Конституционные суды в субъектах Российской Федерации

Одним из первых принят Закон Республики Саха (Якутия) от 7 февраля 1992 г. о Конституционном суде. Законом Республики от 26 июня 1992 г. в него были внесены изменения, в результате которых состав Конституционного суда увеличен с пяти до семи судей. В настоящее время ведется работа по подготовке новой редакции Закона.

В других субъектах Федерации, основным законом которых является устав, тоже ведется работа по корректировке принятых законов об уставном суде. Уставные суды образованы и действуют только в Свердловской области и Санкт-Петербурге. В Закон Свердловской области об Уставном суде от 11 марта 1997 г. трижды вносились изменения, в основном направленные на приведение его в соответствие с федеральным законодательством. Так, ссылкой на федеральное законодательство уточнена статья о гарантиях неприкосновенности его судей. Освобождены от уплаты государственной пошлины при обращении в Уставный суд депутаты Законодательного Собрания. Одновременно приостановлено действие ст.40 о государственной пошлине до урегулирования федеральным законодательством вопросов оплаты государственной пошлины в конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. В связи с принятием Закона Свердловской области о внесении изменений и дополнений в областной Закон об управлении государственной собственностью Свердловской области в Законе об Уставном суде уточнен правовой статус имущества, переданного Суду для осуществления его деятельности. Имущество закрепляется за ним на праве оперативного управления.

Значительные изменения претерпели законы об уставном суде Красноярского края, Иркутской, Курганской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского автономного округа. Хотя такие суды здесь еще не созданы, законодатели этих регионов, анализируя практику действующих судов, стремятся усовершенствовать законы, дабы для образования и работы уставного суда была соответствующая правовая база.

Например, Закон об Уставном суде Красноярского края от 27 апреля 1999 г. уже дважды подвергался изменениям. В результате из подведомственности Уставного суда исключено рассмотрение дел о соответствии Уставу края договоров и соглашений, заключенных от имени края, а также разрешение споров о компетенции, хотя такими полномочиями обладают многие действующие конституционные и уставные суды и эти вопросы вряд ли противоречат основным задачам конституционных (уставных) судов, обозначенным в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации". Из Закона исключены положения, предусматривавшие порядок и особенности производства рассмотрения названной категории дел. Исключен ряд условий досрочного прекращения полномочий судьи Уставного суда. Среди них такие, как: нарушение установленного порядка вступления в должность судьи Уставного суда; неучастие судьи в заседаниях Уставного суда без уважительных причин или уклонения от голосования свыше двух раз подряд; ликвидация Уставного суда в связи с изменением Устава Красноярского края Комментарий В. Кряжкова к публикации в рубрике "Судебный прецедент" // Российская юстиция. 2001. N 10.

Иркутская область дополнила свой Закон об Уставном суде от 1 июня 2000 г. положениями об удостоверении судьи Уставного суда, подробно урегулировав порядок изготовления, выдачи удостоверения, пользования им, возможность выдачи дубликата, а также варианты сохранения или сдачи удостоверения в случае прекращения полномочий судьи. Одновременно из Закона исключено право Уставного суда давать заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против губернатора области в совершении тяжкого преступления.

Изменения, внесенные в Закон от 30 июня 2000 г. об Уставном суде Курганской области, как представляется, значительно ухудшили его. Исключены полномочия Уставного суда: по рассмотрению на соответствие Уставу области не вступивших в силу договоров (соглашений), заключаемых органами государственной власти области; по рассмотрению споров о компетенции; по проверке законов и иных нормативных актов по жалобам граждан и запросам судов. Изъято из полномочий Уставного суда право давать заключения о наличии оснований для выражения недоверия губернатору и досрочного прекращения полномочий областной Думы. Кроме того, исключены такие положения, как право Уставного суда обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке на соответствие Конституции РФ закона области или положений Устава, применяемых в конкретном деле, хотя такое право не противоречит ни Конституции РФ, ни Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации", да и подтверждено практикой. Совершенно не оправданно исключены из Закона нормы о том, что Уставный суд решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов, о том, что Уставный суд по вопросам внутренней деятельности принимает регламент. Из требований, предъявляемых к кандидатам в судьи Уставного суда, исключены такие условия, как необходимость безупречной репутации и обладание признанной высокой квалификацией в области права. Исключение из Закона условия о приостановлении полномочий судьи в случае его участия в предвыборной кампании в качестве кандидата в депутаты местного самоуправления привело к противоречию с самим же Законом, в котором судье Уставного суда запрещено участвовать в кампаниях по выборам не только в органы государственной власти, но и органы местного самоуправления. Дополнения о приостановлении полномочий судьи Уставного суда в случае его избрания в состав органа законодательной (представительной) власти Российской Федерации или органа законодательной (представительной) власти Курганской области привело к противоречию с нормами ст.12, где не допускается совмещение должности судьи Уставного суда с полномочиями депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, представительных органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому судья, избранный депутатом, должен сложить с себя полномочия судьи. Кроме того, Закон дополнен положением, предусматривающим возможность судебного обжалования судьей решения Уставного суда о приостановлении его полномочий или отказе в их приостановлении. Однако не уточнено, в какой суд может быть обжаловано решение Уставного суда. Исключен из Закона об Уставном суде ряд оснований освобождения от должности судьи этого Суда, таких, как: нарушение порядка его назначения на должность судьи, установленного Уставом и законом; продолжение судьей, несмотря на предупреждение со стороны Уставного суда, занятий или совершения действий, несовместимых с его должностью; неучастие судьи в заседании Уставного суда свыше двух раз подряд без уважительных причин. Хотя они могли иметь место в законе, поскольку субъект Федерации вправе предусмотреть в своем законе особенности правового положения судей уставного суда.

Совершенствуя Закон об Уставном суде Тюменской области от 23 января 1998 г., законодатели области трижды вносили в него изменения, касающиеся полномочий Уставного суда и статуса его судей и других положений. Закон оказался неполным, содержащим противоречия. В результате Законом области от 13 января 2001 г. действие Закона об Уставном суде Тюменской области приостановлено.

Некоторые изменения внесены и в Закон об Уставном суде Ханты-Мансийского автономного округа от 22 сентября 1997 г. В нем заменены нормы, предусматривавшие полномочия Уставного суда осуществлять конкретный нормоконтроль законов округа по жалобам граждан, запросам судов и общественным жалобам. Вместо них предоставлено право гражданам, их объединениям и общественным организациям обращаться с запросом в Суд в порядке абстрактного нормоконтроля по нормативным актам органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления, договоров и соглашений, заключаемых органами государственной власти автономного округа с органами государственной власти других субъектов Федерации. Такая замена позволит значительно увеличить число обращений в Уставный суд и проверить на соответствие Уставу округа практически любого из перечисленных нормативных актов. Кроме того, определен исчерпывающий перечень полномочий Уставного суда взамен "открытого", предоставлявшего Суду право принимать решения по другим делам, переданным ему Уставом Ханты-Мансийского автономного округа, окружными законами и договорами, если это не противоречило его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа уставного контроля.

Законом от 18 июня 2001 г. устранены некоторые правовые пробелы в Законе "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" от 24 мая 2000 г. В частности, предусмотрен принцип состязательности сторон и заявителей, установлена обязательность требований Уставного суда для всех организаций, органов и лиц, которым они адресованы, предусмотрена ответственность за невыполнение, а также определены сроки их рассмотрения. Статья Закона об участниках процесса дополнена нормами о возможности представительства сторон лицами, имеющими высшее юридическое образование, депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и муниципального образования. Правом обращения в Уставный суд, кроме Законодательного Собрания в целом, наделена группа депутатов численностью не менее пяти человек Боброва В. К., Кровельщикова В. В., Митюков М.А. Закон об Уставном суде субъекта Российской Федерации: каким он может быть (модель закона, анализ зарубежного и отечественного опыта, нормативные акты, комментарии и пояснения). М., 2000..

2. Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Главной проблемой для конституционных (уставных) судов является установление их полномочий. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", фактически обобщив сложившуюся в субъектах Федерации практику законодательного регулирования статуса названных судов, весьма осторожно подошел к определению их компетенции. Он установил, что конституционный (уставной) суд может создаваться для рассмотрения соответствия законов и нормативных актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления его конституции (уставу), а также для толкования конституции (устава) данного субъекта (ч.1 ст.27). Такая формулировка не исключает установление как абстрактного, так и конкретного нормоконтроля, предварительной или последующей проверки нормативных актов, a также разрешение споров о компетенции, определенной конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Вероятно, правы ученые, полагающие, что федеральным конституционным законом устанавливается не императивная, а рекомендуемая компетенция конституционного (уставного) суда субъекта Федерации. Она может быть исчерпывающе и развернуто воспроизведена в законодательстве соответствующего региона либо частично. В частности, законодательным собранием субъекта Федерации вопрос о толковании компетенции (устава) может быть оставлен в своем ведении либо передан суду.

В связи с этим возникла проблема, может ли конституционный (уставный) суд субъекта Федерации быть наделен правом рассматривать и другие вопросы или его компетенция должна ограничиваться лишь теми полномочиями, которые названы в федеральном конституционном законе. Представляется, что определенная этим законом компетенция не ограничивает объем полномочий конституционного (уставного) суда, который вправе рассматривать и другие вопросы, если они вытекают из исключительной компетенции субъекта (ст.73 Конституции РФ) и не конкурируют с полномочиями Конституционного Суда РФ и других федеральных судов. К таким вопросам относятся: контроль за решением законодательного собрания о назначении референдума или проверке соблюдения конституционных требований для назначения референдума; защите конституции (устава) от нарушения ее должностными лицами субъекта Федерации и т.п. В будущем не исключено участие конституционных и уставных судов в той или иной мере в процедуре досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица или законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, предусмотренного Федеральным законом от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Очевидно, что ряд полномочий некоторых действующих конституционных судов является вторжением либо в компетенцию Российской Федерации, либо судов общей юрисдикции. Например, дача заключений о соответствии конституции республики действующих на ее территории законов и других нормативных актов и международных договоров России; о нарушении республиканского суверенитета федеральными органами государственной власти. Естественно, что в этой части законы субъектов Федерации как противоречащие федеральному конституционному закону не могут действовать. Именно в таком аспекте и должна определяться компетенция конституционного (уставного) суда субъекта Федерации в случае противоречия его закона Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" Морщакова Т.Г. Некоторые вопросы конституционного правосудия в системе процессуальных реформ. //"Журнал российского права".2001 г. N 12..

Эффективность деятельности конституционного (уставного) суда предопределяется во многом кругом субъектов, обладающих правом обращения в него. В ныне действующих региональных законах в этом вопросе имеются существенные различия. Они предопределяются конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, формой правления (президентской или парламентской), структурой законодательного собрания, численностью депутатского корпуса, системой организации власти и управления на уровне районов и городов, наличием некоторых специфических институтов в республиках и областях (например, уполномоченных по правам человека). Но практика показывает, что там, где депутаты индивидуально наделены правом обращения в суд, а также имеет такое право прокурор субъекта, а при конкретном нормоконтроле - граждане, интенсивность работы достаточно высока. Например, депутаты Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) в течение 1992 - 1998 гг. двадцать четыре раза обращались в Конституционный суд Республики, что составило половину дел, рассмотренных за этот период по существу. По состоянию на 1 января 1999 г. по инициативе прокуроров республик рассмотрено каждое десятое дело в конституционных (уставных) судах. В 1994 - 1998 гг. конституционными судами Башкортостана, Бурятии, Дагестана, Карелии, Коми, Саха (Якутии), Уставным судом Свердловской области рассмотрено более трех десятков дел по жалобам граждан, их объединений и запросам судов. Почти в половине решений, принятых конституционными (уставными) судами, содержатся выводы о неконституционности обжалуемых законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, которыми нарушались избирательные, трудовые права граждан, права частной собственности, социального обеспечения, налогообложения и другие, гарантированные Конституцией.

Целесообразно , в будущих законах о конституционных (уставных) судах, а при необходимости и в конституциях (уставах) предусмотреть широкий круг субъектов обращения в названные суды по делам абстрактного нормоконтроля, а также права граждан и их объединений обращаться с жалобой о проверке конституционности регионального закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Реализация этой рекомендации позволит найти конституционным (уставным) судам достаточно широкую "нишу" для самостоятельной деятельности Митюков М. Конституционные (уставные) суды: от теории вопроса к практике решения. //"Российская юстиция". 2000 г. N 4.

.

Конституционные суды рассматривают дела, предметом которых являются конституционно-правовые вопросы и споры. Анализ законодательства республик Северного Кавказа позволяет утверждать, правда, с некоторыми оговорками, что они не вправе рассматривать политические вопросы, а также все, что связано с компетенцией других органов и судов общей юрисдикции. Они не могут рассматривать и дела, относящиеся к компетенции КС РФ, хотя на это прямо и не указывается в большинстве законов республик о конституционных судах. С учетом уже предложенных в научной и специальной литературе моделей классификации предметной компетенции Конституционного суда можно выделить следующие полномочия специализированных органов конституционной юстиции республик Северного Кавказа:

1) контроль за конституционностью правовых актов республики, ее договора с РФ и другими субъектами Федерации, а также международных договоров;

2) официальное толкование конституции республики;

3) разрешение споров о компетенции между органами государственной власти республики; между ними и органами местного самоуправления; между органами местного самоуправления;

4) защита конституционных прав и свобод граждан по их жалобам и запросам судов о неконституционности закона республики, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;

5) контроль за решением парламента о назначении референдума (Кабардино-Балкария);

6) контроль за конституционностью политических партий и иных общественных объединений (Ингушетия); разрешение конституционно-правовых споров между общественными организациями и государственными органами;

7) защита конституции республики от нарушения ее высшими должностными лицами, а в некоторых случаях - другими должностными лицами и судьями; участие в процедуре подтверждения стойкой неспособности президента по состоянию здоровья выполнять свои функции;

8) защита конституции от нарушения ее парламентом республики путем дачи заключения, служащего основанием для решения вопроса о роспуске парламента (Ингушетия, Кабардино-Балкария);

9) дача заключений о соответствии конституции республики действующих на ее территории законов, других нормативных актов и международных договоров республики, о нарушении республиканского суверенитета федеральными органами государственной власти и управления (Дагестан);

10) участие в законодательном процессе республики (осуществление права на законодательную инициативу);

11) иные полномочия, предусмотренные конституцией и законами субъектов РФ (участие в процедуре принятия присяги высшим должностным лицом республики, право направлять послания законодательному органу, принимать регламент).

Естественно, что не все названные полномочия тот или иной конституционный суд осуществляет в полном объеме. Конкретная компетенция каждого специализированного органа конституционного контроля значительно yже и беднее обобщенной компетенции подобных органов всех республик Северного Кавказа. Последняя насчитывает более двадцати полномочий, которые нами условно сведены в одиннадцать групп, а суд или иной орган конституционного контроля обычно обладает не более чем шестью-семью полномочиями. Почти всем судебным органам конституционного контроля этих республик свойственны первые четыре группы полномочий в приведенном нами перечне, а также право законодательной инициативы. Остальные полномочия имеют факультативный характер и присущи лишь конституционным судам отдельных республик.

В полномочиях органов конституционного правосудия много различий, нюансов. Это обусловлено особенностями статуса республики, политической, экономической и национальной спецификой ее развития, влиянием президентской или парламентской модели государственного устройства, степенью развитости системы "сдержек и противовесов" в разделении власти. Сейчас по региональному законодательству с точки зрения организации и компетенции существуют три вида специализированных органов конституционного контроля:

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5