Прокуратура РФ и её роль в надзоре за исполнением законов

24 мая 1955 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил Положение о прокурорском надзоре в СССР, в котором была осуще-ствлена кодификация норм, устанавливающих порядок образования и структуру органов прокуратуры, а также основные полномочия проку-роров в различных видах надзорной деятельности. Определялись также обязанности участников прокурорско-надзорных отношений.

Указом от 14 декабря 1966 г. было утверждено Положение о военной прокуратуре.

Положение от 24 мая 1955 г. действовало около четверти века, пока не было заменено Законом о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г., принятым в соответствии с главой 21 Конституции СССР 1977 г.

Конституция, а за ней и Закон определили специфику и характер-ные черты прокурорского надзора, дали широкий типовой перечень субъектов, на которых распространяется надзор прокуратуры. Сама прокуратура провозглашалась как единая, централизованная система, возглавляемая Генеральным прокурором СССР. Особо выделен прин-цип независимости прокуратуры от местных органов. Четко сформу-лированы порядок назначения и сроки полномочий прокуроров всех звеньев прокурорской системы.

Прослеживая пути развития прокуратуры в нашей стране, нельзя не отметить в целом правильную оценку значимости ее деятельности на этапе, когда предпринимались усилия сформировать правовое государство, дан-ную в резолюции XIX Конференции КПСС. Там сказано: «Необходимо решительно повысить ответственность прокуроров, в полной мере вос-становить ленинские принципы прокурорского надзора, призванного следить за исполнением, единообразным пониманием и применением законов по всей стране, настойчиво бороться с нарушениями социали-стической законности, от кого бы они не исходили. Этой задаче должно служить дальнейшее укрепление независимости прокуроров, исключение любого давления на них и вмешательства в их деятельность».

Фактическое аннулирование союзного законодательства в связи с подписанием так называемого Беловежского соглашения обусловило необходимость принятия целого ряда российских федеральных законов, одним из которых и был закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1993 г. В точном соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. указанный Закон подтвердил незыблемость верховенства закон-ности в стране, предусмотрел, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, принимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности, осуществ-ляет уголовное преследование. Выполнению этих задач способствует построение прокуратуры как единой централизованной системы, осу-ществляющей свои полномочия независимо от органов государствен-ной власти и управления, общественных и политических организаций. Независимость прокуроров гарантируется запрещением какого-либо вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Бурмистров К.Е. Роль прокурорского надзора в обеспечении социалистической законности. М. Юридическая литература, 1979

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации в отличие от ранее действовавшей посвятила прокуратуре в разделе «Судебная власть» лишь одну статью --129. Такое решение вряд ли удачно. Во-первых, прокуратура не относится к судебной власти, и, во-вторых, по своей значимости и особому месту в государственном механизме она заслуживает более детальной регламентации именно на конституционном уровне. Попытка объяснить возникшее в связи с этим недоумение была сделана В. М. Савицким, прокомментировавшим ст. 129 следующим образом: «Конструирование правовых норм, определя-ющих организацию прокуратуры, в главе 7 Конституции, озаглавленной "Судебная власть", не должно вводить в заблуждение и давать повод рассматривать Прокуратуру как один из органов судебной власти. Единственный субъект этой власти --суд.

Вместе с тем отметим, что в ст. 129 содержится одно из важнейших положений, характеризующих организационные основы прокуратуры. «Прокуратура Российской Федерации,--сказано в этой статье,--со-ставляет единую централизованную систему с подчинением нижесто-ящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации». Оговорено также, что «полномочия, органи-зация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом». Бурмистров К.Е. Роль прокурорского надзора в обеспечении социалистической законности. М. Юридическая литература, 1979

Таким законом и является упомянутый выше Закон от 17 января 1992 г. с внесенными в него изменениями и дополнениями от 17 ноября 1995 г.

Глава 2. Общеправовые основы прокуратуры - органа за исполнением законов

Ш надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнитель-ными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издавае-мых ими правовых актов;

Ш надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Россий-ской Федерации, органами местного самоуправления, органами воен-ного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и неком-мерческих организаций;

Ш надзор за исполнением законов органами, осуществляющими опе-ративно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следст-вие;

Ш надзор за исполнением законов администрациями органов и уч-реждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые су-дом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

Ш уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установ-ленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

Ш координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Ш надзор за исполнением судебных решений судебными приставами

Ш право опротестовывать приговоры, определения и постановления судов. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. Учебник для юридических вузов и факультетов. 3-е издание, переработанное и дополненное. - М.: Зерцало, 1997

Кроме того, в соответствии с процессуальным законодательством прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие законам решения; прокуратура принимает также участие в правотворческой деятельности.

Прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти -- представительной (законодательной), исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает закон «О прокуратуре РФ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от Российской Федерации законами (п. 2 ст. 4 Закона).

Для прокурорского надзора характерны следующие черты:

Во-первых, в отличие от контролирующих органов, которые наблюдают «не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесооб-разности...», прокуратура «не судит о целесообразности.., а только единую законность оберегает». Прокуратура, как известно, никакими административными функциями не обладает, поэтому не вмешивается непосредственно в опера-тивно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за за-конностью действий которых она осуществляет надзор, и. наконец, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государст-венного управления оценке с точки зрения сиюминутной целесообраз-ности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не нарушали закон.

Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение суда либо соответствующего государственного органа. Таким образом, позитивным содержанием деятельности прокура-туры по осуществлению надзора является реализация прокурорских полномочий по:

1) предупреждению нарушений закона;

2) выявлению допущенных нарушений закона;

3) устранению выявленных нарушений;

4) принятию мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении закона (уголовной, административной, материальной и другим видам ответственности).

Во-вторых, существенным отличием прокурорского надзора явля-ется то, что он осуществляется от имени федерального государства, поэтому имеет самые широкие границы, распространяется на все федеральные министерства и ведомства, представительные (законода-тельные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Таким образом, прокуратура ввиду специфики своей деятельности и структуры объединяет усилия контролирующих органов; местных, регио-нальных и центральных, а также деятельность органов исполнительной власти --федеральных и региональных, поскольку прокурор осуществ-ляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории России. И это особенно важно, когда в стране резко увеличилось коли-чество субъектов законотворчества. В этих условиях ни одна иерархическая структура («вертикаль») органов исполнительной власти не может опти-мально функционировать при наличии только контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими учреждениями. Такой контроль дополняется надзором за соответствием законам деятельности, а также правовых актов каждого звена данной структуры, осуществляемым соответствующим по уровню органом единой централизованной проку-рорской системы. Взаимодействие ведомственного контроля и прокурор-ского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране. Прокуратуру в известной мере можно рассматривать как системообразующее, саморегулируемое ядро государственного контроля. Надзи-рая в пределах своей компетенции за исполнением законов контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их дея-тельность, способствует преодолению местнических и ведомственных влияний на них, воздействия криминальных структур, их очищению (в том числе и путем привлечения к уголовной ответственности) от недоб-росовестных и коррумпированных чиновников.

Деятельность прокуратуры осуществляется ее различными струк-турными подразделениями, объединенными в единую, централизован-ную систему. Система органов прокуратуры строится, во-первых, на основе их единства и централизации, во-вторых, с учетом националь-но-государственного устройства и административно-территориального деления России, в-третьих,--специфики исполнения законов в дея-тельности отдельных органов либо народнохозяйственных структур (в Вооруженных Силах, на транспорте, в подразделениях мест лишения свободы, нужд экологии). Семенов В.М. Правоохранительные органы. Учебник. - М.: Юрид.лит., 2001

В законе «О прокуратуре РФ» (ст. 11) определено, что «систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратуpa Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Феде-рации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 30 декабря 2001 г.)

Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации». Вместе с тем с учетом единства системы прокуратуры Закон устанавливает и такое принципиальное условие: «Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются» (ст. 11).

Систему органов прокуратуры возглавляют Генеральный прокурор Российской Федерации, который руководит деятельностью органов прокуратуры и осуществляет контроль за работой подчиненных ему прокуроров. Генеральный прокурор РФ непосредственно руководит деятельностью прокуроров субъектов Российской Федерации, а через них и деятельностью всех нижестоящих прокуроров -- районов, город-ских и соответствующих им прокуроров. Таким образом, система территориальных органов прокуратуры является трехзвенной.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобож-дается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации- При этом если предложенная кандидатура не получит требуемого количества голосов, Президент РФ в течение тридцати дней должен представить Совету Федерации новую кандидатуру. Назнача-ется генеральный прокурор сроком на пять лет и подотчетен палатам Федерального Собрания и Президенту РФ, ежегодно представляя им доклад о состоянии законности и правопорядка в России и о проде-ланной работе по их укреплению.

Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и замести-телей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации. В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председатель), его первого заместителя, заместителей и других руководящих работников органов прокуратуры Российской Федерации, назначаемых Генеральным прокурором.

Коллегия--это совещательный орган, где обсуждаются важней-шие проблемы деятельности прокуратуры: отчеты о работе структурных подразделений, результаты проверок работы нижестоящих прокурор-ских звеньев, кадровые вопросы. На коллегии Генеральной прокуратуры РФ в соответствии с процессуальным законодательством (ч. 2 ст. 97 УПК) обсуждается также вопрос о продлении срока содержания под стражей обвиняемого свыше одного года.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации функциониру-ют главные управления, управления и отделы. Начальники главных управлений, управлений и отделов являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений -- помощниками Генерального прокурора. Генеральный прокурор РФ имеет также советников и помощников по особым поручениям. В главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются должно-сти старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-кримина-листов и прокуроров-криминалистов, а также старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам и их помощников. Все указанные должностные лица Генеральной прокура-туры назначаются на должности и освобождаются от должности Гене-ральным прокурором Российской Федерации.

Каждое подразделение Прокуратуры РФ ведает определенной от-раслью надзора в масштабе страны, руководит, направляет и контро-лирует указанную сферу деятельности нижестоящих органов прокуратуры. Поэтому обязанности между оперативными работниками соответствующих подразделений строятся по зонально-предметному принципу. Зональные прокуратуры осуществляют контроль за деятель-ностью нижестоящих прокуратур путем проверок с выездами на места. Семенов В.М. Правоохранительные органы. Учебник. - М.: Юрид. лит., 2001

В состав Генеральной прокуратуры Российской Федерации входит на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора Российской Фе-дерации -- Главным военным прокурором. Особо подчеркнем, что это не самостоятельная, автономная прокуратура, а именно структурное подразделение единой Генеральной прокуратуры Российской Федера-ции. Поэтому законодатель признал необходимым все правовые осо-бенности организации и обеспечения деятельности военной прокуратуры отразить в едином законе «О прокуратуре РФ» в качестве одного из его разделов. «Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры,-- сказано в ст. 47 Закона,--обладают в пределах своей компетенции полномочиями, установленными настоящим Федеральным законом, и осуществляют их независимо от командования и органов военного управления в соответствии с законодательством Российской Федера-ции».

2. Генеральный прокурор Российской Федерации несет ответствен-ность за выполнение задач, возложенных на прокуратуру федеральным законодательством. Во исполнение этого требования он руководит системой органов прокуратуры, издает обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры РФ приказы, указания, распоряже-ния, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации прокурорской деятельности и порядок реализации мер материального и социального обеспечения работников прокуратуры. В пределах штат-ной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и струк-туру Генеральной прокуратуры РФ, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры.

В субъектах Федерации действуют прокуратуры, возглавляемые прокурорами, назначенными на должность сроком на пять лет Гене-ральным прокурором Российской Федерации по согласованию с пред-ставительными (законодательными) органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Прокуроры субъ-ектов Федерации имеют первых заместителей и заместителей, назна-чаемых Генеральным прокурором РФ.

В прокуратурах субъектов Федерации, приравненных к ним воен-ных и других специализированных прокуратурах (транспортных и природоохранных) образуются коллегии в составе прокурора, возглав-ляющего прокуратуру (председатель), его первого заместителя и заме-стителей , а также других работников органов прокуратуры.

Персональный состав коллегий утверждается соответствующими про-курорами.

В названных прокуратурах функционируют управления и отделы. Начальники этих подразделений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений -- помощ-никами прокурора субъектов РФ, им назначаются на должность и освобождаются от должности. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. Учебник для юридических вузов и факультетов. 3-е издание, переработанное и дополненное. - М.: Зерцало, 1997

В названных прокуратурах имеются старшие помощники и помощ-ники прокурора, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отде-лов, старшие прокуроры-криминалисты, прокуроры-криминалисты, следователи по особо важным делам и старшие следователи и их помощники, которые назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующими прокурорами. Структурные подразделе-ния прокуратуры субъектов Федерации в основе своей повторяют структуру Генеральной прокуратуры РФ. Но, естественно, без подраз-делений, присущих лишь ей, например, Главной военной прокуратуры.

Прокурор субъекта Российской Федерации и приравненный к нему прокурор руководит деятельностью прокуратур городов и районов и иных приравненных к ним прокуратур на основе федеральных законов и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации. издаст приказы, указания, распоряжения, обязательные для всех под-чиненных работников, может вносить изменения в платные расписания своего аппарата и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Россий-ской Федерации.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7