией. Депутаты могут переходить из одной фракции в другую, не подвергаясь за это санкциям.

В 1967 г. создана должность парламентского уполномоченного (омбудсмена) по делам администрации. Он назначается правительством до достижения 65-летнего возраста и проводит расследования правонарушающей деятельности органов исполнительной власти. Жалобы граждан на действия министерств и ведомств передаются уполномоченному только через депутата данного избирательного округа. Уполномоченный расследует их только в том случае, если по характеру дела нельзя обратиться в общий или административный суд в учреждении. Уполномоченный при назначении им расследования вправе требовать представления документов, вызывать свидетелей, экспертов, но никаких обязывающих решений принимать не может. Он лишь составляет доклад, который передает депутату по данному округу (последний может поставить вопрос в палате), или представляет его в специальную парламентскую комиссию по делам уполномоченных парламента (есть также уполномоченные -- омбудсманы по другим вопросам, в том числе по здравоохранению), и та принимает свои меры (в частности, возможно обсуждение вопроса на пленарном заседании).

Кворум для заседания нижней палаты (но не для принятия закона) -- 40 депутатов. Палата общин заседает ежедневно (кроме субботы и воскресенья). В конце каждого дня заседаний палаты по предложению «заднескамеечников» (рядовых депутатов) проводятся получасовые дебаты по частным вопросам, решения не принимаются. Дела палаты ведет секретарь (клерк) -- должностное лицо, назначаемое без ограничения срока монархом (фактически премьер-министром). У него есть свои подчиненные.

Палата лордов до 1999 г. формировалась в основном по наследственному признаку (около 2/3 палаты составляли пэры, унаследовавшие дворянский титул не ниже барона). В 1999 г. в соответствии с реформой Палаты лордов из ее состава исключены 759 человек (временно оставались 92 человека, в 2004 г. и они исключены). Численность Палаты лордов стала составлять около 580 человек (она постоянно изменяется в связи с присвоением дворянских званий и включением таких лиц в Палату лордов).

В 2003 г. принят план правительства и создана комиссия правительства по новым назначениям в Палату лордов. Все эти меры, а также предполагаемые изменения в Палате общин рассматриваются как конституционные реформы, планируемые вновь созданным министерством (департаментом) по реформе конституции. В настоящее время в состав Палаты входят пожизненные пэры (титул присваивается монархом по рекомендации премьер-министра за выдающиеся заслуги и не передается по наследству), духовные лорды (два архиепископа и 21 епископ англиканской церкви), «судебные лорды», или «лорды по апелляции» (12 пожизненно назначаемых монархом судей, они с 2004 г. образуют Верховный суд Великобритании).

В Палате лордов председательствовал лорд-канцлер, назначавшийся премьер-министром (формально -- монархом). С 2004 г. председательствует избираемый спикер. Должность лорда-канцлера упразднена. Кворум в палате -- три лорда, заседания происходят на основе саморегулирования, в частности нет ограничений для продолжительности выступлений. Дела палаты ведет клерк, назначаемый палатой (у него есть подчиненные).

Компетенция парламента. Главная функция парламента - законодательная. Хотя проект закона может быть внесен в любую палату, на практике законопроект сначала рассматривается Палатой общин и лишь затем передается в Палату лордов. Монарх обладает законодательной инициативой, но от его имени законопроекты представляют министры. В Великобритании среди законопроектов (и соответственно законов) различаются публичные и частные. Первые вносятся депутатами обычно через министров, вторые (локального и персонального характера) -- в форме петиций. Подавляющее большинство законопроектов принимается по инициативе правительства, для обсуждения законопроектов членов парламента выделяется лишь один день в неделю.

Законопроект рассматривается в трех чтениях, в первом чтении клерк палаты обычно лишь зачитывает его заголовок (возможна и дискуссия), во втором чтении обсуждаются основные положения законопроекта (наделе это и есть первое чтение), после чего он передается в один, а иногда в несколько смежных парламентских комитетов, где проходит постатейное обсуждение с поправками и голосованием. После возвращения из комитета второе чтение в палате продолжается, могут быть внесены поправки, принимаемые путем голосования. Перед этой стадией и в процессе ее проводится особенно активная работа: согласование позиций членов комитета, представляющих различные партии, подготовка экспертных заключений по важным законопроектам и т.д. Для активизации работы после второго чтения палата может объявить себя комитетом всей палаты. Третье чтение заключается в общей дискуссии по проекту с предложениями за его принятие или против, но нередко вместо такой дискуссии спикер просто ставит проект на голосование («за» и «против»). Для дискуссий по проекту необходимо присутствие 40 членов палаты, но для принятия закона (акта) требуется большинство голосов общего числа членов палаты, в связи с чем именно в такие периоды «кнуты» развивают особенно бурную деятельность, обеспечивая участие в голосовании членов своей партии.

Если проект принят, он передается в Палату лордов, где происходит аналогичная процедура. Палата лордов может внести поправки (тогда их обсуждает Палата общин), может отклонить билль. Для поисков согласия используется «правило челнока». Если соглашение не достигнуто, проект откладывается до следующей сессии (это и есть вето палаты лордов), но на ней Палата общин может принять билль простым большинством голосов, и вето уже не может быть использовано. Поскольку происходит одна сессия в год, это значит, что Палата лордов может задержать законопроект максимум на год.

Парламент Великобритании принимает немного законов по сравнению с другими странами -- приблизительно 100 в год, и большинство из них -- частные. Правда, с приходом к власти лейбористов, которые по существу реформируют всю политическую систему, законодательная активность парламента резко возросла. В парламенте Великобритании нет электронного голосования. Обычно голосуют возгласами, «ногами» (выходя в разные двери для голосования «за» и «против», а счетчики подсчитывают голоса). Новые правила парламентской процедуры 1998 г. также не предусматривают электронного голосования (предложения ввести его были отвергнуты), но они ввели трансляцию заседаний парламента по радио и телевидению.

Традиционно к полномочиям Палаты общин относят финансовые полномочия. Закон о бюджете финансовые и «денежные» законы (между этими понятиями есть некоторое различие, а решение о том, каким является билль -- финансовым или «денежным», принимает спикер Палаты общин) обсуждаются сначала в нижней палате и должны быть приняты верхней в течение месяца. После истечения этого срока закон вступает в силу без согласия Палаты лордов.

Парламент Великобритании (практически Палата общин) осуществляет контроль деятельности правительства. Юридически правительство несет коллективную ответственность перед Палатой общин. Палата общин может потребовать отставки министра, но премьер-министр решает, уйдет ли в отставку все правительство или только виновный министр. Вопрос о вотуме доверия бывает только связанным, т.е. он ставится самим правительством в связи с предлагаемым им законопроектом. Применяется этот институт очень редко, в XX в. было всего два таких случая. Резолюция порицания (т.е. вотум недоверия) предлагается оппозицией и вносится довольно часто, но почти всегда отклоняется партийным большинством.

Наиболее частой формой контроля Палаты общин являются письменные и устные вопросы к премьер-министру (для них отводится специальное время два раза в неделю по 15 минут) и к министрам («час вопросов» бывает четыре дня в неделю -- это 45 минут сразу после молитвы при открытии пленарного заседания). Министр может отказаться отвечать по вопросам общественной безопасности, коммерческой тайны, личного, характера. Однако если вопрос касается предполагаемого неэтичного поведения министра и задан ему без каких-либо порочащих намеков, он должен отвечать. Министр может отказаться отвечать на вопрос, если считает, что для подготовки ответа необходимы затраты, превышающие 200 ф. ст. Обычно каждый министр один раз в месяц отвечает на вопросы.

Формой контроля являются дебаты по общим вопросам политики, которые обычно предлагаются оппозицией. В связи с этим премьер-министр регулярно выступает перед парламентом и каждый министр кабинета выступает раз в месяц. Общей политике правительства посвящены также ежегодные дебаты в связи с тронной речью монарха в парламенте при открытии его сессии.

Правительство имеет очень широкий состав (предельная численность его по закону -- 95 человек), обычно это 75--80 министров, государственных министров, министров без портфеля, носителей традиционных должностей (лорд-хранитель печати и др.), младших министров (в том числе кнутов фракции правящей партии), секретарей. Ранг министров имеют генеральный прокурор (он же -- генеральный атторней) -- юридический советник правительства, его представитель в суде. Титул государственного секретаря используется для важнейших министров: иностранных дел, внутренних дел и др. Правительство может включать только членов парламента (в том числе палаты лордов, что обычно делается).

Правительство как коллегиальный орган никогда не собирается на заседания и не принимает решений. Из его состава формируется более узкий кабинет ведущих министров (18--23 человека, в 2003 г. -- 21), в их числе государственные секретари внутренних дел и обороны, канцлер казначейства и др. Кабинет созывается на заседания и принимает решения. Чаще на эти заседания в доме премьера (одно время раз в неделю) собирается «внутренний кабинет» -- несколько министров, пользующихся особым доверием премьер-министра. «Внутренний кабинет» принимает решения от имени кабинета. Деятельность кабинета носит закрытый характер. Закон запрещает знакомиться с его протоколами в течение 30 лет. Решения на заседаниях кабинета принимаются без голосования.

Главную роль в управлении страной играет премьер-министр. Он составляет правительство, представляет на подпись (иногда -- на устное одобрение) монарху правовые акты и сам контрасигнует их, в любой момент может предложить монарху распустить нижнюю палату парламента с назначением новых выборов (что монарх всегда делает) и т.д. Министр, не согласный с решением премьера и кабинета, должен уйти в отставку. При премьер-министре и министрах существует множество вспомогательных органов -- комитеты, комиссии, секретариаты, службы. Юридическим советникам правительства (кабинета, а точнее, премьер-министра) является Генеральный атторней (его заместитель -- Генеральный солиситор).

Для исполнения законов парламента правительство принимает нормативные акты, но эти акты принимаются не от имени правительства и не от имени кабинета, а от имени отдельных министров. Кроме того, парламент может делегировать правительству право принимать акты, имеющие силу закона (делегированное законодательство), которые тоже оформляются как акты министров. За этими актами установлен парламентский контроль: они должны быть представлены в парламент до или после принятия, на деле же сдаются в библиотеку и в комитет парламента по подчиненному законодательству. Согласно закону 2001 г. о реформе регулирования министр может своим приказом вносить изменения по конкретным случаям в некоторые законы и подзаконные акты. Эти изменения в течение 60 дней должны быть рассмотрены парламентом, утверждены или отменены. Нельзя вносить изменения в акты, принятые менее чем два года назад. Изменения могут вноситься только в акты, налагающие обременения на лиц, а также в законы Шотландии. Речь идет в основном об освобождении некоторых физических и юридических лиц от налогов и других платежей государству. Актов делегированного законодательства принимается приблизительно 2 тыс. в год, тогда как законов -- не более 100.

Страницы: 1, 2, 3