Реформирование российской государственной службы

Мог бы быть полезен опыт мер, принятых в этой сфере правительством М.Тэтчер. Оно установило конт-роль над "эффектом вращающейся двери", т.е. ми-грацией ра-ботников между госслужбой и коммерческими структурами, а также над "эффектом шлепанцев", т.е. переходом бывших вы-сокопоставленных сотрудников госаппарат после их отставки в фирмы той сферы, которую они недавно куриро-вали, в свя-занные с их предыдущей работой банки и т.п., поскольку эти "эффекты" стимулируют коррупцию, приводят к утечке в сфе-ру бизнеса государственных сек-ретов, подрыву принципа ра-венства условий на конкурсах за получение госзаказов и пр. Теперь бывший госслужащий, чтобы осуществить подобные перемещения в течение 2 лет после своей отставки, должен получать санкцию соответствующего госоргана.

4. Принцип приоритета прямых денежных выплат над "теневыми" льготами и привилегиями

Не вдаваясь в вопрос об абсолютных размерах выплачиваемых государст-венным служащим сумм, ограничимся проблемой необходимости "переворачива-ния пирамиды". Сейчас в рос-сийской госслужбе соотношение прямых и косвенных выплат и льгот составляет для ряда категорий служащих, по разным оценкам, 1:4, 1:5 и даже более в пользу косвенных. Возможно, это и позволяет хоть как-то удер-жать часть квалифицирован-ных кадров. Но и ущерб от такого унаследованного еще от ста-линских времен способа решения проблемы тоже весьма ве-лик и многоме-рен. Прежде всего любая теневая привилегия есть разновидность тайного соглаше-ния и потому содержит в себе негативный нравственный потенциал, а также по-тенциал для злоупотреблений как со стороны "дающего", так и со сто-роны "беру-щего" (к тому же для "дающего" открываются воз-можности произвола). Кроме того, теневая привилегия в силу своей якобы "бесплатности" по определению все-гда использу-ется менее эффективно, чем то, за что платится сполна. Вспомним хотя бы навязшие в зубах еще с перестроечных вре-мен, но до сих пор так и не ре-шенные проблемы государственных дач и слу-жебных машин. И это лишь вершина айсберга.

Поэтому представляется необходимым сделать тайное яв-ным и перевернуть соотношение: существенно увеличить пря-мые денежные выплаты и одновременно резко сократить пре-доставляемые за казенный счет льготы и привилегии. Разуме-ется, это не так просто: с одной стороны, можно представить общественную реак-цию на резкое повышение зарплат нашим отнюдь не жалуемым в общественном мнении чиновникам и всевозможные политические спекуляции на этом, с другой - очень непросто перевести в режим рентабельности десятиле-тиями создававшуюся для обслуживания "спецнужд" элиты инфраструктуру. Но, думается, дело того стоит, ибо меры в этом направлении эффективно послужат превращению "госу-да-ревой" службы в публичную и изменят отношение общест-ва к управленческому аппарату. К тому же мы открытым пу-тем установим конкурентоспособный на рынке труда уровень оплаты чиновников, чем стимулируем приток достойных кан-дидатов, сохранение лучших кадров и эффективную и интен-сивную их работу.

5. Принцип "выведения за штат" и перевода на хозрасчет значительной части функций госслужбы

Здесь содержится значительный резерв для сокращения и уде-шевления гос-аппарата, и отрадно, что первые шаги в этом на-правлении уже сделаны. Экономи-ческое приспособление гос-службы к условиям рынка предполагает как сокращение мас-штабов деятельности государства в сфере экономики, так и внесение в деятель-ность госорганов принципиальных струк-турных и организационных изменений. Наиболее значитель-ная по объему функция непосредственного управления обще-ственным производством должна сохраниться лишь по отно-шению к ограничен-ному числу не подлежащих приватизации предприятий, выполняющих такие пуб-личные и социальные функции, реализация которых не может быть обеспечена на коммерческих принципах, а также к естественным монополи-ям. В то же время многочисленные обеспечивающие и "техни-ческие" службы и функции "отсека-ются" от госслужбы и вы-водятся за ее пределы с переводом их на коммерческие нача-ла. Выполняющим их организациям придается особый статус полунезависи-мых "агентств" или учреждений (в отличие от госорганов). Материальную основу их существования состав-ляют договорные отношения с госорганами по выполне-нию госзаказов (здесь возможны элементы конкурса). Статус же работников этих учреждений, за исключением руководителя и, возможно, главного бухгалтера, ме-няется: они больше не яв-ляются госслужащими, а, следовательно, по отношению к ним действуют общие условия найма, вознаграждения и увольне-ния. Тарифная сетка, пенсионные и другие льготы сохраняют-ся лишь за работниками собственно аппарата госорганов, чис-ло которых благодаря такой перестройке значительно умень-шается. Скажем, в Англии за счет похожих реформ оно сокра-тилось при-мерно на треть. За счет этого не только компенси-руется повышение жалованья ос-тавшимся работникам аппара-та, которые занимаются действительно государствен-ными де-лами, но и достигается общее уменьшение суммарных затрат на гос-службу. К тому же сокращается "экономическое поле" для коррупции. Хорошим примером движения в этом направ-лении может служить недавнее решение о пере-воде на ком-мерческие принципы систем Военторга и Военстроя.

6. Принцип прозрачности

Государственная служба в демократическом обществе должна быть институ-том, открытым для общественного контроля. Граждане должны знать, как и по ка-ким правилам она работа-ет, иметь доступ к необходимым им нормативным мате-риалам и сведениям, участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов. Это должно быть обеспечено правовы-ми средствами, административной, а при необходимости и су-дебной практикой и в целом является необходимым эле-мен-том действительно публичной (а не "государевой") службы. Разрушив мифоло-гию о "тайне государственной машины", такая открытость помимо всего прочего поднимет авторитет гос-службы в глазах общества, защитит ее от столь распростра-нен-ного у нас огульного ее очернительства, которое, как извест-но, часто сопутст-вует закрытости, дефициту информации. Ра-зумеется, речь идет не о секретной или конфиденциальной информации, а об открытости, не наносящей ущерба государ-ственным интересам. Мы сейчас не имеем возможности сколько-нибудь подробно рассматривать эту тему, а лишь ог-раничимся отсылкой к опыту США и ряда дру-гих стран, где за последние полтора-два десятилетия принят и проводится в жизнь ряд законов, обеспечивающих такую открытость в мак-симально возможных преде-лах.

7. Принцип ориентации на "клиента"

Он тесно коррелирует с предыдущим принципом, а его реали-зация позволит переместить конституционный принцип госу-дарственной защиты прав, свобод и законных интересов чело-века с политико-декларативного на инструментальный уро-вень, сделать его одним из реальных приоритетов деятельно-сти чиновников. Слово "клиент" в данном контексте употреб-ляется по аналогии с рыночными от-ношениями и находится в смысловой оппозиции слову "проситель", предполагаю-щему бесправность обращающегося. Разумеется, аналогия эта частична и отнюдь не предполагает понимания ее в слащаво-ре-кламном смысле "клиент всегда прав". Важен ее общий век-тор: чиновник прямо или косвенно служит гражданам. Это им-ператив гражданского общества в отличие от различных ва-риантов авторитаризма. Инструментально он проще всего ре-ализуется на уровне чиновников, непосредст-венно имеющих дело с гражданами (тех, кого по-английски называют street level bureaucrats). Применительно к ним не составляет сложно-сти непосредственно включить этот критерий в оценку их тру-да, например, через сроки рассмотрения дел, наличие и коли-чество жалоб и т.п. Но и деятельность бюрократов, работаю-щих на других уровнях, решающих задачи общего характера, можно и нужно оце-нивать по социальным последствиям их действий и принимаемых ими решений. В общем контексте совершенствования госслужбы этот принцип тесно коррелиру-ет с проблемами децентрализации, приближения к гражданам уровня принятия реше-ний, непосредственно затрагивающих их интересы, а также сокращения объема юрисдикции чинов-ников, особенно в вопросах, при решении которых значителен фактор личного усмотрения конкретного служащего ("могу дать, а могу и не дать"). В целом же это означает поворот гос-службы к людям.

8. Принцип этичности

Мы придаем очень большое значение этическим регуляторам человеческого поведения. Сейчас, в поголовном увлечении жесткими, предельно материализован-ными рыночными отно-шениями, мы как-то забыли о внеэкономических, мораль-ных мотивах человеческого поведения, о том, что "не хлебом еди-ным жив чело-век". В контексте обсуждаемого вопроса об ог-раничении бюрократического произ-вола и злоупотреблений это означает необходимость специального внимания к мо-раль-но-этическим качествам работающих в аппарате людей, к про-блемам админи-стративной морали, которым, кстати, в запад-ных странах с развитой рыночной экономикой придают боль-шое и самостоятельное значение. Практический подход к ре-шению данной проблемы мы видим в разработке и широком обсуждении в кру-гах работников госаппарата неформального Этического кодекса служащего.

Необходимость создания именно Этического, а не только нормативно-юри-дического кодекса обусловлена несколькими причинами. Во-первых, практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для слу-жа-щих на уровне юридических документов. Во-вторых, многие действия или воз-держание от тех или иных действий по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действен-ными) нормами групповой (в данном случае административ-ной) морали, а также индивидуальными нормами нравствен-ности. Этические нормы - это базовые детерминанты соци-ального поведения человека, которые постоянно проявляют себя в огромном разнообразии конкретных поведенческих ак-тов, лишь отчасти улавливаемых нормами права. В-третьих, профессиональная этика госслужащего обладает существенной спецификой, как, впрочем, и любая корпоративная этика. Ме-жду тем многие служащие имеют весьма смутное либо иска-женное представле-ние об этих нормах или же относятся к ним с пренебрежением. Те же, кто всерьез стремится руководство-ваться нормами служебной морали, заботится о своей репу-та-ции, вынуждены вырабатывать как бы собственную версию Этического кодекса путем проб и ошибок. Поэтому представ-ляется крайне важным разработать такой документ, который, не нося юридически обязывающего характера, задавал бы тем не менее систему нравственных ориентиров, давал рекоменда-ции по поведению в тех или иных "щекотливых" ситуациях и ясно обозначал бы область нравственных "табу" для служаще-го. Думается, сам факт возникновения такого Кодекса и его об-суждения в административных коллективах послужил бы повышению уровня ад-министративной морали, в чем наш ап-парат так нуждается.

Дух "общественного служения" должен лечь в основу но-вого неформального кодекса административной морали. О том, что это не утопия и не беспочвенные мечты, напомина-ют нам как некоторые эпизоды нашей собственной истории (на-пример, весьма быстрые позитивные изменения, происхо-дившие в среде россий-ского чиновничества в 60-е годы про-шлого века - в начале реформ Александра II), так и недавний опыт ряда западных стран.

3. Социальные аспекты реформирования государственной службы:

зарубежный опыт и Россия

Динамический процесс социальных изменений в конце XX века принципи-ально новых качеств и навыков от профессиональных государственных служащих и руководителей: они должны владеть современными средствами и мерами рефор-мирования государственных организаций, обладать способностью управлять инно-вационными процессами, преодолевать социальную и организационную инерт-ность бюрократических структур. Современный служащий государственной адми-нистрации должен иметь высокую профессиональную квалификацию, обладать высоким уровнем политической культуры. Ему необходимы глубокие знания тео-рии политики, теории управления, конфликтологии, теории принятия решений, со-циального прогно-зирования. Помимо этого, он должен в совершенстве изучить технику современного государственного администрирования, общую теорию ад-министративно-государ-ственного управления.

Такую профессиональную подготовку в странах Западной Европы и Аме-рики можно получить в университетах или колледжах по специальности «public admi-nistration». В качестве примера можно привести Американский университет в Вашингтоне. Здесь создана Школа государственных дел (The school of public affairs). Школа имеет три кафедры: правительства, права и общества, государст-венного управления. Студентам предлагаются программы по государственному управлению, политическим наукам, праву, управлению государственными финан-сами, развитию человеческих ресурсов. Подготовка докторов наук проходит по специальностям: политические науки, государственное управление, право. Все программы объединены одной целью - развить в каждом студенте способности ученого, специалиста и лидера.

В России в 1992 г. Роскадры совместно с Учебно-методическим объедине-нием вузов по направлению обучения «Менеджмент» разработали пакет докумен-тов об открытии новой специальности 07.18 (в настоящее время 0610) «Государст-венное и муниципальное управление». Комитет по высшей школе Миннауки Рос-сии включил ее в перечень специальностей высшего образования и предоставил право кадровым центрам готовить специалистов данного профиля.

Перефразируя А. Барбюса, можно сказать, что профессиональное политиче-ское образование поможет государственным администраторам «перевести» идеи и действия политиков с «государственного» и «политического» языка на язык граж-данский. Именно поэтому государственное администрирование признано всем ци-вилизованным миром в качестве особо важной для общества деятельности, родив-шейся на пересечении политической теории и практики.

В отличие от «идеальной модели» бюрократии по Веберу, современная мо-дель административно-государственной деятельности включает очень сложные ха-ракте-ристики. Постараемся выделить самые главные из них:

- применение современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики, идентификации и распознавания образов, агрегирова-ния информации и ее компьютерной обработки (с использованием методов мате-мати-ческого моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях);

- прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и нега-тивных тенденций в развитии общественных явлений, разработка мероприятий по локали-зации и устранению недостатков, определение потребности в изменениях и ново-введениях и осуществление практических действий по их реализации;

- анализирование, обобщение и интерпретирование социальных, политиче-ских и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны;

- организация и проведение эмпирических исследований по изучению соци-ально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких реше-ний;

- прогнозирование развития социально-политических, социально-экономи-ческих и организационных процессов в объектах управления, проектирование про-грамм нововведений и осуществление этих программ;

- применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и исполь-зования необходимой социальной, политической, экономической и научной инфор-мации.

Но на этом расхождения с «идеальной моделью бюрократии» по Веберу не заканчиваются.

Любой, кто имел дело с государственными служащими, может подтвердить, что бюрократия не является безразличной, предсказуемой и определенной, как она описана в идеальной модели Вебера. В системе государственной администрации, как и в любой другой организации, импровизация, отступление от формы и стрем-ление «пустить пыль в глаза» при принятии решений являются обычными вещами. Государственные служащие обладают психологией и редко действуют в стериль-ных условиях, которые подразумеваются у Вебера.

Далее, бюрократия, по Веберу, служит высоко стратифицированному автори-тарному обществу, - такому, в котором средний гражданин «не возражает» бюро-крату. Демократические страны Европы и Америки в конце XX столетия - это уже совершенно другое общество, в котором и обыкновенные граждане, и законода-тели, не смущаясь критикуют государственную администрацию или призывают создавать комиссии по расследованию, для объяснения действий высо-копостав-ленных государственных служащих.

Сегодня государственные чиновники на высоких политических постах вы-нуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в пар-ламенте. Они не поступают - да и в действительности не могут поступать - только на основании прецедента или бумажных процедур. Эксперты ООН по ад-министра-тивно-государственной деятельности считают, что административно-го-сударственное управление должно характеризоваться новым подходом. Принципи-альное значение приобретает более широкое участие общественности в определе-нии целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а также по их осуществлению. Для того, чтобы админист-ративно-государственная деятельность была успешной, она должна приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан.

Помимо этого, структура государственных служб к концу XX века претер-пела существенные изменения во многих странах. До середины 70-х годов основ-ной упор в административно-государственном управлении делался на деловые ка-чества профессиональных государственных служащих, их политическую ней-тральность и гарантированный срок пребывания в должности. Однако с конца 70-х важное значение стало придаваться политической деятельности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, которые занимают высокие посты в административном руководстве и управлении). На практике это означает более быструю перестановку в рядах старших администра-торов и придание политического характера определенным должностям. В некото-рых странах (США, Франция) сотрудники гражданских служб становятся членами партий и партийными функционерами.

В конце XX века государственное управление достигло очень высокого уровня специализации. Сегодня служащие государственной администрации должны действо-вать преимущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны лишь самые общие политические решения от прези-дента или парламента. Многие из принимаемых ими решений должны быть на ос-нове такого детального знания своей области государственного администрирова-ния, которого нет у политических лидеров. Частое совпадение административных и политических функций является, следовательно, результатом требований совре-менного государствен-ного управления, а не желанием власти профессиональных государственных служа-щих.

Профессор Йельского университета Д. Йейтс считает, что в наши дни при господстве «бюрократической демократии» в развитых странах мира уже нельзя говорить о действительном разделении властей. Бюрократия приобрела, по его мнению, законодательные функции, поскольку она является решающей силой при выдвижении законодательных предложений. Бюрократия играет также рель судеб-ной власти, особенно в сфере регулирования. При этом бюрократия сохранила и свои исполнительные функции в сфере реализации государственной политики Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура. // Государство и право. - №5. - 1996. - С. 102..

Страницы: 1, 2, 3, 4