Прокуратура РФ и её роль в надзоре за исполнением законов

Полномочия прокурора в этой области надзора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 г. N 1-ФЗ (с изм. и доп. от 8 января, 21, 24 июля 1998 г., 16 марта 1999 г., 9, 20 марта, 19 июня 2001 г.) и другими законода-тельными актами Российской Федерации, приказами и другими актами Генерального прокурора, в частности Федеральным законом «Об опе-ративно-розыскной деятельности», Федеральным законом «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 30 декабря 1999 г., 7 ноября 2000 г., 30 декабря 2001 г.)

. К ним же относятся и Указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам следствия и дознания, не требующие законо-дательного регулирования. Они также являются обязательными для исполнения всеми органами расследования. Например, приказы Гене-рального прокурора РФ № 31 от 29 июня 1994 г. «О повышении роли органов прокуратуры в борьбе с преступностью и се предупреждении» №10 от 21 февраля 1995 г. «Об организации прокурорского надзора за расследованием и раскрытием преступлений».

К предмету надзора, как мы уже отмечали, отнесено исполнение закона органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятель-ность. Эта деятельность проводится органами внутренних дел, ФСБ, пограничной охраны, оперативными подразделениями федеральных органов налоговой полиции, службы внешней разведки, действующими в пределах их компетенции. Основным правовым актом, регламентирующим деятельность указанных структур, является упоминавшийся выше Федеральный закон «Об оперативно-ро-зыскной деятельности». В целях борьбы с преступностью органы внут-ренних дел, органы безопасности осуществляют многообразные оперативно-розыскные мероприятия: опрос граждан, наблюдение, наве-дение справок, исследование предметов и документов, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, прослушивание телефонных и иных переговоров и пр. (ст. 6 Закона). Естественно, что в процессе осуществления указанных мероприятий должны соблюдаться гарантии прав граждан. Для производства действий, связанных с ограничением прав и свобод, установленных Конституцией, таких, как неприкосновенность жилища, тайна переписки, телефонных и иных переговоров, должно быть получено предварительное судебное решение. В случаях, не терпящих отлагательства, эти действия производятся до получения судебного реше-ния «с обязательным уведомлением соответствующего суда (судьи) в течение 48 часов» (ст. 8 Закона).

В процессе осуществления надзора за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и принимаемых при этом решений прокурор вправе знакомиться с оперативно-служебными документами и иными сведениями, полученными при подготовке и проведении этих мероприятий.

В случае нарушения органом (должностным лицом), осуществля-ющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов граждан, юридических лиц прокурор обязан принять меры по устранению этих нарушений, восстановлению нарушенных прав, воз-мещению причиненного ущерба в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 21 Закона).

Полномочия прокурора по надзору за законностью деятельности органов, осуществляющих предварительное расследование: дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством. Характерным отличием этой отрасли прокурорского надзора является то, что здесь прокурор обладает властно-распорядитель-ными полномочиями: он не только выявляет нарушения закона, но и устраняет их своей властью. В процессе осуществления надзора прокурор дает органам дознания и следователю обязательные для них указания; ряд следственных действий может быть осуществлен лишь с согласия, утвер-ждения, санкции прокурора.

В качестве органов дознания уголовно-процессуальным законода-тельством (ст. 117 УПК) названы милиция.., органы Федеральной службы безопасности, начальник исправительных учреждений, органы пограничной службы РФ, федеральные органы налоговой полиции, таможенные органы и некоторые другие административные органы государства (или руково-дители этих органов). Обязанности по обнаружению преступлений и лиц, их совершивших, в полной мере могут выполняться лишь пере-численными органами и их должностными лицами.

Уголовно-процессуальный кодекс установил два порядка дознания в зависимости от того, действуют ли органы дознания по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, или же по делам, по которым оно не обязательно (ст. 118 УПК).

По делам, по которым обязательно предварительное следствие, орган дознания возбуждает уголовное дело и, руководствуясь правилами уголовно-процессуального закона, производит неотложные следствен-ные действия по установлению и закреплению следов преступления: осмотр, обыск, выемку, освидетельствование и допрос подозреваемых, допрос потерпевших и свидетелей. Об обнаруженном преступлении и начатом дознании орган дознания немедленно уведомляет прокурора.

Дознание этого вида должно быть окончено не позднее десяти суток, а дело передано следователю. После передачи дела орган дознания может производить по нему следственные и розыскные действия только по поручению следователя. В случае передачи дела. по которому не обнаружено лицо, совершившее преступление, орган дознания продол-жает принимать оперативно-розыскные меры для установления пре-ступника, уведомляя следователя о результатах.

Дознание по делам, по которым следствие не обязательно, производится по тем же правилам, что и предварительное следствие, но за небольшими исключениями.

Предварительное следствие осуществляется следователями проку-ратуры, органов внутренних дел, налоговой полиции и ФСБ по уголов-ным делам, отнесенным к их ведению (ст. 126 УПК). Однако прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления (ст. 31 Закона о прокуратуре РФ).

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и следователем определены ст. 25, 116, 211--217 УПК. Согласно этим нормам прокурор обязан во всех стадиях уго-ловного судопроизводства своевременно принимать предусмотрен-ные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы они не исходили. В пределах своей компетенции прокурор требует от органов дознания и следователя для проверки уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступ-лениях, ходе расследования, установлении лиц, совершивших прес-тупления, отменяет незаконные и необоснованные постановления, даст письменные указания о расследовании преступлений, избрании, отмене или изменении меры пресечения, квалификации преступле-ния, производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших преступления; поручает органам дознания исполнение постановлений о задержании, приводе, заключении под стражу, обыске, выемке, розыске лиц, совершивших преступление; продле-вает срок расследования и содержания под стражей в качестве меры пресечения; отстраняет лицо, производящее дознание, или следова-теля от дальнейшего ведения дознания или предварительного след-ствия, если им было допущено нарушение закона при расследовании дела. Бурмистров К.Е. Роль прокурорского надзора в обеспечении социалистической законности. М. Юрид. лит., 1979

Прокурор обеспечивает защиту прав и законных интересов лич-ности -- потерпевших от преступлений и иных лиц, участвующих в деле, принимает необходимые меры к охране их жизни, здоровья, чести, достоинства и имущества (ст. 27 Основ уголовного судопро-изводства). В целях обеспечения возмещения материального ущерба, причиненного преступлением, прокурор предъявляет гражданский иск или поддерживает гражданский иск, заявленный потерпевшим (ст. 29 УПК). Прокурор следит за своевременным принятием мер, направленных на обеспечение предъявленного или возможного в будущем гражданского иска (ст. 30 УПК). Особое место занимает прокурорский надзор за соблюдением прав и законных интересов лиц, в отношении которых ведется уголовное преследование,-- подозреваемого и обвиняемого. Прокурор обязан следить за тем, чтобы этим лицам были разъяснены их права и обеспечена возмож-ность их реального осуществления.

При решении вопроса о даче санкции на арест прокурор должен тщательно ознакомиться со всеми материалами, содержащими основа-ния для заключения под стражу, и в необходимых случаях лично допросить подозреваемого или обвиняемого, а несовершеннолетнего подозреваемого или обвиняемого --во всех случаях (ст. 96 УПК).

Бдительно следит прокуратура за тем, чтобы органы дознания своевременно реагировали на сигналы о совершенных преступлениях, не допускали сокрытия их от учета.

Об эффективности прокурорского надзора за предварительным расследованием говорят такие данные: в 1992 г. прокуроры дали более 111 тыс. письменных указаний по уголовным делам, внесли около 28 тыс. представлений по вопросам нарушения законов при расследовании преступлений органами внутренних дел, освободили за неподтверждением подозрения более 1 тыс. человек. Аналогичная картина наблюда-ется и в последующие годы.

Актами прокурора в процессе осуществления надзора за следствием и дознанием являются:

Указание -- обращение прокурора, даваемое, как правило, в пись-менной форме в связи с возбуждением и расследованием дела, которое является для органа дознания и следователя обязательным. Несогласие с указанием и его обжалование не приостанавливает исполнение, исключение может иметь место лишь в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 127 УПК, когда следователь выражает несогласие с указаниями прокурора о привлечении лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления и объеме обвинения -- о направлении дела для назначе-ния к слушанию или о прекращении дела. Во всех этих случаях следователь, возражая надзирающему прокурору, вправе представить дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих воз-ражений. Вышестоящий прокурор или отменяет указание нижестоя-щего прокурора, или поручает производство по этому делу другому следователю (ст. 211. 212, 214 УПК).

Рассмотрим пример Указание Генеральной прокуратуры РФ от 29 августа 1995 г. N 43/7 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы": В целях обеспечения законности в ходе предвыборной кампании и выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 21 июня 1995 года и "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва" от 17 августа 1995 года предлагаю:

Прокурорам республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, гг.Москвы и Санкт-Петербурга, транспортным прокурорам (на правах областных), военным прокурорам округов, флотов и группы войск, прокурорам войсковых частей обеспечить действенный надзор за правильным применением законов о выборах в период подготовки, проведения избирательной кампании и подведении ее итогов.

Установить постоянную связь с избирательными комиссиями в целях выявления, предупреждения и устранения нарушений, содействовать в осуществлении их полномочий. Добиваться устранения нарушений законодательных норм о выборах при образовании избирательных округов, формировании избирательных объединений и блоков, проведении предвыборной агитации, процедуры предвыборных собраний, при принятии решений избирательными комиссиями, а также по пресечению нарушений со стороны членов избирательных комиссий, в том числе в ходе голосования или при подведении итогов.

В соответствии с Законом о выборах депутатов Государственной Думы (статья 31) организовать работу таким образом, чтобы обеспечить оперативное разрешение жалоб и заявлений. Установить дежурства по личному приему в выходные дни на период избирательной кампании.

Принять необходимые меры к неукоснительному соблюдению неприкосновенности кандидатов в депутаты в соответствии с требованиями пункта 9 статьи 44 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.

Постановление -- решение, принимаемое по всем наиболее важ-ным вопросам, возникающим в процессе надзора за расследованием преступлений,--о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуж-дении уголовного дела, о приостановлении предварительного рассле-дования, прекращении производства по уголовному делу, об отмене незаконных и необоснованных постановлений следователей и лиц, производящих дознание (ст. 34, 112, 113, 116, 211 УПК).

Представление -- требование прокурора, вносимое в соответству-ющий государственный орган, общественную организацию или долж-ностному лицу о принятии мер по устранению нарушений закона и условий, способствовавших совершению преступлений. Представление может быть внесено и руководителю органа дознания (следствия) в связи с выявленными нарушениями закона, прав и законных интересов граждан. Не позднее месячного срока по представлению должны быть приняты необходимые меры и о результатах сообщено прокурору (ст. 211 УПК).

Санкция -- решение прокурора в случаях, когда органу дознания или следователю необходимо ограничить конституционные права и законные интересы подозреваемого или обвиняемого (заключение под страху, залог, отстранение от должности).

Утверждение -- применяется прокурором в случаях оогдарсяиснис, принятое следователем, в последующих стадиях производства по делу становится также прокурорским решением; например, обвинительное заключение (ст. 217 УПК).

Реализация этих, как и многих других, надзорных полномочий прокурора в сочетании с процессуальной самостоятельностью следова-теля, тесным взаимодействием его с органами дознания обеспечивает успешное раскрытие преступлений, устранение причин и условий, способствующих их совершению.

Раскрытие и расследование преступлений независимо от степени их социальной опасности и тяжести наступивших последствий неразрывно связаны с выполнением оперативно-розыскных мероприятий как гласного, так и негласного характера. Деятельность оперативно-розыскных органов в связи с принятием в 1992 и 1995 гг. законов о такой деятельности заметно активизировалась в раскрытии и расследовании особо опасных преступлений, совершенных в условиях неочевидности (подобных преступлений, по результатам социологических исследований, совершается около 70%). Весьма значительна роль этих органов в раскрытии латентных преступлений, уровень которых представляется очень высоким.

В соответствии со ст.127 УПК РФ следователи вправе не только давать органам оперативно-розыскной службы поручения о производстве оперативно-розыскных действий, но и требовать от них содействия при производстве отдельных следственных действий. Роль и значение оперативно-розыскной деятельности заключается также в том, чтобы своевременно и правильно были выполнены отдельные следственные действия. Результаты этой деятельности могут быть использованы при разрешении вопроса о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовного дела, при допросе подозреваемого (обвиняемого), потерпевшего, свидетелей, при назначении и проведении различного рода экспертиз, обыска, выемки, осмотра, освидетельствования, следственного эксперимента и т.п.

Согласно Положению "О координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью", утвержденному Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г., одним из основных направлений в деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью является создание следственно-оперативных групп для раскрытия и расследования преступлений. Прокуроры при этом призваны осуществлять руководство подобными группами и надзор за законностью деятельности следователей и оперативно-розыскных органов. Это определяет особенности тактики и методики осуществления надзора при расследовании преступлений. Они состоят в следующем.

1. Проверяя соблюдение законности в стадии предварительного следствия, прокурор следит за тем, чтобы оперативно-розыскные органы выполняли свои функции только по поручениям и указаниям следователя (ст.127 УПК). При производстве дознания в порядке, предусмотренном ст.120 УПК РФ, когда производство расследования и осуществление оперативно-розыскной деятельности сосредоточено в одном государственном органе, указания и поручения о выполнении оперативных или розыскных действий дает, как правило, не дознаватель, а руководитель этого органа.

Прокурор, установив, что оперативно-розыскные органы по уголовным делам, находящимся в производстве следователя, проводят оперативные мероприятия без ведома последнего (а такое нередко имеет место), обязан дать указание о прекращении их деятельности по упомянутым уголовным делам и поставить об этом в известность следователя.

2. Прокурор должен проверить законность и обоснованность поручений и указаний следователя о выполнении оперативно-розыскных действий. Необходимость такой проверки возникает в тех случаях, когда следователи из-за большого количества уголовных дел, находящихся в их производстве, поручают оперативно-розыскным органам выполнение тех процессуальных действий, которые в соответствии с законом входят в компетенцию следователя. Если будут установлены подобные факты, прокурор отзывает из оперативно-розыскных органов такие поручения или отменяет указания следователя.

3. Давая поручения и указания о выполнении оперативно-розыскных действий, следователь процессуально самостоятелен (ст.127 УПК РФ). Однако обычно следователи, в особенности те, которые не имеют достаточного практического опыта в расследовании сложных по доказательствам уголовных дел и уголовных дел о преступлениях, совершенных в условиях неочевидности, обращаются к прокурору за помощью в оформлении таких поручений и указаний. Прокурору надлежит при этом убедиться в том, что предлагаемые оперативно-розыскные мероприятия предусмотрены Законом об оперативно-розыскной деятельности и что само содержание поручений и указаний отвечает задачам успешного раскрытия и расследования преступлений.

4. При проверке соблюдения законности органами оперативно-розыскной службы, выполнявшими поручение и указание следователя, прокурору следует установить: объем исполненных поручений и указаний; использование имеющихся в распоряжении названных органов оперативно-технических средств; правильность документального оформления хода и результатов осуществленных оперативно-розыскных мероприятий; соблюдение установленного срока выполнения оперативно-розыскных действий.

5. Если оперативно-розыскные мероприятия осуществлялись с санкции прокурора, то прокурор проверяет не только полноту выполненных оперативно-розыскных действий, но и соблюдение срока действия санкции.

Прокуроры, осуществляющие надзор за законностью деятельности органов ОБЭП, должны не ограничиваться лишь констатацией разобщенности этих органов в деятельности по борьбе с преступностью, а принимать зависящие от них меры к установлению необходимого взаимодействия указанных органов в их деятельности по раскрытию и расследованию преступлений экономического характера.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7