Конституционные суды в субъектах Российской Федерации

1) сложившиеся под влиянием доктрины комитетов конституционного надзора (Республика Северная Осетия - Алания до 2000 г. Поправками к Конституции Республики от 19 июля 2000 года Комитет конституционного надзора был преобразован в Конституционный суд);

2) сложившиеся под влиянием прежнего Закона РСФСР от 12 июля 1991 года "О Конституционном Суде РСФСР" (Дагестан, Кабардино-Балкария);

3) сложившиеся под влиянием Конституции РФ 1993 г. и Федерального конституционного закона 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (Адыгея) Овсепян Ж.И. Конституционные суды в республиках в составе РФ // Государственность и право республик в составе РФ: Материалы научно-практической конференции в Нальчике. Ростов-н/Д, 1996..

Органы конституционного правосудия республик Северного Кавказа, защищая свои конституции, должны одновременно защищать и федеральную Конституцию. В качестве примера можно привести решение Конституционного суда Республики Дагестан о проверке конституционности Постановления Совета министров Республики "О контрактной форме найма руководителей и специалистов органов государственного управления, объединений, предприятий, организаций и учреждений Дагестанской ССР" от 10 февраля 1992 года, которым названный акт был признан неконституционным, так как противоречил положениям Конституции Российской Федерации о разграничении полномочий в сфере регулирования трудовых отношений Мамаев Р.Б. Становление органов конституционного правосудия в республиках Северного Кавказа. // "Журнал российского права".2002 г. N 2..

В ч.2 ст.118 Конституции РФ определены процессуальные формы, в которых действует судебная система России. Их четыре: конституционное, гражданское, уголовное и административное судопроизводство. Сама Конституция определяет только три федеральных органа судебной власти. Однако согласно ч.3 ст.118 Конституции РФ наша судебная система устанавливается Конституцией и федеральными конституционными законами. Эти положения получили развитие в абз.3 ч.3 ст.4 и ст.26 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", где сказано, что кроме уже существующих судебных органов могут быть сформированы специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел, учреждаемые федеральным конституционным законом.

В настоящее время обсуждаются различные варианты оформления административной юстиции. Возникает опасность пересечения компетенции Конституционного Суда (и конституционных (уставных) судов) со сферой компетенции административных судов. Применительно к вопросу разграничения подведомственности дел между конституционными и иными судами хотелось бы отметить особенности конституционного (уставного) судопроизводства. Представляется, что конституционное судопроизводство является не правоприменительной деятельностью в собственном смысле этого слова, а больше связано с анализом, творчеством при осуществлении конституционного контроля. Не случайно большинство решений соответствующих судов содержат правовые позиции, а иногда и новые нормы права. Признавая приоритет конституционных норм, конституционные суды в своей деятельности постоянно обращаются к анализу зарубежного законодательства, международных норм, проверяют конституционность закона "с учетом смысла, придаваемого ему судебной практикой". Особенностью конституционного судопроизводства также является то, что эти суды вправе признать акт недействительным, что влечет его полную отмену, в то время как иные суды вправе лишь признавать акт недействующим, что означает прекращение его действия лишь для конкретного случая.

В административном порядке должны рассматриваться только те акты, которые стоят ниже закона. Следует иметь в виду, что административным судам предоставлено право рассматривать вопрос о соответствии законов субъектов Федерации вышестоящим актам. В этой части, как и в рамках проверки нормативных актов региональных органов и органов местного самоуправления, имеется общая сфера компетенции с органами конституционного (уставного) контроля.

Проблема разграничения между судами компетенции о вопросах неконституционности или незаконности нормативных актов, их неприменения по мотивам несоответствия Конституции РФ, федеральным законам или иным, имеющим большую юридическую силу нормативным актам, остается достаточно острой. Это связано с тем, что оспаривание юридической силы некоторых нормативных актов может быть предметом рассмотрения не только в Конституционном Суде, но и в судах общей юрисдикции, арбитражных судах и, возможно, в административных судах. Представляется, что полномочия органов административной юстиции должны быть обозначены жестче Морщакова Т.Г. Некоторые вопросы конституционного правосудия в системе процессуальных реформ. //"Журнал российского права".2001 г. N 12..

Конституционные (уставные) суды в субъектах Федерации развиваются достаточно сложно. Одна из проблем медленного их формирования, в частности, состоит в разграничении компетенции с судами общей юрисдикции. Действующее законодательство не разрешает проблему взаимоотношений конституционного (уставного) и общего правосудия. Более того, в ряде случаев наделяет суды разных систем "конкурирующей" компетенцией. В частности, в настоящее время все судебные органы наделены полномочиями по осуществлению нормоконтроля, а именно защиты прав от любых противоправных решений как нормативного, так и ненормативного характера. В связи с этим следует более четко определить подведомственность дел судам различных систем. Конституционный Суд РФ неоднократно обращался к данной проблеме. Основываясь на его решениях, следует отграничить взаимоотношения органов конституционной юрисдикции и иных судов с учетом следующих положений. Конституционный Суд осуществляет конституционный контроль за нормативными актами органов государственной власти Федерации и ее субъектов, конституционные (уставные) суды осуществляют нормоконтроль в сфере соответствия нормативных актов органов государственной власти субъектов Федерации и нормативных актов органов местного самоуправления. Следовательно, акты, не подпадающие под проверку конституционных (уставных) судов, проверяются на предмет их законности судами общей или арбитражной юрисдикции. Суды общей юрисдикции, арбитражные суды не вправе рассматривать дела о конституционности законов, нормативных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, и особенно это касается судов, функционирующих на территории субъектов Федерации. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды не вправе рассматривать конституционные, а также публично-правовые споры, которые отнесены законами субъектов к полномочиям конституционных (уставных) судов (если только они не отнесены к полномочиям общих и арбитражных судов федеральным законодателем). Итак, признавать нормативные акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления не соответствующими конституциям (уставам) субъектов - прерогатива органов конституционного (уставного) судопроизводства.

Представляется не совсем обоснованным подход к решению проблемы взаимоотношений между различными судами В. Кряжкова и Ю. Старилова. Они предлагают разграничить сферы юрисдикции административных судов и конституционных (уставных) судов субъектов так: "в тех субъектах Федерации, где есть конституционные (уставные) суды, они в первичном порядке рассматривают дела о конституционности законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, а также нормативных актов органов местного самоуправления; в тех субъектах Федерации, где отсутствуют конституционные (уставные) суды, административные суды рассматривают также конституционные споры в границах соответствующего субъекта до образования конституционного (уставного) суда" Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. N 1. С.19..

Суды общей, арбитражной юрисдикции, суды, осуществляющие административное судопроизводство, рассматривающие вопросы о законности нормативных и ненормативных актов, должны осуществлять лишь конкретный нормоконтроль, защищая права и законные интересы, восстанавливая нарушенные права конкретных лиц. Абстрактный нормоконтроль вправе осуществлять лишь Конституционный Суд РФ, а также конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. Правда, в постановлении от 16 июня 1998 г. Конституционный Суд РФ указал, что законодатель вправе в соответствии с Конституцией РФ специально предусмотреть право судов общей юрисдикции и арбитражных судов осуществлять абстрактный нормоконтроль в порядке административного судопроизводства, но только в отношении актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу, кроме Конституции РФ. Данное положение, к сожалению, не придает четкости взаимоотношениям различных судов.

Следует согласиться, что Конституция РФ непосредственно не предусматривает полномочие судов общей юрисдикции рассматривать дела о проверке соответствия закона субъекта федеральному закону - вне связи с рассмотрением какого-либо другого конкретного дела - и принимать решения, которые влекут правовые последствия, связанные с лишением закона субъекта Федерации юридической силы (постановление от 11 апреля 2000 г.). Однако суды общей юрисдикции, гарантирующие верховенство федеральных законов в правоприменительной деятельности, вправе проверять соответствие федеральному закону законов субъектов Федерации, если только при этом не затрагивается вопрос о конституционности акта. Причем федеральным конституционным законом может быть предусмотрено подобное полномочие судов общей юрисдикции не в связи с рассмотрением какого-либо иного дела. Но проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства. Вместе с тем Конституционный Суд РФ признал за судами общей юрисдикции право подтверждать недействительность законов субъекта Федерации, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными Конституционным Судом РФ Несмеянова С. Разграничение компетенции между судами. //"Российская юстиция".2002 г. N 12..

Перспектива на долговременное функционирование конституционных (уставных) судов зависит главным образом от урегулирования их отношений с судами общей юрисдикции. Эта проблема фактически ставит на второй план отношения: "Конституционный Суд РФ - конституционные (уставные) суды субъектов Федерации".

Действующее процессуальное законодательство не позволяет решать проблему взаимоотношений конституционного и общего правосудия либо вносит элемент "конкуренции" в полномочия судов. Оно исключает включение конституционных (уставных) судов в разрешение публично-правовых споров, которые объективно являются предметом конституционно-судебного разбирательства. Региональное же законодательство развивается по пути регулирования участия судов в разрешении конституционных споров.

Следует полагать, что взаимоотношения конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции в части определения их подведомственности должны основываться на Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" (ч.1 ст.27) и правовых позициях Конституционного Суда РФ, выраженных в постановлениях от 30 апреля 1997 г. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1997 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (в редакции от 9 ноября 1995 года)" //

Собрание законодательства Российской Федерации от 19 мая 1997 г. N 20, ст. 2383 и 16 июня 1998 г., согласно которым:

- суды общей юрисдикции на территории субъекта Федерации не вправе рассматривать дела о конституционности законов, нормативных актов органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления, давать толкование конституций (уставов), если региональным законом они отнесены к ведению конституционного (уставного) суда и последний осуществляет свою деятельность;

- конституционные (уставные) суды помимо перечисленных полномочий вправе рассматривать и другие публично-правовые вопросы и споры, не отнесенные федеральным законом к ведению судов общей юрисдикции;

- из статьи 76 Конституции РФ не вытекает правомочия федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Федерации не соответствующими их конституциям (уставам). По смыслу ст.ст.5 (ч.2), 73 и 118 Конституции РФ это разрешено лишь органам конституционного судопроизводства, если такое их правоприменение предусматривается конституциями (уставами).

Анализ действующих законов о конституционных и уставных судах (принятых как до 1 января 1997 г. времени введения в действие названного Федерального конституционного закона, так и после этой даты) показывает, что в большинстве субъектов Федерации полномочия этих судов по толкованию конституций и уставов имеют самостоятельное значение, которое выражается в специальном официальном и общеобязательном характере их разъяснений. Важно отметить, что эти полномочия закреплены не только в законах о судах, а, прежде всего, в самих конституциях и уставах регионов.

Более того, во многих субъектах Российской Федерации толкование региональных конституций (уставов) является исключительной компетенцией этих судов. Лишь в Тюменской области правом толкования наделены Уставный Суд и областная Дума. И поскольку Законом об Уставном Суде области не установлена обязательность решений Суда для всех органов государственной власти, возможно возникновение коллизий, когда Уставный Суд и областная Дума дадут различное толкование одной и той же нормы.

Правом обращения в конституционный (уставный) суд с запросом о толковании конституции (устава), как правило, наделены президенты республик, губернаторы и главы администраций субъектов Федерации, законодательные органы в целом и их палаты, а в Республике Башкортостан также 1/5 часть депутатов Палаты представителей и Правительство.

Но в некоторых регионах перечень субъектов, имеющих право на обращение с запросом о толковании конституции (устава), гораздо шире. Так, в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Ханты-Мансийском автономного округе, Иркутской и Свердловской областях такое право предоставлено и органам местного самоуправления. В Башкортостане, Иркутской и Свердловской областях верховному (областному) суду, арбитражному суду и прокурору субъекта Федерации, а в Свердловской области, кроме того, уполномоченному по правам человека, федеральным судам в связи с рассматриваемым ими делами и нотариальной палате в связи с возникшим юридическим делом в нотариальной деятельности Митюков М. Конституционные (уставные) суды: от теории вопроса к практике решения. //"Российская юстиция". 2000 г. N 4..

Толкование конституции или устава конституционный (уставный) суд осуществляет в рамках особой процедуры. В ряде регионов определены правила допустимости запроса и пределы толкования.

Так, запрос о толковании Конституции Республики Башкортостан допустим, если обнаружилась неопределенность в понимании Конституции, которая может привести к неконституционному осуществлению полномочий органами государственной власти Республики или к принятию законов, не соответствующих Конституции. В Законе определены и пределы толкования Конституции. При этом установлено, что толкованию подлежат лишь те нормы, которые содержат права и обязанности государственных органов власти, органов местной власти и их должностных лиц. Другие понятия, содержащиеся в Конституции, толкованию не подлежат, кроме случаев, когда выяснение их смысла влияет на объем прав и обязанностей участников конституционно-правовых отношений.

Толкование конституции либо устава, осуществляемое в порядке конституционного судопроизводства, является нормативным и общеобязательным, о чем иногда прямо указывается в конституциях и уставах субъектов (Башкортостан, Свердловская область) либо в законах о конституционных судах (Адыгея, Бурятия, Коми). Наделение органа конституционного правосудия таким правом исключает возможность законодательного (представительного) органа субъекта Федерации давать аутентичное толкование.

Практика органов конституционного правосудия свидетельствует, что они, осуществляя толкование, обеспечивают не только верховенство и непосредственное действие конституции (устава), но также единство и стабильность конституционной законности и фактически участвуют в процессе нормотворчества.

Нередко они наполняют конкретным содержанием довольно абстрактные конституционные формулы. Постановлениями только Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) путем толкования определено содержание таких конституционных понятий, как структура органов государственного управления Республики, контрольный орган, конституционный закон, высшее должностное лицо республики. В результате возникают новые уточняющие нормы, не названные в Конституции, но логически вытекающие из нее.

Конституционные (уставные) суды раскрывают смысл и содержание многих правовых понятий и терминов конституций и уставов субъектов, не нашедших конкретизации в действующем законодательстве либо противоречащих ему. В частности, Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики разъяснил, что норма, устанавливающая правомочия Совета представителей Парламента Республики заслушивать отчеты контролирующих органов, распространяется лишь на те органы, которые образованы Советом и на которые Конституция прямо возлагает обязанность представлять отчеты Совету представителей.

Конкретизация конституционных норм объективно обусловливает появление дополнительных уточняющих положений. Нередко на основе логического анализа конституционных (уставных) норм суд делает вывод о предполагаемом правовом положении, вытекающем из их смысла. Например, исходя из того, что Устав Свердловской области не содержит положений, ни обязывающих, ни запрещающих заместителям председателя Палаты представителей осуществлять свои полномочия только на постоянной профессиональной основе либо только на неосвобождаемой основе, Уставный Суд постановил: поскольку вопрос об условии выполнения указанными должностными лицами своих обязанностей относится к вопросам внутренней организации деятельности Палаты представителей, его решение входит в компетенцию законодательного (представительного) органа государственной власти.

Таким образом, конституционные и уставные суды выступают инициаторами восполнения пробелов в законодательстве субъекта Федерации, исходя из логики и смысла основного закона. В акте толкования нередко разрешается фактически пробельный вопрос.

Часто необходимость толкования предопределяется наличием в конституции (уставе) субъекта Федерации коллизий и противоречий, насущной потребностью их разрешения путем придания конкретного содержания либо соотношения спорным нормам.

В этом плане представляет интерес дело о толковании п.25 ст.88 Конституции Республики Башкортостан. В соответствии с этим пунктом Государственное Собрание может отменять указы и распоряжения Президента в случае их несоответствия Конституции Республики. В то же время Конституционный Суд наделен правом рассматривать дела о конституционности нормативных актов Президента. Таким образом, акты Президента Республики могут быть предметом рассмотрения и Конституционного Суда, и Парламента. Конституционный Суд Башкортостана рассудил это противоречие исходя из принципа разделения властей: предусмотренное п.25 ст.88 Конституции Республики право Государственного Собрания отменять акты Президента Республики в случае их несоответствия Конституции и законам Республики следует толковать как право высшего законодательного органа отменять нормативные акты Президента, изданные по вопросам, требующим законодательного регулирования; иные споры, возникающие между высшими органами государственной власти, подлежат разрешению по правилам конституционного и иного судопроизводства.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5