Планирование и управление деловой карьерой в организации

Современный этан государственного строитель-ства и формирования гражданского общества в Рос-сии напрямую связан с решением стратегических вопросов организации и правового обеспечения ин-ститутов государственной и муниципальной служ-бы. Концепция реформирования системы государ-ственной службы Российской Федерации, утверж-денная Президентом РФ 15 августа 2001 г. предусматривает кардинальное обновление феде-рального законодательства не только в сфере госу-дарственной службы, что неминуемо повлечет за собой пересмотр многих положений законодатель-ств субъектов Российской Федерации, а также приведение в соответствие с ними иных нормативных правовых актов, в том числе внесение изменений в законодательство о муниципальной службе.

В этой связи чрезвычайно важен вопрос о единстве природы и особенностях правового обеспечения государственной службы и муниципальной службы. При этом имеются в виду государственная граждан-ская служба и муниципальная служба, которая также является разновидностью гражданской публичной службы. Рассмотрение природы и особеннос-тей правового обеспечения этих видов службы предполагает выявление общего и особенного в правовом статусе государственных гражданских и муниципальных служащих.

Действующее российское законодательство вполне определенно устанавливает организацион-но-правовые формы, в которых осуществляются государственная и муниципальная службы, и соот-ветственно ограничивает круг лиц, которые обла-дают статусом государственных и муниципальных служащих.

Организационно-правовой формой про-хождения государственной службы являются органы государственной власти Российской Федерации иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными за-конами, лица, имеющие статус федеральных государственных служащих, либо государственные ор-ганы субъектов Федерации, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) и регио-нальными законами, - лица, получающие статус го-сударственных служащих соответствующего субъ-екта Российской Федерации. Организационно-пра-вовой формой муниципальной службы являются органы местного самоуправления, - лица со стату-сом муниципальных служащих. Отсюда видно, что общим сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муници-пальных служащих, является форма публичной вла-сти, обеспечивающая единство властных полномо-чий соответствующих органов публичной власти. [14, c. 547]

Отличия проистекают не только из территориаль-ного масштаба, но и из самой сферы властно-управ-ленческой деятельности, выражаемой институтами государственной либо муниципальной службы, из функциональной специфики, особенностей компе-тенции и полномочий государственных органов ли-бо органов местного самоуправления. Отличия во многом обусловливаются также и тем, какая право-вая доктрина господствует при создании законода-тельной базы и осуществлении нормотворчества в данной сфере общественных отношений.

По Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления отделены от органов государст-венной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь за-ключена суть одного из важнейших доктринальных положений, определяющих конституцион-ные основы местного самоуправления (наряду со ст. 130-133) и принципы его правового обеспече-ния в современной России, которые сформулиро-ваны с учетом Европейской хартии честного са-моуправления.

По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службе становится раздельным. Вместе с тем государст-венная и муниципальная службы в части правово-го регулирования базируются на общих принци-пах и основаниях, исходя из которых они получа-ют нормативное закрепление.

Главным образом это связано с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов - и государственных, и му-ниципальных, объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблю-дения правоограничений и компенсирующих со-циально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают. [19, c. 367]

3.2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

Особенности правового статуса федеральных государственных служащих состоят в том, что осуществляемые ими полномочия - федераль-ные, т.е. определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов госу-дарственной власти, а для госслужащих субъек-тов Российской Федерации полномочия выполня-ются государственными органами субъектов Рос-сийской Федерации в пределах совместного ведения с Российской Федерацией и в пределах предоставленной компетенции на территории со-ответствующего ее субъекта. Особенности стату-са муниципальных служащих также заключаются в осуществляемых ими полномочиях, которые обеспечивают решение вопросов местного значе-ния. [21,c. 13]

Вместе с тем муниципальные служащие мо-гут наделяться и некоторыми государственными полномочиями, которые проистекают из содер-жания ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, а также бази-руются на правовой основе взаимоотношений ме-стного самоуправления с государственной влас-тью, закрепленной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного са-моуправления в Российской Федерации" от 28 ав-густа 1995 г. и другими федеральными законами. Осуществление муниципальными служащими от-дельных государственных полномочий, передан-ных органам местного самоуправления в соответ-ствии с федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации, является важ-ным фактором взаимодействия органов государ-ственной власти и местного самоуправления, под-черкивающим общность юридической природы публично-правовой составляющей в структуре статуса государственных и муниципальных слу-жащих.

Общий правовой статус государственных и му-ниципальных служащих устанавливается на основе Конституции РФ федеральным законодательством.

В настоящее время основы правового положения государственного служащего установлены Феде-ральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. (далее - ФЗ "Об основах ГС РФ")5, его гл. III (ст. 9-20), а основы правового положения муниципального служащего - Федеральным за-коном "Об основах муниципальной службы в Рос-сийской Федерации" от 8 января 1997 г. (далее - ФЗ "Об основах МС в РФ")6, в котором им посвя-щена гл. II (ст. 7-20).

Как и всякий правовой статус, статус государ-ственных и муниципальных служащих обеспечен и структурирован элементным составом юриди-ческих норм. В соответствии с данными феде-ральными законами статусы государственных и муниципальных служащих образуют следующие группы нормативных элементов. По ФЗ "Об ос-новах ГС РФ" - права государственного служаще-го (ст. 9), обязанности (ст. 10), ограничения (ст. И), поощрения (ст. 13), ответственность (ст. 14), гарантии (ст. 15), обеспечение (ст. 17-19); по ФЗ "Об основах МС в РФ" - права и обязанно-сти муниципального служащего (ст. 10), ограни-чения (ст. 11), поощрения (ст. 13), ответствен-ность (ст. 14), гарантии (ст. 15), обеспечение (ст. 16-18). Как видно, даже нумерация статей с одноименным названием почти полностью совпа-дает с аналогичными статьями в том и другом за-конах. Очевидно, что нормативное содержание общего российского законодательства должно совпадать также и по сути правового регулирова-ния обоих видов публичной гражданской службы, какими и являются государственная и муници-пальная службы. [21, c. 15]

Общность публично-правовой природы рас-сматриваемых видов социально-полезной дея-тельности проявляется в том, что государственная и муниципальная службы призваны обеспечивать функционирование государственного аппарата и аппарата органов местного самоуправления, а также реализацию юридически властных полно-мочий государственных и муниципальных долж-ностных лиц. Кроме того, однородный состав нормативных элементов правового статуса госу-дарственных и муниципальных служащих объяс-няется сущностью возложенных на них функций, которые связаны с осуществлением определенно-го вида управления: государственного и муници-пального. Общность правового статуса государ-ственных и муниципальных служащих определя-ется и общностью принципов, на которых основаны данные виды службы.

Единство прин-ципов, установленных законодательством о госу-дарственной и муниципальной службах, со всей очевидностью подчеркивает социально-генети-ческую связь юридических установлений, относя-щихся к правовому статусу этих служащих. Срав-нение ст. 5 ФЗ "Об основах ГС РФ" и ст. 5 ФЗ "Об основах МС в РФ" не оставляет никаких со-мнений в том, что они в равной мере исходят из верховенства Конституции РФ, приоритета прав и свобод человека и гражданина, признания об-щественно-политической важности и почетности профессиональной деятельности государствен-ных и муниципальных служащих, стабильности их кадрового корпуса, а также профессионализма и компетентности, ответственности.

Общим правовым статусом обладают все госу-дарственные и муниципальные служащие, так как положения Конституции РФ и общие нормы федеральных законов распространяют свое дей-ствие на всех служащих без различия их суборди-национного положения и видовой специфики слу-жебной деятельности. Правда, специальное зако-нодательство, регламентирующее госслужбу особых видов, например военную, в органах правоохранительной системы, других отдельных госорганах, устанавливает особенности правово-го статуса государственных служащих посредст-вом наполнения надлежащим содержанием эле-ментного состава юридических норм.

Статусные особенности помимо военнослужа-щих присущи служащим органов внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органов, дипло-матических ведомств и иным. Так, правовое по-ложение военнослужащих определяется прежде всего их воинскими должностями, обязанности и порядок исполнения которых регламентируются законодательными актами, воинскими уставами и другими нормативными актами. Законодательст-вом об органах внутренних дел подробно урегу-лировано правовое положение, прохождение службы, гарантии правовой и социальной защи-ты сотрудников милиции. Статус дипломатичес-ких работников характеризуется тем, что им об-ладают служащие Министерства иностранных дел РФ и его организаций, имеющие дипломати-ческие ранги. В частности, при выполнении своих профессиональных обязанностей дипломатичес-кие работники могут пользоваться в период пре-бывания за границей привилегиями и иммуните-тами, установленными для них нормами междуна-родного права и международными договорами.

Правовой статус государственного и муници-пального служащих возникает на основе законо-дательства в связи с замещением государственной либо муниципальной должности. [22, c.45]

Именно опреде-ленная должность в органе соответствующего ви-да публичной власти (государственной или муни-ципальной) является базовой характеристикой правового положения государственного и муни-ципального служащих. Общее и особенное в их правовом положении суть производные от стату-са этих видов службы как социальных и комплекс-ных организационных и правовых институтов. И действительно, установление обязанностей слу-жащего делает необходимым установление его прав, а наличие обязанностей и прав порождает различные ограничения, а также потребность в соразмерных гарантиях, обеспечении и ответст-венности. Вместе с тем обязанности, права, огра-ничения, гарантии, обеспечение устанавливаются обычно не персонально для каждого служащего, а для должности, которую он занимает. Поэтому эти группы правовых норм имеют подчиненный характер от задач и функций органов государст-венной либо муниципальной власти.

В научно-правовой литературе о государст-венной службе обосновываются различные точ-ки зрения на структуру правового статуса. Тради-ционно деление служебных прав и обязанностей на общие для всех государственных служащих и специальные, обладание которыми связано с кон-кретной должностью. Так, в "классификации обя-занностей и прав государственных служащих ор-ганов военизированных и некоторых иных отрас-лей" выделяются и должностные . Более детальное деление различает общий, особенный (определяемый служебно-видовыми особеннос-тями), специальный (определяемый специализа-цией соответствующей должности) и индивиду-альный (определяемый правоустановлениями конкретной должности) статус.

Представляется, что для статуса муниципальных служащих подоб-ная структуризация не характерна. То, что в ста-тусе государственного служащего понимается как особенное и специальное, в статусе муници-пального служащего объединяется отчасти об-щими нормами, а отчасти индивидуальными. Ви-довая специфика, присущая государственной службе, чем и определяется особенный статус го-сударственных служащих, отсутствует в системе муниципальной службы, а значит, и нет достаточ-ных оснований для выделения особенного статуса муниципальных служащих. Нормы, характеризу-ющие специальный статус государственных слу-жащих, для муниципальных служащих сосредото-чены преимущественно на индивидуальном уров-не. В связи с этим, на наш взгляд, будет продуктивно анализировать общее и особенное в статусе и государственных, и муниципальных слу-жащих.[20, c. 316]

Таким образом, нормы, составляющие основу правового статуса и государственных, и муници-пальных служащих, дифференцируются на об-щие и особенные. Общими считаются те из них, которые свойственны всем государственным и муниципальным служащим, независимо от кате-горий и групп занимаемых ими должностей.

3.3. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ СЛУЖАЩИХ

Пол-ный же объем прав и обязанностей индивидуален по каждой должности в зависимости от функций и задач соответствующих органов власти, где уч-реждена та или иная должность государственной либо муниципальной службы, а также обусловлен определенной компетенцией и полно-мочиями, присущими данному органу. Для реали-зации специальных полномочий государствен-ным и муниципальным служащим законодатель-ством могут предоставляться особые права и обязанности, которые, как правило, конкретизи-руются в типовых и индивидуальных инструкци-ях, регламентах, положениях. Именно на этом уровне отражаются статусные особенности госу-дарственных и муниципальных служащих. По своей сути правовой статус государственного и муниципального служащих - это определенная нормами права совокупность прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограни-чений, ответственности, выражающая установ-ленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполня-ющих должностные обязанности в области государственно- либо муниципально-служебных от-ношений. С изменением характера этих отноше-ний меняется и правовой статус государственного или муниципального служащего (например, по-вышение, понижение в должности, временное ис-полнение обязанностей и т.п.).

Из перечня общих прав, предоставленных го-сударственным и муниципальным служащим фе-деральным законодательством, их правовой ста-тус определяют лишь те, которые дают им воз-можность полноценно осуществлять должностные обязанности.

К таким общеслужеб-ным правам по ФЗ "Об основах ГС РФ" относятся: право на ознакомление с документами, уста-навливающими права и обязанности государст-венного служащего по занимаемой должности, критерии оценки качества работы и условия про-движения по службе, а также право на организа-ционно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей (п. 1 ч. 1 ст. 9); право на получение в установленном поряд-ке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей (п. 2 ч. 1 ст. 9); право на посещение в установленном по- рядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций незави-симо от форм собственности (п. 3 ч. 1 ст. 9); право на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями (п. 4 ч. 1 ст. 9); право на внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции (п. 12 ч. 1 ст. 9). [22, c.51]

Все остальные права (п. 5-11 ч. 1 ст. 9) относятся к личным субъективным правам гражданина, замещающего го-сударственную должность государственной служ-бы, а потому их следует исключить из структуры нормативных положений, определяющих общий правовой статус и должностные полномочия го-сударственных служащих. Следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнени-ем о том, что личные права государственных слу-жащих "призваны косвенно обеспечивать эффек-тивную деятельность служащего, заинтересовы-вая его в получении премий, в продвижении по служебной лестнице и т.п.".

Такой подход применим и для понимания пра-вового статуса муниципальных служащих. Основ-ная масса региональных законов10 закрепляет право муниципального служащего на ознакомле-ние с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой им муниципальной должности муниципальной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, указывающими также на организаци-онно-технические условия, необходимые для ис-полнения должностных обязанностей.

Российская практика последних лет, как и международный опыт, со всей очевидностью убеждает в недостаточности одного лишь норма-тивного закрепления субъективных прав чинов-ника, особенно таких как право на участие в кон-курсе на замещение вакантной должности, право на продвижение по службе, право на служебные заслуги, на защиту профессиональных и социаль-но-экономических интересов, на честь и достоин-ство и ряд других. Но без должного обеспечения возможности их практического воплощения это пагубно влияет на устойчивость правового поло-жения государственного или муниципального чи-новника. А это, в свою очередь, ослабляет не только сам правовой статус, но и влечет негатив-ные последствия в его служебной дееспособнос-ти. Преодолеть законодательные упущения мож-но только путем разработки и внедрения процес-суально-правовых механизмов реализации материальных установлений прав чиновника.

Права, которыми наделяются государствен-ный и муниципальный служащие, становятся ре-альностью лишь в том случае, если они сопряже-ны с обязанностями. Принцип сочетания прав и обязанностей знали еще юристы античности. Установление разумного (в смысле необходимой достаточности) баланса в соотношении между правами и обязанностями всегда было важней-шей теоретической проблемой юриспруденции, имеющей существенное прикладное значение для отраслей права и законодательства. Единство прав и обязанностей обусловлено тезисом о вза-имной ответственности управомоченного субъ-екта, который совершает определенные действия и должен в то же время нести за них ответствен-ность.

Существование принципа единства прав и обязанностей теоретико-правовая мысль вырази-ла диалектическим утверждением: "Нет прав без обязанностей и нет обязанностей без прав". Меж-ду тем федеральное законодательство не содер-жит перечня прав и обязанностей муниципальных служащих, предоставляя региональному законо-дателю самостоятельно определить их каталог. Нормативный анализ регионального законода-тельства совершенно определенно приводит к выводу о совпадении основных обязанностей, ко-торые возлагаются на государственных и муни-ципальных служащих, а равно и устанавливаемых для них правоограничений, включаемых в общий правовой статус. [19, c.415]

В ряде субъектов Российской Федерации их законы вменяют муниципальным служащим дополнительные обязанности, напри-мер, беречь муниципальную собственность (Рес-публика Карелия, Архангельская, Белгородская, Калининградская, Орловская, Курская области и др.), обеспечивать каждому гражданину возмож-ность ознакомления с документами и материала-ми, непосредственно затрагивающими его права и свободы, возможность получения гражданами другой полной и достоверной информации о дея-тельности органов местного самоуправления, ес-ли иное не предусмотрено законом (Республика Дагестан, Краснодарский край, Амурская, Брян-ская, Вологодская, Кировская, Сахалинская обла-сти и др.), а также обязанность не совершать дей-ствий, подрывающих авторитет муниципальной службы (Свердловская, Орловская области и др.), заботиться о благе муниципального образования, не противопоставлять интересы муниципального образования государственным интересам субъекта Федерации (Санкт-Петербург).

Страницы: 1, 2, 3