Конституционное право Российской Федерации

Вынужденными переселенцами, в отличие от беженцев, признаются, как правило, граждане России, чьи социально-экономические права в силу каких-то чрезвычайных обстоятельств не могут быть обеспечены по месту их постоянного проживания, и предоставление им особого статуса имеет целью восстановление их прав в полном объеме [Федеральный закон от 19.02.1993 N 4530-1].

Тема 6. Территориальное устройство России

§1. История развития института территориального устройства в

России

Российская империя по своему территориальному устройству носила характер унитарного государства. Территория страны делилась на губернии (к 1917 г. их было 78), губернии - на уезды, уезды - на волости. После земской реформы 1860-х гг. в этих единицах были органы, избиравшиеся населением, и назначаемые императором генерал-губернаторы. Земства имели собственную сферу полномочий, однако их самостоятельность юридически не была зафиксирована.

Переход к федеративному устройству состоялся на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 года, когда Российская республика была провозглашена федерацией. Однако это не означало установление универсального статуса территориальных единиц. С одной стороны, до конца 1920-х гг. в составе РСФСР сохранялись прежние единицы - губернии. Постепенно они заменялись областями (в состав одной области входило несколько губерний) деление которых первоначально осуществлялось на округа, а округов - на районы, но уже через несколько лет (в 1930 г.) от округов отказались и стали использовать схему «область - район - сельсовет». Области выделялись исключительно по территориальному принципу и сохраняли статус административно-территориальных единиц, юридической автономии которых не предполагалось. Каждые 3-4 года производились изменения административно-территориального устройства: образовывались и упразднялись районы, происходила передача районов из подчинения органов одной области в состав другой, выделялись города непосредственного областного подчинения и т.д. Эти решения принимались органами власти РСФСР без согласия областных органов.

С другой стороны, стали появляться новые территориальные единицы (автономии), выделявшиеся по национальному принципу из территорий проживания нерусских национальностей, как форма реализации ими права на самоопределение - автономная республика, трудовая коммуна (1918-1923), национальный (1925-1978), затем автономный (с 1978 г.) округ. Выделение самостоятельной сферы осуществления ими государственной власти позволяет относить их по статусу к субъектам РСФСР. Автономные республики входили одновременно в федерации двух уровней - РСФСР и СССР (например, они направляли своих представителей в Совет Национальностей Верховного Совета СССР). По Конституции РСФСР 1978 года в состав Российской республики 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов.

С 30 декабря 1922 (заключение договора о создании СССР) по 12 декабря 1991 года (денонсация Верховным Советом РСФСР договора от 30 декабря 1922 г.) Российская Федерация входила в состав СССР. Правовую природу СССР определить трудно. С одной стороны, СССР обладал чертами федеративного государства - имел единую систему управления, выступал в качестве единого государства в международных отношениях. С другой стороны, ряд признаков указывают скорее на конфедеративный характер его государственного устройства. Союзные республики сохраняли международную правосубъектность (Украинская и Белорусская ССР входили в состав Совета Безопасности ООН), обладали правом выхода из состава СССР в одностороннем порядке, обладали всей полнотой государственной власти за исключением полномочий, переданных союзным органам. Даже договор о создании СССР в 1991 году денонсировался Верховным Советом РСФСР как международный договор. Учитывая вопросы правопреемства, о которых шла речь выше (см. Тему 3), следует признать существование России в качестве самостоятельного государства с 1918 г. до настоящего времени. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. носила характер политического документа, с которым не следует связывать наличие каких-либо правовых последствий.

Существенные изменения в характере федеративного устройства РФ стали происходить в начале 1990-х гг. Некоторые автономные республики (республика Саха (Якутия), республика Алтай) провозгласили собственный государственный суверенитет. Со стороны этих республик заключение Федеративного договора от 31.03.1992 носило характер добровольного объединения в федерацию. Юридически их суверенитет не был признан, права выхода из состава РСФСР они не имели, однако в любом случае они выступали в качестве самостоятельных территориальных образований, обладавших правосубъектностью. В то же время другие участники Федеративного договора 1992 г. (края, области, города федерального значения) такого статуса не имели и признанию их в качестве субъектов заключения Федеративного договора должно было предшествовать наделение их правосубъектностью решением органов власти РСФСР. В качестве такого решения можно рассматривать сам факт заключения договора с этими территориальными единицами, которые с 31 марта 1992 года приобрели статус субъектов Российской Федерации. Это положение было подтверждено и Конституцией РФ 1993 года.

После 1993 года в развитии федеративных отношений можно выделить два этапа: до 1999 г. и после. На первом этапе самостоятельность субъектов увеличивалась столь значительно, что при сохранении таких тенденций можно было бы говорить о движении России к конфедерации. Субъекты РФ были практически самостоятельны в определении системы собственных органов власти (исключением было Постановление Конституционного Суда 1996 года, отношения с федерацией во многом были построены на началах договорного способа урегулирования.

В октябре 1999 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации», который стал началом усиления унитарной тенденции развития федерации. Вопреки терминологии Конституции РФ (ст.77) этот закон установил систему органов власти субъектов, определил правовой статус всех высших органов, и урегулировал все ключевые вопросы организации власти в субъектах. В 2000 году было принято Постановление Конституционного Суда по делу о проверке конституционности отдельных положений конституции республики Алтай, где субъектам было отказано в праве устанавливать собственный государственный суверенитет. Постепенно договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами в большинстве были денонсированы, и договорный способ разграничения полномочий уступил место законодательному определению прав субъектов федерацией в одностороннем порядке.

§2. Принципы российского федерализма

Единство и целостность территории, государственную целостность сложно рассматривать в качестве принципов федеративного устройства, так как они отражают саму сущность этой формы государства - при наличии в её составе самостоятельных государственно-территориальных единиц, федерация остается единым государством, выступая в качестве такового во внутренних и международных отношениях. В составе РФ нет административно-территориальных единиц наряду с субъектами федерации, как это было в РСФСР. Территория РФ состоит исключительно из территорий субъектов РФ [Федеральный закон от 01.04.1993 N 4730-1]. Государственная целостность предполагает единство экономического пространства, единое гражданство и другие признаки единого государства.

Запрет на сецессию традиционно считается, как единство и целостность, отличием федерации от конфедерации. Запрет сецессии обеспечивает целостность государства, которая имеет приоритет, в том числе и по отношению к праву наций на самоопределение.

Принцип федерального суверенитета означает, что субъекты федерации этим свойством не обладают. В теории федеративного устройства это один из самых дискуссионных вопросов. Государственная природа власти субъектов федерации заставляла ученых прибегать к конструированию теорий разделенного суверенитета, его совместной реализации и иным концепциям распределения суверенитета между федерацией и субъектами. В практическом плане точку в этих рассуждениях поставил Конституционный Суд РФ, заключивший, что суверенитет един, неделим и принадлежит только Российской Федерации в целом [Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П ]. Однако это не следует рассматривать только федеративную власть в качестве государственной. Субъекты РФ осуществляют государственную власть на своей территории в пределах, ограниченных полномочиями федерации.

Непосредственное вхождение всех субъектов в состав РФ предполагает одноуровневый характер федеративного устройства, когда каждый из субъектов обладает всеми полномочиями в рамках предметов ведения субъектов, правом на равное представительство в Федеральном Собрании с другими субъектами и т.д., несмотря на вхождение населения и территории некоторых субъектов (автономных округов) в состав населения и территории других субъектов (краев и областей).

Единство правового пространства означает построение всей системы законодательства на общих принципах, закрепленных в федеральной конституции. Конституция имеет приоритет над всеми нормативными актами, издаваемыми в Российской Федерации, устанавливает правила соотношения их юридической силы. В отличие от конституции, федеральные законы выступают как нормативные акты, издаваемые федеральными органами власти в пределах своих полномочий. Поэтому можно говорить о приоритете федерального законодательства только по предметам совместного ведения РФ и субъектов. В исключительное федеральное ведение не вправе вторгаться субъекты, а в их предметы ведения - федерация.

Единство системы государственной власти также отражает целостность и единство государства, приоритет федеральной конституции, устанавливающей принципы организации этой системы. Единая система не означает подчиненности органов власти субъектов федеральным органам власти. У тех и других определена собственная сфера компетенции. Единство системы предполагает построение её на основе универсальных принципов - таких как принцип разделения властей, демократического государства и республиканской формы правления и т.д.

Равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами власти. Вопреки своему собственному положению (п.1 ст.5) Конституция РФ фактически устанавливает ассиметричное федеративное устройство. Республики в составе РФ обладают большим объемом прав, чем другие субъекты, что позволяет ограничивать равноправие субъектов только взаимоотношениями с федеральными органами власти [Эбзеев Б.С. Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и ассиметрия конституционного статуса субъектов].

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Этот принцип одну из особенностей федеративного устройства - нормативное определение круга полномочий органов государственной власти. В унитарном государстве полномочия территориальных органов власти определяются усмотрением центральных органов и могут изменяться в одностороннем и даже административном, а не законодательном порядке. Именно в силу существования этого принципа часто указывают на связь федеративного устройства и правового государства: если существует нормативно-правовое разделение полномочий по различным уровням, оно предполагает нормативное описание компетенции в принципе. По той же причине иногда говорят о «разделении властей по вертикали», что также отражает правовой характер разграничения полномочий. Нельзя не указать на то, что формулировка этого принципа в Конституции РФ неудачна, поскольку предполагает не самостоятельное распределение субъектом полномочий в пределах собственных предметов ведения между своими органами государственной власти (как происходило бы в случае разграничения предметов ведения между РФ и субъектами), а непосредственное распределение полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов.

Равноправие и самоопределение наций - так следует понимать принцип, упомянутый в ч. 3 ст.5 Конституции РФ. Чтобы не возникала путаница между понятиями народа и нации, следует считать этническим понятие нации и государственным - понятие народа. Право наций на самоопределение провозглашено во многих международно-правовых актах, однако установление формы его реализации осуществляется государством самостоятельно. Одной из таких форм, наряду с созданием национально-культурной автономии, российским законодательством признается возможность создания собственного субъекта в составе РФ.

Принцип национально-территориального характера федерации не закреплен нормативно. Он означает, что наряду с субъектами федерации, образованными на территории преимущественного проживания какой-то нации и существующими как форма реализации права этой нации на самоопределение, в состав РФ входят субъекты, сформированные исключительно как территориальные единицы.

§3. Взаимоотношения РФ и субъектов РФ

Среди способов регулирования взаимоотношений Российской Федерации и субъектов РФ (в том числе способов разграничения предметов ведения и полномочий) выделяются конституционный, законодательный и договорный.

Приоритет имеет конституционный способ - разграничение предметов ведения в Конституции РФ. Конституция при этом не разграничивает полномочия отдельных органов, а лишь определяет сферы осуществления государственной власти РФ и субъектов. Принципом конституционного регулирования является исчерпывающее определение исключительных предметов ведения РФ и совместных предметов ведения РФ и субъектов. Это традиционная система правового регулирования предметов ведения в федерации, которая базируется на первичности государственной власти субъектов, передающих часть своих полномочий федеральной власти. Учитывая способ создания РФ, эта система представляется не столько вытекающей из логики российской модели федеративных отношений, сколько из традиции. В сферах исключительных предметов ведения РФ государственную власть осуществляют только федеральные органы государственной власти.

Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ не вполне отвечают своему наименованию. В теории конституционного права совместным осуществлением государственной власти является разграничение в данных областях не только предметов ведения, но и полномочий. Например (это наиболее распространенная ситуация) федеральные органы власти путем принятия законодательных актов определяют общие принципы правового регулирования, а более частные вопросы решаются в законах субъектов и деятельности их органов исполнительной власти. В России предметы совместного ведения носят характер конкурирующей компетенции: субъект вправе осуществлять государственную власть в этих областях до тех пор, пока не будет принят федеральный закон, устанавливающий какие-то общие нормы и правила. Этот закон, правда, отменяет действие не любых актов субъектов, принятых в данной области, а только тех, которые ему противоречат.

Наконец, прочие предметы ведения относятся к остаточной компетенции субъектов.

Законодательный и договорный способы регулирования относится главным образом к предметам совместного ведения, т.к. они не могут изменять распределение предметов ведения, которое дано в конституции. Законодательный способ состоит в издании федеральных законов, имеющих приоритет над законодательством субъектов по предметам совместного ведения и в результате этого определяющий пределы полномочий РФ по предметам совместного ведения. Исключительные предметы ведения федерации даже в силу указаний федерального закона могут быть переданы субъектам федерации только в части осуществления исполнительной власти. При этом органы исполнительной власти РФ и субъектов будут составлять в рамках данных полномочий единую вертикаль.

Договорный способ заключается в заключении между РФ и субъектами договоров и соглашений, распределяющих полномочия в рамках предметов совместного ведения. Такие договоры заключаются по предложению высших должностных лиц и с одобрения законодательных органов власти субъектов высшим должностным лицом от имени субъекта РФ и Президентом РФ от имени РФ. Максимальный срок, на который они могут заключаться, - 10 лет.

В числе исключительных предметов ведения РФ можно выделить: государственно-правовой блок, - предметы ведения, относящиеся к устройству государственной власти и правовой системы (пп. «а», «б», «в», «г», «о», «п», «с», «т» ст. 71 Конституции РФ), экономический и социально-культурный блок - предметы ведения, обеспечивающие единую экономическую политику государства и единство экономического пространства (пп. «д», «е», «ж», «з», «л», «р» ст.71 Конституции РФ), блок предметов ведения, связанных с обеспечением обороны и безопасности (пп. «и», «к», «м», «н» ст. 71 Конституции РФ).

В числе предметов совместного ведения РФ и субъектов можно выделить: предметы ведения по обеспечению единой правовой системы (пп. «а», «б», «и», «к» - административное и административно-процессуальное законодательство, «л», «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ), предметы ведения в области использования и охраны природы (пп. «в», «д», «к» - земельное, водное, лесное, законодательство о недрах и о защите окружающей среды- ч.1 ст.72 Конституции РФ), предметы ведения в социальной сфере и области защиты прав человека (пп. «е», «ж», «з», «к» - трудовое, семейное, жилищное законодательство, «м» ч. 1 ст.72 Конституции РФ) и координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов (п. «о» ч.1 ст.72 Конституции РФ).

Осуществление законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляется федеральными органами власти и органами власти субъектов в самостоятельных сферах.

В сфере совместного ведения могут приниматься только федеральные законы, но не подзаконные акты федерального уровня, а также любые нормативные правовые акты субъектов РФ. Однако Конституция РФ не содержит прямого запрета на осуществление исполнительной власти по предметам совместного ведения федеральными органами власти.

При осуществлении законодательной власти на федеральном уровне предусмотрена специальная процедура по учету интересов субъектов РФ: проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами законодательной и исполнительной власти [Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ].

В отношении судебной власти субъектам предоставлены полномочия по созданию собственных судов, не входящих в иерархическую систему федеральных - конституционных и уставных судов субъектов.

Взаимоотношения субъектов РФ с федеральными органами власти можно разделить на две группы: имущественные (в том числе финансовые - налоговые и бюджетные) и административные.

Имущественные отношения в первую очередь связаны с разграничением собственности на собственность субъектов РФ и федеральную собственность. Нормативное разграничение было сделано еще в 1991 году [Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1], но фактически этот процесс до сих пор далек от завершения.

Финансовые отношения связанны с обеспечением доходов субъектов, необходимых для эффективного осуществления ими государственной власти в установленных предметах ведения. В настоящее время на законодательном уровне определено, какие полномочия финансируются субъектами РФ самостоятельно [ст.26_3(п.2), Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"]. Помимо нормативного распределения налоговых поступлений (в том числе предоставление федеральным законом права субъектам РФ устанавливать собственные налоги), эти отношения также включают получение финансовой помощи из федерального бюджета.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14