Механизм административно-правового регулирования

Этим свойством служебная роль поощрения сущест-венно отличается от служебной роли принуждения. Пос-леднее, выражая собой порицание от имени общества и устанавливая определенные лишения для человека, от-ступившего от установленного правила, ставит прежде всего задачу поднять его до уровня подавляющего боль-шинства добросовестных членов общества, аккурат-но выполняющих свой общественный долг, и одновре-менно угрозой наступления неблагоприятных последст-вий предотвратить неправомерное поведение отдельных неустойчивых граждан. В этом проявляется своего рода «очистительное» качество принуждения, позволяющее вытеснить из общества все вредное и чуждое ему. Поощрение же, будучи высокой оценкой особых достижений, превосходящих обычные, и оказывая общественный по-чет человеку, достигшему высоких показателей своего поведения, ставит задачу побудить других членов обще-ства последовать примеру поощряемого и, следователь-но, способствует возникновению новых, более высоких по своему характеру общественных отношений.

Используемые в сфере управления обществом методы убеждения, поощрения и принуждения являются наибо-лее общими и распространенными активными способами воздействия на граждан общества. Они применяются в деятельности всех организаций и коллективов, приобретая самые различные организационные формы. Научные категории методов убеждения, принуждения и поощрения отражают только общие возможности взаимоотношений по вертикали меж-ду теми, кто управляет, и теми, кто выступает в роли управляемых, т. е. они лишены конкретности в установ-лении поведения управляемых в определенных жизнен-ных условиях, не детализируют взаимоотношений между управляемыми, не определяют характера и содержания, а также результата складывающихся между ними отно-шений. В этом смысле рассуждения о методах убежде-ния, поощрения и принуждения представляют собой лишь общий, исходный материал для исследования орга-низационных способов воздействия на людей в сфере административно-правового регулирования. Указанные организационные способы характеризуются прежде всего тем, что они предусматривают определенных адресатов воздействия, типичные связи между ними и должные результаты их взаимоотношений.

Одной из наиболее действенных организационных форм использования общих способов воздействия на по-ведение людей является правовое регулирование, пред-ставляющее собой нормативное закрепление (регламен-тацию) государством общих, фактиче-ских способов организации членов общества. Приблизи-тельно так же понимает связь общих методов управле-ния с их правовым опосредованием Ю. М. Козлов. Он по-лагает, что методы управления, как правило, облекаются в правовую форму и суть «соотношения методов управ-ления и соответствующих форм состоит в том, что если метод отражает содержание управленческой деятельности, то форма есть способ выражения этого содержа-ния».

Применительно к правовому регулированию общие способы воздействия на поведение конкретизируются в такой научной категории, как способы (методы) административно-правового регулирования.

Исследования способов административно-правового регулирования в юридической литературе обычно связываются с поис-ками классификационного основания, критерия научного построения системы права, когда наряду с предметом предлагается также учитывать значе-ние и так называемого метода административно-правового регулирования. Несмотря на то, что по данному вопросу отдельны-ми авторами высказаны интересные соображения, все же плодотворных результатов научного обосно-вания собственно метода или способа административно-правового регулирования в плане его самостоятельного значения и места в механизме воздействия права на общественные отно-шения пока еще не достигнуто. Это, прежде всего обна-ружилось в ходе дискуссии о системе права. В ходе дискуссии выявились существенные расхожде-ния в понимании самого метода административно-правового регулирования. С. И. Вильнянский по этому поводу справедливо отметил, что в само понятие «метод регулирования» вкладывается различный смысл и сторонники данного критерия не только по - разному понимают «метод регу-лирования», но и неясно представляют себе, что относит-ся к методу, а что - к предмету. Так, многие цивилисты одно и то же состояние относят либо к методу, либо к предмету регулирования. Например, такое качество гражданского права, как «равенство сторон», отдельные авторы относят к методу административно-правового регулирования, а другие - к предмету.

Как специфический способ, при помощи которого го-сударство на основе данной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение, понимают ме-тод административно-правового регулирования многие ученые - юристы.

Высказывания ученых - юристов позволяют составить общее представление о методе административно-правового регулирования как, во - первых, специфическом способе воздействия го-сударства на волю участников социальных связей, во - вторых, находящем закрепление (выражение) в дейст-вующих нормах права и, в - третьих, с помощью которого обеспечивается - нужное всему обществу упорядочение общественных отношений.

Следовательно, большинство авторов, рассуждавших о методе административно-правового регулирования как дополнительном классификационном критерии построения научной систе-мы права, вкладывают такой смысл в его определение, который дает больше оснований относить эту научную категорию к самостоятельной области научных исследо-ваний, а именно к области изучения различных способов воздействия права на общественные отношения.

Категория метода в том смысле, как это понимается большинством ученых, пожалуй, вообще неприемлема в качестве дополнительного классификационного основания для научного построения системы права. Представляет-ся, что только соображения С. С. Алексеева отвечают потребностям поиска дополнительного критерия в по-строении системы права. Он, например, справедливо пи-сал, что методы «административно-правового регулирования характеризу-ют одно из свойств предмета регулирования». В данном рассуждении обращается внимание па специфику обще-ственных отношений, которые вызывают необходимость нормативного регулирования, ибо в понимании С. С. Алексеева метод есть свойство предмета, т. е. опре-деленных общественных отношений. Отсюда вытекает, что особенности метода лежат в самих общественных от-ношениях, являются качеством этих отношений. Поиски именно такого рода специфических свойств обществен-ных отношений и облегчают решение задачи по установ-лению точных границ предмета административно-правового регулирования, который составляет объективную и единственную основу каждой отрасли права.

Следует отметить, что попытка исследовать метод регулирования в качестве самостоятельной категории, не ставя ее в зависимость от поисков классификационно-го основания в построении системы права, уже была пред-принята в нашей литературе. Например, Б. В. Шейндлин не связывал исследования метода регулирования с систе-мой права, а рассматривал его как самостоятельное пра-вовое явление. Он "вполне правильно отмечал, что метод административно-правового регулирования есть исключительно свойство самого права "как специфического регулятора общест-венных отношений, а не свойство регулируемых общест-венных отношений, что метод регулирования обусловлен не только свойствами регулируемых общественных отно-шений, но и принципами административно-правового регулирования, характерными для данной системы и определяемыми инте-ресами, потребностями, целенаправленной деятельно-стью государства, в конечном счете-материальными условиями господства.

Интересным является определение понятия метода - административно-правового регулирования, даваемое Б. В. Шейндлиным: «Метод административно-правового регулирования - это .основанный на принципах данной системы права способ воздействия государства посредством институтов права на определенные виды волевых, общественных отношений» Б. В. Шейндлин, Сущность советского права, стр. 110..

.Правильно подчеркивая, что метод регулирования есть способ воздействия государства посредством опре-деленной совокупности норм права (институтов права), автор одновременно слишком расширяет правовую сферу выражения (объективизации) государством самого ме-тода регулирования.

Надо иметь в виду, что определяющей формой выра-жения точных государственных предписаний служит от-дельная норма права. Институт же права, представляю-щий собой совокупность норм, по - видимому, должен вы-ражать не один, а столько конкретных методов, сколько он объединяет норм права. Поэтому утверждение о том, что метод есть способ воздействия государства посредст-вом института права, нельзя признать удачным, оно

не помогает выявить непосредственное содержание и об-щее назначение метода административно-правового регулирования.

Поскольку еще не выработано единого понимания метода административно-правового регулирования и не выяснено, что кон-кретно скрывается за данным понятием, следует подчеркнуть, что методы (способы) административно-правового регулирования расположены в сфере научного управления и являются одним из важнейших компонен-тов в системе различных способов воздействия на волю членов общества. Они как бы «лежат» над фактически-ми общественными отношениями и оказывают влияние , на установление границ, направления и целей, волевых поступков субъектов в различных социальных связях. В таком плане под методом административно-правового регулирования сле-дует понимать своеобразный способ воздействия на об-щественные отношения с целью их урегулирования, ко-торый выражается в установлении с помощью нормы права определенного (возможного и должного) состоя-ния воли субъектов в их взаимоотношении друг с другом, а также относительно желаемых результатов их поведе-ния. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М.: «Юридическая литература», 1973 С.80.

При характеристике метода административно-правового регулирования совершенно необходимо указать его непосредственное назначение, т. е. какое качество он должен придать воле участников отношений. В нашей литературе при раскры-тии качества метода обычно отмечается, что он проявля-ется, например, либо в «автономности», либо в «соподчиненности» субъектов урегулированного правом отноше-ния.

«Автономность» и «соподчиненность» есть определен-ные состояния воли субъектов, выражающиеся в том, что их способность сознательно и целеустремленно руково-дить своими поступками имеет определенные рамки сво-боды поведения и не зависит от волн других, субъектов данного отношения, или эта способность руководить своими действиями ограничена, зависима от объективиро-ванной (выраженной вовне) воли других субъектов, и поэтому они должны определить свои поступки в преде-лах строго установленного порядка. Таким образом, ме-тод непосредственно призван организовать волю субъек-тов, определить ее состояние так, чтобы она соответство-вала интересам общества или определенного коллектива. Само же фактическое состояние волн субъектов может быть чрезвычайно различным в зависимости от разных обстоятельств. Например, в зависимости от положения субъектов в .процессе развития сложившегося (или складывающегося) между .ними общественного отноше-ния может, быть установлено различное состояние воли относительно конкретного способа возникновения их прав и обязанностей. Иногда права и обязанности субъ-ектов возникают только благодаря предварительному акту (решению) органа государства, а иногда из взаимного соглашения обеих сторон правоот-ношения (абсолютное большинство трудовых отношений возникает по взаимному соглашению работника и адми-нистрации учреждения, предприятия).

Существенной особенностью метода административно-правового регулирования в отличие, например, от таких общих способов воздействия, как принуждение, убеждение и поощрение, является то, что он характеризуется конкретностью нор-мативного предписания: с его помощью устанавливается не вообще состояние волн, а .такое, которое преследует наступление результата с определенным видом и опреде-ленной мерой объективированного поведения. Если, на-пример, с помощью метода устанавливается поощрение, то одновременно предусматривается вид поощрения - денежная премия, и мера поощрения.. Так же конкретизируется и угроза наказанием, где предусматри-вается вид наказания - лишение свободы и соответст-вующая мера - пять лет.

Метод административно-правового регулирования во всем механизме воздействия права является фактором, непосредственно упорядочивающим общественные отношения. Именно волевой момент поведения участников общественных от-ношений и представляет собой тот рецепторный отросток, через который непосредственно государственная воля переводится в плоскость упорядоченного общественно-го отношения и где участники достигают желаемого для общества результата административно-правового регулирования. Это еще раз подтверждает справедливость вывода о том, что право воздействует непосредственно не на общественные отношения и даже не на поведение участников данных отношений, а на волю сторон, их способность созна-тельно и целеустремленно руководить своим поведением, направить его к достижению нужного результата. В этом смысле категория метода административно-правового регулирования пред-ставляет собой непосредственно связующее звено между государственной волей - волей управляющего и индиви-дуальной волей - волей управляемых субъектов.

Конкретные методы административно-правового регулирования по-лучают свое выражение в нормах права. Государство, фиксируя в норме права определен-ный вариант поведения участников урегулированного общественного отношения, одновременно предусматри-вает, какое состояние воли должно быть избрано для ор-ганизации взаимоотношений сторон и достижения ре-зультата административно-правового регулирования. Причем, разумеется, само содержание метода, как правило, не формулируется четко. Представление о методе, заключенном в норме, можно получить только при анализе всех структурных ча-стей нормы права и специфики субъектного состава, пове-дение которого норма права должна урегулировать. Ука-зание на используемый государством метод регулирова-ния содержится не во всех структурных частях нормы, а только в диспозиции и санкции. В гипотезе есть лишь указание на фактические обстоятельства, при наличии которых должна исполняться или применяться данная норма права. Поэтому гипотеза служит тем объективным основанием, которое оказывает, определяющее влияние на выбор государством конкретных методов, заключаемых в. данной норме права, так как от характера обстоя-тельств и содержания общественных отношений прежде всего зависит способ организации воли участников этих отношений..

Многообразие методов находит отражение в диспо-зициях норм права, где формулируется само правило поведения. В том, как описывается, формулируется в диспозиции правило поведения, и обнаруживается кон-кретный метод регулирования, т. е. определенное состояние воли сторон, предусматриваемое нормой права. При-чем отдельные разновидности гипотез более или менее четко обнаруживают метод регулирования, в других же гипотезах выявить конкретный метод регулирования зна-чительно сложнее. Например, в диспозициях запрети-тельных, поощрительных и рекомендательных норм пра-ва .метод регулирования выступает вполне четко: это или конкретный запрет совершать указанный поступок, и тогда состояние воли субъекта выражается в том, что он сознательно воздерживается от запрещенного поступка; или указание поощрения в случае выбора субъектом луч-шего варианта поведения, и тогда состояние воли субъ-екта выражается в том, что он озабочен поиском наи-более благоприятных условий, способствующих соверше-нию поощряемого поступка.

Сложнее обнаружить метод административно-правового регулирования в нормах права, содержащих в диспозиции дозволение. В таких диспозициях обычно заключены такие методы, как «автономность» состояния воли субъектов, «соподчиненность», «равенство» и т. д. Причем качества указан-ных. методов проявляются в самом характере диспози-ции. Например, в абсолютно - определенной диспозиции, когда точно указаны права и обязанности, несом-ненно, заключен метод «императивности». Он выражает-ся в таком состоянии воли субъектов, когда оно точно очерчено и не допускается никаких отклонений. В отно-сительно - определенных, диспозициях указание на права и обязанности обычно сопровождается возможностью для сторон самим уточнить права и обязанности в каж-дом конкретном случае. Это свидетельствует о наличии в данной норме метода «автономности», т. е. относитель-но свободного состояния воли субъектов в определении характера взаимоотношений между ними и выбора пу-тей достижения желаемого результата.

Намного выпуклее обнаруживаются методы административно-правового регулирования в санкциях норм права, содержащих указания на угрозу наступления невыгодных (неблаго-приятных) последствий в случае нарушения предписа-ния, сформулированного в диспозиции. Это объясняется тем, что методы, содержащиеся в санкциях, имеют глав-ным образом принудительный характер и представляют собой установленное состояние воли, значительно ущем-ляющее свободу субъектов, причиняющее им определенные лишения благ, либо уже находящихся в распоряже-нии данных субъектов, либо ожидаемых ими. К таким методам, например, относятся различные меры уголовно-го наказания, возмещение материального ущерба, меры административного и дисциплинарного взыскания, приз-нание недействительными тех актов субъектов, которые были направлены на достижение определенных юриди-ческих результатов и т. д.

Следует обратить внимание на то, что в каждой норме права можно выявить не один, а несколько мето-дов и, прежде всего, в таких ее частях, как диспозиция и санкция. Однако по своему характеру методы регулиро-вания, заключенные в диспозиции и санкции, отличают-ся друг от друга своим непосредственным назначением. Поскольку включение определенных методов регулиро-вания в диспозицию нормы права преследует цель до-биться положительного результата, постольку и сами методы носят непосредственно - позитивный характер и приводятся, в действие всегда в нормальных условиях жизни. Масштаб их использования практически не огра-ничен в пределах сферы административно-правового регулирования, они выступают в качестве привычного явления и не вызы-вают ощутимой реакции со стороны людей, т. е. в определенной, степени остаются незамеченными. Наобо-рот, методы регулирования, включенные в санкции норм права, рассчитаны на использование только в исключительных случаях, т. е. когда налицо возможность нару-шения или реальный факт нарушения установленного порядка. Поэтому указанные методы преследуют в пер-вую очередь цель вытеснить из общего обихода такие поступки, которые несовместимы с интересами общества. В этом смысле они имеют негативный и эвентуальный характер, а масштаб их использования ограничен сфе-рой возникающих в обществе юридических эксцессов, что делает эти методы весьма ощутимыми.

Приведенные соображения о том, что методы административно-правового регулирования главным образом заключены в нор-мах права, подтверждают лишний раз ту мысль, что они являются достоянием самого права, а не регулируемых правом общественных отношений. Следовательно, не-посредственным объектом при исследовании различных методов административно-правового регулирования служат нормы права. Итак, методы административно-правового регулирования весьма разнообразны. Однако они находятся в определенной системе и поэтому поддаются классифика-ции в зависимости от избранного классификационного основания. Как и многие другие явления, классификацию методов можно проводить с точки зрения наиболее об-щих, частных и конкретных оснований.

Страницы: 1, 2, 3, 4