Реформирование российской государственной службы

Надо сказать, подобная противоречивость присуща не только нам. И в за-падных странах сегодня можно видеть сход-ные противоречия в ожиданиях граж-дан, обращенных к своим правительствам, правда, в меньшей степени. В общем плане за этим стоит различие между либеральными и социал-демокра-тическими взглядами на роль государства. В одних странах су-ществует исторически сложив-шийся крен в сторону либера-лизма, в других - в сторону социализма. Периодиче-ская же смена правящих партий не позволяет "маятнику" отклоняться слишком уж далеко в какую-либо из сторон. У нас же, как и во всем, увы, и здесь нет ограничи-теля: либо тоталитарное вмешательство в жизнь и судьбы людей, либо такая сте-пень индифферентности власти, которую в наше время не может себе позволить даже самое либеральное из современных запад-ных правительств.

Чиновничеству такая двойственность общественных ожи-даний придала до-полнительную свободу маневра, которую они и использовали, в первую очередь, для установления вы-годного социального и нормативного статуса собственной корпорации. И раньше бюрократия обладала значительными распорядительными полномочиями по отношению к госу-дарственной собственности, т.е. была как бы ее собственни-ком de facto. Теперь же ее верхушка через закрытое акцио-нирование целых отраслей хозяйства, прежде всего добыва-ющих и энергетических, а также через другие, более слож-ные по форме (но не по сути) механизмы во многом как бы легализовала свои фактические полномочия. А чтобы обес-печить устойчивость своего положения, верхушка должна была "поделиться" с приближенными и так далее по цепоч-ке. К. Маркс, охарактеризовавший когда-то прусское госу-дарство как "частную собственность бюрократии", наверное, и вообразить себе не мог по-добных масштабов "приватиза-ции государства".

При этом, думается, одними карательными мерами проб-лемы не решить. Следовало бы всерьез заняться и моралью служащих. Например, в США еще во времена президентства Л. Джонсона был принят "Этический кодекс служащего", рег-ламентирующий очень широкий, по-моему, даже чрезмерно широкий спектр поведения чиновников. Так, под регламента-цию попадают не только предельная цена принимаемых по-дарков, но и сбор денег в пользу оказавшихся в беде коллег, и даже визиты в гости к подчиненным Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration Tuscaloosa, 1989.. Но в целом нам то-же неплохо было бы сде-лать упор на подобного рода вещи, а не на "табель о рангах".

Для подлинно открытого общества со сложившимися, ра-ботающими граж-данскими институтами бюрократия не страш-на. Она находится под общественным контролем и "сверху", и "снизу", и "сбоку", достаточно "прозрачна" и отзывчива на нужды граждан и их групп, открыто взаимодействует с различ-ными группами дав-ления - лобби. Так что создание по-насто-ящему современной государственной службы должно идти ру-ка об руку с формированием гражданского общества. Но если гражданское общество формируется, в общем, спонтанно, а государство мо-жет лишь несколько этому способствовать и уж во всяком случае не должно ме-шать, то модернизацию гос-службы никак нельзя пускать на самотек или зани-маться этим спорадически, от одного политического случая к другому. Тут нужны четкая концепция, упорство и последовательность в ее осуществлении. Иначе можно лишь раскачать и даже перевер-нуть "лодку" государства, а не привести ее в нужную гавань.

За последние 5-6 лет в жизни нашего общества произошло множество изме-нений. Одни из них носят "фасадный", дру-гие - глубинный характер. В частности, довольно радикально изменились "правила игры" в экономике, да и вообще в соци-альной жизни. Казалось бы, этому должно было сопутствовать и концептуальное изменение взгляда на роль и функции госу-дарственной машины. Ведь вроде бы очевидно, что в услови-ях рынка, разнообразия форм собственности, свободы ин-фор-мации, идеологического и культурного плюрализма, формиру-ющегося граж-данского общества и государство должно быть принципиально иным, нежели при прежней, претендовавшей на идейный монополизм и опиравшейся на администра-тивно-командные отношения распределительно-разрешительной си-стеме. Однако в силу ряда причин реформа государства, осо-бенно в сфере исполнительной власти, значительно отстала от реформ во многих других сферах. Вместо этого унаследо-ван-ную от прежнего общественного строя административную ма-шину - кстати, отнюдь не во всех отношениях плохую, но со-зданную и работавшую в принципи-ально иной системе взаи-моотношений, - лишь пытались "на ходу" подстроить под ре-шение новых задач. Параллельно в экстренном порядке, в ка-честве пожарной ре-акции на вызовы новых потребностей фор-мировались новые административные звенья. При этом преж-ние командно-номенклатурные скрепы явно ослабли, а адек-ватной замены им не возникло. Какой-либо единой концеп-ции модернизации гос-аппарата не было. Изменения происхо-дили либо ситуативно, либо по принципу "перетягивания ка-ната", т.е. в борьбе зачастую несовместимых взглядов на раз-ви-тие госслужбы. Это нашло отражение и в первом в нашей истории Законе "Об ос-новах государственной службы Россий-ской Федерации", принятом 31 июля 1995 г. и достаточно явственно отражающем борьбу двух подходов - корпоративист-ского и демократического. В результате качество работы гос-аппарата снизилось, а хао-тичность, неэффективность, а часто и контрпродуктивность его действий возросли. И неудиви-тельно.

Во-первых, произошло вымывание квалификации - аппа-рат покинули луч-шие профессиональные кадры, а адекватной замены не появилось. Очень тревожат в этой связи, в частно-сти, факт кадрового провала по группе работников среднего возраста со стажем от 6 до 15 лет, т.е. наиболее перспектив-ных, а также то обстоя-тельство, что в ряде министерств и ве-домств доля работников предпенсионного и пенсионного воз-раста составляет около половины персонала. При этом число ва-кансий, которые не удается заполнить, порой исчисляется сотнями.

Во-вторых, с исчезновением прежнего партийного "хозяи-на" аппарат не пре-вратился в слугу общества, т.е. не произош-ло поворота к обычной для демократи-ческих стран службе публичной. Скорее пошла борьба за роль его нового "хозяи-на". А это, разумеется, сделало аппарат еще более непрозрач-ным и менее подкон-трольным, что, в свою очередь, породило такие негативные последствия, как рост коррупции и возмож-ность легализовать кастово-корпоративные устремления бю-рократии. Последнее нашло отражение, в частности, в возро-ждении в рамках упо-мянутого Закона архаичной "Табели о рангах", да еще в усложненном виде, и при-дании ей значения едва ли не главного института государственной службы.

В-третьих, утратили силу прежние нормы административ-ной морали, пусть далекие от совершенства и порождавшие массу человеческих и организационных издержек, но все же как-то регулировавшие поведение служащих и ставившие не-которые барьеры на пути бюрократических злоупотреблений и произвола. На их месте возник моральный вакуум с присущи-ми ему вседозволенностью, цинизмом, коррупцией...

С другой стороны, надо отметить и позитивные перемены, вернее, возникно-вение правовых предпосылок для таких пере-мен. Впервые на законодательном уровне закреплена возмож-ность проведения квалификационных экзаменов, кон-курсов на замещение вакантных должностей, зафиксированы некото-рые ограниче-ния, гарантии и привилегии, связанные со стату-сом государственного служащего. Таким образом, задан юри-дический импульс для формирования современной гос-службы.

И все же, думается, можно без большого риска ошибки утвер-ждать, что в нынешнем состоянии наш аппарат не отвечает со-временным и тем более перспек-тивным потребностям общест-ва и государства, является скорее тормозом, нежели мотором преобразований.

Сейчас стало модным подчеркивать особую роль государ-ства в нашей исто-рии. И это действительно так. Однако адеп-ты такой точки зрения как-то упускают из виду, что роль эта в основном негативная. Государство, как правило, подавляло общество. Чем больше силы оно набирало, тем меньше свобо-ды оставалось у лю-дей. Как говорил наш великий историк Ключевский, "государство пухло, народ хи-рел". Немногие ис-ключения из этой общей закономерности обязаны своим поя-вле-нием прогрессивной роли либеральной бюрократии в ре-форматорские периоды нашей истории. Поэтому от состоя-ния, от качества госаппарата, от ориентации и квалификации работающих в нем людей в немалой степени зависят судьба и вектор развития наших реформ. Госслужба, как и многое в на-шем обществе, находится сейчас на перекрестке. И очень важ-но задать верный импульс ее изменениям, сде-лать из нее пе-редовую силу преобразований. Это может многое определить на де-сятилетия вперед. К сожалению, первое пятилетие ре-форм прошло без адекватного понимания важности этого об-стоятельства, за что общество заплатило высокую и до конца еще не ясную цену.

Вторая "пятилетка" началась более обнадеживающе. Пос-лание Президента Федеральному Собранию 1997 г. стимули-ровало движение в этом направлении. По распоряжению Пре-зидента была образована Комиссия по государственному стро-ительству, разработана концепция административной рефор-мы. В аналогичном президентском Послании 1998 г. ее основ-ные элементы были воспроизведены, т. е. по существу ей был дан "зеленый свет". Одним из главных ее аспектов, естествен-но, стала реформа госслужбы, в которой основной упор сде-лан не на структурный, а на кадровый аспект преобразований. Однако процесс реформирования - дело не одного года, не обещающее немедленных дивидендов и зависящее от ряда фа-кто-ров, в том числе и политического характера. В следующей главе курсовой работы и будут проанализированы основные принципы реформирования российской госу-дарственной службы.

2. Сущность и принципы реформирования государственной службы

Система администрации - атрибут любого государства. Но различия между разными системами национальной админист-рации бывают достаточно сущест-венны, а корни таких раз-личий чаще всего уводят далеко в историю страны. В ча-стно-сти, в одних государствах доминируют традиции централизма и строгой адми-нистративной иерархичности, т.е. система "замкнута" на столицу; классический пример - Франция. В других традиционно превалируют региональные, локалист-ские административные учреждения, т.е. система носит как бы по-лицентрический характер; такой была на протяжении большей части своей истории и является сей-час Германия. В третьих, администрация как бы вырастала из местного, комму-нального самоуправления; крайний пример подобной модели разви-тия - США, умеренный - Англия и Швейцария.

Но не будем вдаваться в анализ всех типологических раз-личий. Для нашей темы важно, что Россия традиционно упра-влялась различными модификациями "государевой" службы. Неоднократно менялись политическое устройство, даже обще-ственно-экономические формации, но не глубинные основы административ-ной системы. Так, с введением в 1722 г. "Табе-ли о рангах" принцип породы был потеснен принципом вы-слуги, хотя полностью и не заменен им. После 1917 г. на сме-ну им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне впи-сывалось в тради-ции "государевой" службы. И сейчас, в пост-советские времена, мы по существу тоже имеем дело еще с од-ной ее модификацией, причем производящей довольно стран-ное впечатление в конце XX века, когда в развитых странах в развитии гос-службы доминируют совсем иные тенденции: тра-диционная ее иерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных ступе-ней уменьшается, расширяются возможности альтернативных пу-тей выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее сейчас силу интеллекту-альное движение, амбици-озно именующее себя "административной" или "постбю-ро-кратической" революцией, хотя и не удовлетворило пока в полной мере своих притязаний, но ищет пути кардинальной модернизации управления совсем в иной плоскости, нежели реставрация обветшавшей еще полтора века назад чиновной ле-стницы. Мы же, как справедливо отметил однажды Прези-дент, выступая в Россий-ской Академии государственной служ-бы, "уже новой Россией во многом продол-жаем руководить и управлять по-старому", равняясь на административные идеа-лы позавчерашнего дня.

Упомянутая выше Комиссия сформулировала систему принципов и мер, об-щая цель которых - впервые в истории России создать не "государеву", а публич-ную государст-венную службу, которая отвечала бы критериям эффективно-сти, профессионализма и соответствия потребностям форми-рующегося гражданского общества. При этом упор был сделан как на мировой опыт действующей практиче-ски во всех раз-витых странах так называемой merit system (системы заслуг и дос-тоинств), так и на долголетнее изучение отечественной специфики. Были выделены ряд принципов построения на-шей госслужбы, к изложению которых мы и перехо-дим.

1. Принцип приоритета профессиональных качеств

Этот, пожалуй главный, "несущий" принцип всей конструк-ции включает в себя более конкретные "подпринципы", т.е. правила, обеспечивающие его реализа-цию на практике, а именно:

1) Конкурс на замещение всех возникающих в госаппарате вакансий, кроме:

а) политических должностей;

б) должностей, на занятие которых нет избытка претенден-тов; в этом случае действует аттестационный порядок назначе-ния. Это позволит существенно расши-рить "рынок" кандида-тов, до сих пор в значительной мере отражающий закон цир-куляции между несколькими административными "сосудами", привлечь людей из внеаппаратных и внеполитических сфер и тем самым влить в аппарат столь необ-ходимую "свежую кровь". В то же время это подтолкнет к самосовершенствова-нию претендующих на служебное продвижение работников самого учреждения, кото-рым при прочих равных условиях должен отдаваться приоритет. Иными словами, при продвиже-нии по лестнице административной карьеры предпочтение должно отдаваться наличию положительного профессиональ-ного опыта работы на анало-гичных или предшествующих ступенях; однако должен быть открыт и канал для ротации кад-ров, для "бокового входа" талантливых людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба) на достаточно высокие должност-ные уровни, помимо админист-ративной лестницы. По некоторым должностям кон-курс мо-жет носить "полуоткрытый" характер, т.е. к участию в нем бу-дут допус-каться лишь люди, уже находящиеся на государст-венной службе либо имеющие опыт работы в этой сфере. Воз-можны и другие кадровые "фильтры", так что вряд ли есть ос-нования опасаться наплыва кадров, неприемлемых с государ-ственной точки зрения.

2) Создание четко и объективно работающей системы от-бора и оценки кад-ров, направленной на привлечение, поощ-рение, удержание и продвижение лучших, достойнейших и, с другой стороны, на удаление кадрового "балласта". Для этого, с нашей точки зрения, необходимо наличие следующих меха-низмов:

а) четко прописанной и доступной для ознакомления сис-темы критериев от-бора, поощрения и продвижения работни-ков по результатам квалификационных экзаменов и аттеста-ций на основе их квалификации и деловых качеств, а не вы-слуги лет;

б) аттестационных комиссий со смешанным составом, т.е. включающих не только сотрудников проводящего аттестацию учреждения, но и привлекаемых на ротационной основе сто-ронних членов - работников кадровых служб других учре-жде-ний, преподавателей вузов, готовящих кадры управленцев и т.п.;

в) апелляционных комиссий для несогласных с оценкой их труда служащих, обращение в которые, впрочем, будет воз-можно только по серьезным, специально оговоренным осно-ваниям, дабы не поощрять неосновательных жалоб и конфли-к-тов.

3) Контрактный механизм взаимоотношений служащего и госоргана, что по-зволит придать этим отношениям большую для обеих сторон определенность по-средством четкой фикса-ции их прав и обязанностей, условий вознаграждения и при-вилегий, при необходимости - специальных требований и ог-раничений, обу-словленных характером службы, а также других элементов их правоотношений. Контракты должны заклю-чаться на достаточно большой срок (скажем, на 5 лет), подле-жать автоматическому продлению и расторгаться лишь по чет-ко обусловлен-ным в них основаниям, предусмотренным тру-довым законодательством.

Детали контрактной системы должны быть проработаны в Кодексе государ-ственной службы. Таким образом, предлагае-мая система полностью сохраняет воз-можности пожизненной административной карьеры, в то же время придавая ей боль-шую гибкость и юридическую определенность и повышая уровень правовой защищенности работников. Последнее обстоя-тельство усилит положительную тру-довую мотивацию служа-щих и тем самым будет "работать" на утверждение при-орите-та профессиональных достоинств.

2. Принцип статусного разделения политических и "карьерных" адми-нистративных должностей

К политическим государственным должностям относятся те, назначение на которые производится по политическим крите-риям, на внеконкурсной основе и в соответствии с закреплен-ной Конституцией РФ и высшими законами субъектов Феде-рации кадровой номенклатурой Президента, других федераль-ных и регио-нальных органов и должностных лиц. Увольнение с этих должностей также произ-водится по упрощенной проце-дуре и зачастую по сугубо политическим, а не ква-лификаци-онным или иным деловым характеристикам. Таким образом, эти должно-сти явно отличаются по статусу от "карьерных" ад-министративных должностей. И все это - обычная, нормаль-ная практика.

Однако юридические последствия снятия с этих должно-стей явно не прора-ботаны в законодательстве, что зачастую порождает стремление всеми силами удержать занимаемое ли-бо занять аналогичное кресло, а порой, напротив, ставит в весьма нелегкое положение "без вины виноватого" высоко-квалифицированного че-ловека, отстраненного по политиче-ским соображениям, которые нередко тождест-венны конъюн-ктурным или субъективным. Поэтому, учитывая повышенный риск подобных должностей и огромную ответственность зани-мающих их лиц, следует снабдить их "позолоченными пара-шютами", т.е. выходными льготами в форме либо пожизнен-ной пенсии в размере 50-80% должностного оклада по оставленной должности (в зависимости от длительности работы в ней и ее оценки лицом или органом, обладающим правом на-значения и увольнения), либо предоставить право сдачи экза-менов на достаточно высокий классный чин, дающий в свою очередь право на занятие соответствующей постоянной "карь-ерной" должности. К числу последних относятся все должно-сти в госаппарате, кроме установленных законом политиче-ских Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие / Отв. ред. Оболонский А.В. - М.: Дело, 1999..

3. Принцип компенсируемых ограничений

Поступая на государственную службу или занимая в ней долж-ность опреде-ленного уровня, человек принимает на себя до-полнительные обязательства и огра-ничения по сравнению со статусом "обычных" граждан. Например, ограничения на по-литическую и коммерческую деятельность, на гражданство, на использование средств зарубежных "спонсоров"; ограничения, связанные с секретностью, особый порядок декларирования доходов установлены законодательно. Ограничения на пуб-личные выступления по вопросам служебной деятельности, особенно по поли-тически "деликатным" вопросам, регулиру-ются на полуформальном уровне или даже на уровне норм ад-министративной морали. К сожалению, у нас слишком часто и безнаказанно пренебрегают этими ограничениями. Но так или иначе, они существуют. Поэтому представляется справед-ливым и прагматически целесооб-разным компенсировать их материально и морально, через определенные привиле-гии. Иначе государственная служба еще более теряет (для честных людей) свою и без того не слишком высокую привлекатель-ность, что входит в явное противоречие с первым принципом нашей концепции, а нечестным дает своеобразное моральное оправдание. Действующий Закон отчасти решает эту задачу через гарантию спец-медобслуживания, а также льготный поря-док пенсионного обеспечения (послед-ний, впрочем, насколь-ко мы знаем, практически не действует из-за отсутствия средств).

Страницы: 1, 2, 3, 4