Механизм административно-правового регулирования

Система производственных отношений, покоящаяся на определенном уровне развития производительных сил, объективно обусловлена, но отдельное экономиче-ское отношение, выступающее как отдельный акт объ-ективного процесса производства, распределения или обмена, необходимо связано с волей участников этого отношения. Вне конкретных волевых актов людей про-цесс производственной деятельности, распределения и обмена неосуществим.

При воздействии норм права на волю индивида, участвующего в конкретном экономическом отношении, возникает в целом ряде случаев специфическая форма, опосредствующая это отношение, - юридическое отноше-ние. Это отношение отнюдь не исчерпывает существую-щего фактического отношения ни с точки зрения его эко-номического содержания, ни даже с точки зрения всех волевых действий его участников. Возникающее при пра-вовом регулировании экономических отношений новое об-щественное отношение идеологического характера (отно-шение юридическое) лишь опосредствует определенные стороны производственной деятельности. Производственные отношения регулируются в на-правлении, предопределенном объективными экономиче-скими законами. В результате такого урегулирования материальные (экономические) отношения полностью сохраняются, но облекаются в новую форму - форму идеологического (правового) отношения О. С. Иоффе, Спорные вопросы учения о правоотношении, «Очерки по гражданскому праву. Сборник статей», Л., 1957, стр. 23-25.

.

При правовом регулировании конкретных экономиче-ских отношений возникают правоотношения как форма, обволакивающая общественно - производственные отноше-ния, но не сливающаяся с ними по своему непосредст-венному содержанию. Воздействуя непосредственно на отдельные волевые акты участников производства и об-мена, на конкретные экономические отношения, нормы права воздействуют тем самым и на всю си-стему производственных отношений, обеспечивая ее охрану и способствуя ее совершенствованию.

Таким образом, предметом административно-правового регулирования являются отдельные виды конкретных общест-венных отношений как идеологического, так и экономического характера.

Вместе с тем следует отметить, что правовое регули-рование имущественных (конкретных экономических) отношений имеет более жесткие объективные рамки, нежели регулирование иных общественных отношений.

Проиллюстрируем это положение на двух простых примерах. Поставка продукции одного предприятия другому регулируется юридическими нормами. Склады-вающиеся здесь правоотношения, опосредствующие об-мен, теснейшим образом связаны с типом производства и распределения, с системой производственных отношений. Право регу-лирует деятельность, которая непосредственно включена в существующую систему производственных отношений. Правовое регулирование ограничивается теми рамками, которые непосредственно ставятся экономическими зако-нами. Экономические законы, определяющие деятельность предприятий, обусловливают основные особенности этого вида обмена. Другой пример - про-цессуальные отношения, опосредствующие деятельность судебных органов. Здесь право имеет дело с волевыми отношениями, связанными со способом производства только через многие опосредствующие звенья. Возможность выбора той или иной юридической формы здесь в значительно большей степени зависит от государства, хотя в конечном счете и определяется объ-ективной основой политической организации общества.

Ни поставка продукции как определенная форма обмена товарами, ни процессуальные отношения не мо-гут осуществляться вне правовой формы, однако нельзя не видеть различия в этих, урегулированных правом об-щественных отношениях сточки зрения характера их обус-ловленности объективным фактором.

Различие этих отношений заключается также и в том, что ликвидация административно-правового регулирования процессуаль-ной деятельности ликвидирует сам судебный процесс, в то время как отмена административно-правового регулирования поставки не может отменить обмена продуктами производства, так как он органически связан с самим характером производ-ства средств, необходимых для поддержания человече-ского существования. Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских социалистических отношений. М.: Госюриздат, 1961 С. 66.

Признание предметом правового регулирования во-левых общественных отношений в основном правильно, но по существу своему все же выглядит несколько упрощенно. Не случайно поэтому отдельные ученые идут дальше в поисках непосредственного объекта воздейст-вия права. Одни предполагают, что непосредственный предмет административно-правового регулирования составляет поведение человека, ибо «общественные отношения, регулируемые правом, существуют в определенном поведении людей, которое является главным предметом административно-правового регулирования». Другие не удовлетворяются признанием в качестве предмета регулирования поведения человека.

Например, Л. С. Явич утверждает, что «право обращено главным образом к воле человека, поскольку именно эта сторона психической деятельности индивида получа-ет непосредственное выражение в его сознательной деятельности»Л. С. Явич, Проблемы правового регулирования советских социалистических отношений, стр. 47.. Таким образом, он считает непосредст-венным" объектом правового воздействия не поведение человека, а более существенное в самом поведении - волю.

Представляется, что данное уточнение не лишено ос-нований. Если согласиться с тем, что право само по себе - категория волевая, то, видимо, и объектом его воздействия - должно быть явление, качественно одно-родное с ним. Вывод о том, что право имеет дело с волевыми поступками людей, с объективизацией воли в их действиях, подкрепляется и утверждением К. Марк-са, что «помимо своих действий я совершенно не существую для закона, совершенно не являюсь его объектом».

Следовательно, предметом административно-правового регулирования следует считать не общественные отношения вообще (это своего рода общий предмет регулирования). В са-мих общественных отношениях должен выделяться главный объект, . непосредственно принимающий на себя правовое воздействие и реагирующий на него. Таким главным, непосредственным объектом и являет-ся воля участников регулируемого общественного отно-шения.

Характеристика общественных отношений как обще-го предмета административно-правового регулирования, в силу того, что они представляют собой сложные многосторонние явле-ния объективного мира, дается иногда в нашей литера-туре при раскрытии их элементов или сторон. Такого рода попытку предпринял, например, чешский ученый В. Кнапп В. Кнапп. По поводу дискуссии о системе права («Со-ветское государство и право» 1957 г. № 5, стр. 115).. Он считает, что общественные отношения как предмет административно-правового регулирования включают следующие элементы: «I) поведение отдельных людей или деятель-ность организаций людей в определенных общественных отношениях, 2) субъекты (определение субъектов права), 3) факты (квалификация юридических фактов), 4) предмет правоотношений (определение предмета пра-воотношений)…»

Приблизительно одинаковую позицию в этом вопросе занимают И. А. Ребане и И. Л. Брауде. Брауде, К вопросу об объекте правоотношения («Советское государство н право» 1951 г. № 3, стр. 57-58. К элементам ре-гулируемых правом общественных отношений они отно-сят особые субъекты прав и обязанностей, предмет, юри-дические факты и поведение человека, необходимой пра-вовой формой которого выступают правоотношения. Я. М. Брайнин помимо указанных элементов включает в состав общественного отношения еще и такой само-стоятельный элемент, как «интересы субъектов общест-венного отношения» Я. М. Брайнин, Уголовная ответственность и ее основа-ния в советском уголовном праве, Госюриздат, 1963, стр. 167.. Плодотворность этого дополнения становится очевидной, если учесть выводы ряда ученых относительно того, что понимается под интересом в об-щественных отношениях. Например, В. П. Грибанов пра-вильно определяет интерес как потребность, принявшую, форму сознательного побуждения и проявляющуюся в жизни в виде желаний, намерений, стремлений «Советское государство и право» 1967 г. №1, стр. 53..

Более содержательного и конструктивно определен-ного представления об элементах общественных отно-шений придерживается С. С. Алексеев. Он не только формулирует отдельные элементы общественных отноше-ний, к числу которых относятся субъекты отношений, содержание общественных отношений, объекты общест-венных отношений и внешние условия возникновения и движения общественных отношений, но одновременно раскрывает понятие, смысл самой категории «элементы общественных отношений». Под элементами (сторона-ми) общественных отношений имеются ввиду свойства, которые присущи, общественному отношению как явлению объективной реальности и которые находят свое выра-жение не только непосредственно в пове-дении людей, по и в положении участников данного общественного отношения, его объектах и внешних ус-ловиях его движения. Следовательно, термин «элементы» (стороны) общественного отношения «следует употреб-лять, в специфическом смысле: они обозначают такие яв-ления объективной реальности, в которых выражаются свойства общественных отношений» С. С. Алексеев, Общие теоретические проблемы системы советского права, Госюриздат, 1961, стр. 40-41..

2. Понятие и виды методов Административно-

правового регулирования

Право регулирует общественные отноше-ния, упорядочение которых необходимо в целях охраны, укрепления и совершенствования обществен-ного и государственного устройства, осуществления хо-зяйственно - организаторской и культурно - воспитательной деятельности государства, в целях защиты жизни, здо-ровья, материальных и других интересов граждан и юридических лиц. Это регулирование осуществляется при помощи самых различных юридических средств воздействия на общест-венные отношения.

Изучение практики осуществления права убеждает в большом разнообразии средств его воздейст-вия на общественные отношения. В одном случае закон предусматривает установление прав и обязанностей субъектов в силу заключенного между ними соглашения (договоры поставки продукции), в другом - эти права и обязанности связываются с актом применения права (акт органа государственного управления о передаче оборудования), в третьем - права и обязанности прямо вытекают из закона (личные права). Правовые нормы могут предоставить возможность более или менее само-стоятельно решать вопрос об объеме правомочий и обя-занностей (купля - продажа) и об использовании предо-ставленного права (право гражданина на виндикационный иск). Они могут также исчерпывающе определить объем субъективного права (право собственности) и установить, что предоставленные права являются вместе с тем юридическими обязанностями (компетенция долж-ностных лиц). Стороны, участвующие в конкретном правоотношении, могут согласно нормам права находиться или в таких отношениях, когда одна из сторон подвласт-на другой, или в равном положении (отношения между вышестоящим и нижестоящим госорганом). Лица, наделенные правами и обязанностями, могут на-ходиться в конкретной связи между собой, но эта связь может носить и абстрактный характер - связь «всех со всеми», не образующая между ними правоотношения. Наконец, различны пути и средства защиты установлен-ных прав.

Между отмеченными выше юридическими средства-ми воздействия есть определенная взаимосвязь. Так, в случае, когда норма права предусматривает возникно-вение правомочий и обязанностей из договора, часто допускается «автономность» действий сторон и преду-сматривается судебный путь защиты прав.

Но неправильно полагать, что юридические средства сочетаются друг с другом только в одном определенном порядке. Так, степень «автономности» действий сторон правоотношений, вытекающих из договора поставки и из договора дарения, различна так же, как различны пути и средства защиты установленных в этих различных случаях прав. Хотя большинство трудовых правоотноше-ний и устанавливается по соглашению, правомочия и юридические обязанности сторон здесь значительно бо-лее определенны, нежели, например, при договоре куп-ли - продажи, заключенном между гражданами, а разре-шение споров осуществляется для некоторых категорий работников во внесудебном порядке. К тому же в ряде случаев трудовые правоотношения связываются, не-посредственно с административным актом (направление на работу лица, окончившего учебное заведение), что не влечет особенностей ни во взаимоположении сторон та-кого трудового правоотношения, ни в путях и средствах защиты права работника. Нормы админи-стративного права, регулирующие отношения между органами государственного управления и гражданами, в ряде случаев предусматривают судебные, а не административные гарантии.

Из этого следует, что метод административно-правового регулирования общественных отношений, присущий той или иной отрас-ли права, нельзя сводить к какому - либо одному из юридических средств воздействия.

Метод регулирования, понимаемый как сочетание юри-дических средств воздействия на общественные отношения, раскрывает:

а) порядок установления прав и обязанностей;

б) степень определенности предоставленных прав и «автономности» действий их субъектов;

в) взаимоположение субъектов правоотношения;

г) наличие или отсутствие конкретной юридической связи между субъектами прав и обязанностей ;

д) пути и средства обеспечения установленных, субъективных прав.

В каждой отрасли права это сочетание юридических средств более или менее прочно и устойчиво сцементировано единым предметом и единой общей целью административно-правового регулирования общественных отношений. Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских социалистических отношений. М.: Госюриздат, 1961 С. 89.

Метод регулирования включает как наиболее харак-терные для данной отрасли права юридические средства воздействия на поведение людей и деятельность орга-низаций, так и менее характерные.. Например, штраф является типичной административно - правовой санкцией, но он .применяется иногда и в других отраслях права. Более того, близкие друг другу отрасли права могут иметь ряд идентичных средств юридического воздействия, в одинаковой степени свойственных их методам, в остальном весьма различных. Так, подвластное положе-ние одной из сторон характерно не только для административно - правовых, но и для уголовно - правовых отношений.

Сложный состав юридических средств, образующих метод регулирования, объясняется сложностью и много-образием общественных отношений, их тесным перепле-тением и подвижностью существующих между ними граней.

Метод административно-правового регулирования определяется пред-метом, т. е. характером общественных отношений, которые подлежат правовому воздействию.

Так, имущественные отношения, подпадающие под , воздействие закона стоимости, могут быть урегулированы только при помощи специфичных гражданско-правовых средств воздействия, а управленческие отношения - административно - правовыми средствами. Семейные отно-шения невозможно регулировать при помощи методов правового воздействия на процессуальные отноше-ния и т. п.

Однако предмет регулирования механически не детер-минирует метода; не обусловливает при всех обстоятельствах одно единственно возможное и неизменное юриди-ческое средство правового воздействия на общественные отношения. Выбор тех или иных средств воздействия осу-ществляет государство в соответствии со стоящими перед ним задачами и объективными возможностями их решения тем или иным путем.

Метод административно-правового регулирования общественных отно-шений обладает известной долей самостоятельности по отношению к предмету юридического воздействия в силу следующих причин:

1. Данное общественное отношение в рамках суще-ствующих возможностей может быть урегулировано по-разному. Об этом свидетельствуют, в частности, измене-ния в правовом режиме оборотных средств госпредприя-тий, в области метода заготовки сельскохозяйственной продукции и порядка планирования сельскохозяйствен-ного производства.

2. В зависимости от своих целей государство осуще-ствляет правовое регулирование разных сторон одного и того же вида общественных отношений отличными друг от друга методами. Известно, например, что различные стороны имущественных отношений могут подвергаться различным методам административно-правового регулирования. Достаточ-но вспомнить, что охрана собственно-сти осуществляется мерами административно - правового, гражданско-правового и уголовно - правового характера. Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских социалистических отношений. М.: Госюриздат, 1961 С. 91.

Определяя цель и методы административно-правового регулирования. законодатель руководствуется и исходит не только из данного отношения, но и учитывает всю совокупность существующих общественных отношений и происходя-щие в них изменения.

Так, характер трудовых отношений, с которыми свя-зано предоставление жилого помещения в ведомственном доме на период трудовой связи члена семьи с данным ведомством, сам по себе не изменился. Однако изменение других отношений привело к ограничению администра-тивного порядка выселения, т. е. к частичному изменению правовых методов, обеспечивающих ныне использо-вание ведомственной жилплощади бывшими работника-ми данного учреждения пли предприятия. Метод административно-правового регулирования всегда зависит в конечном счете от предмета, изменение метода всегда обусловлено сдвигами в общественных отношениях, хотя и вовсе не обязательно, чтобы эти сдвиги непосредственно затронули то отношение, которое стало регулироваться иным методом.

При изучении и разработке методов правовой регла-ментации общественных отношений имеют всегда в виду зависимость метода от предмета воздействия, поскольку данный вид общественных отношений допускает лишь определенные возможности для варьирования методов его регулировки. Но это бесспорное и вполне доказанное юристами положение необходимо уточнить в том смысле, что предмет не в такой степени определяет метод, чтобы законодатель не имел возможности выбора юридических средств административно-правового регулирования, он выбирает в зависимости от поставленной им в данных конкретных условиях цели.

Такой подход к вопросу вытекает из положения об активном, классово целенаправленном характере права. Классовая направленность права про-является, в частности, в выборе различных средств юри-дического воздействия на общественные отношения, хотя сами возможности этого выбора в конечном счете мате-риально обусловлены существующими экономическими отношениями и основанной на них классовой структурой общества.

Рассмотрим виды методов административно-правового регулирования.

Общество объективно вызывает потребность в разумном сочетании убеждения и принуж-дения, а не взаимоисключение одного из них.

Определенное место в системе способов воздействия на поведение людей, используемых управлением, зани-мает метод поощрения, представляющий собой публич-ное признание заслуг, награждение, оказание обществен-ного почета членам общества, проявившим примерное поведение при выполнении своего - общественного долга. Назначение метода поощрения состоит в том, чтобы вызвать определенные стимулы к такому поведению, ко-торое способствовало бы достижению результатов, вы-ходящих за рамки ординарных представлений о возмож-ностях человека.

Страницы: 1, 2, 3, 4