Влияние международных моделей полицейской охраны общественного порядка в Латинской Америке: экспериментальные программы поддержания правопорядка с привлечением населения

Полицейская практика и научные исследования

Фрюлинг Х.

Рост преступности в Латинской Америке повлиял на многочисленные институционные изменения, начиная от усилий, направленных на реформирование процедуры уголовного правосудия, разработки моделей состязательного и устного судебного процесса, мобилизацию населения на обеспечение самозащиты и наконец на разработку экспериментальных программ полицейской охраны общественного порядка с привлечением населения. К проведению этих экспериментальных программ приступили в начале 1990-х годов в Копакабане, г. Рио-де Жанейро. Подобные программы стали осуществляться в других районах Латинской Америки. Эти опыты и усилия в этом направлении поддерживали международные организации и правительства других стран, заинтересованные в снижении преступности и насилия, в том числе высокого уровня насилия среди служащих полиции, а также в усилении ответственности полиции перед обществом. В данной статье рассматриваются результаты некоторых экспериментальных программ, их недостатки и их положительные стороны. Дается анализ трудностей, с которыми столкнулись при осуществлении программ полицейской охраны общественного порядка с участием населения в регионе, а также некоторых реалистических целей, которых удалось достичь, но что оказалось гораздо меньшим, чем было в начале запланировано.

Введение

В течение десятилетия с начала 1991 года были приложены все усилия по реформированию деятельности полиции в Латинской Америке. Одним из факторов, который послужил мотивом для этих усилий, было подписание соглашения о мире между правительством и представителями вооруженной оппозиции в Сальвадоре и Гватемале в 1991 и 1996 годах соответственно. В обоих случаях мирное соглашение предусматривало создание новой гражданской полиции вместо прежней полиции, которая действовала под покровительством военных. В проведении этих реформ принимали участие различные международные организации и они осуществлялись параллельно с институционными изменениями, которые повлияли на систему уголовного правосудия через посредство введения устного судебного разбирательства (процесса) и обвинительных процедурных систем (Stanley, 1999; смотрите также Neild, 2002).

В последующие годы инициативы по реформированию деятельности полиции распространились в других частях региона. На эти процессы повлияла модель полицейской охраны общественного порядка с привлечением населения, разработанная в Северной Америке и Европе в 1980-х годах, и получившая единодушную поддержку со стороны много сторонних институтов, как например Межамериканского банка развития, который рассматривал изменения как подходящий путь к более демократическому поддержанию правопорядка силами полиции (Fruhling, 2004). Попытки осуществить программы полицейской охраны общественного порядка с участием населения нередко находили техническую или финансовую поддержку со стороны правительств, различных организаций и научно-исследовательских центров за пределами региона.

В настоящей статье анализируется начальный процесс реформирования деятельности полиции в Латинской Америке, а также причины того, почему поддержание правопорядка с привлечением населения было в фокусе внимания многих этих процессов. Результаты четырех экспериментальных программ поддержания правопорядка с привлечением населения в г. Сан-Паулу, Бразилия; г. Вила Нуева, Гватемала; г. Богота, Колумбия; и г. Белу-Оризонти, Бразилия - служат полезным примером для дискуссии по вопросу о трудностях, с которыми сталкиваются при введении этой иностранной модели в контексте Латинской Америки, а также о положительных результатах, которые могут быть получены посредством осуществления программы поддержания правопорядка с привлечением населения.

Начало реформирования деятельности полиции

На проявление инициатив в области реформирования деятельности полиции, о чем говорится в этой статье, повлияли три фактора, которые влияют на их характеристику и содержание. Первым из этих факторов является процесс демократизации, который происходил в течение 1980-х и 1990-х годов во многих странах данного региона. Этот процесс обратил внимание на несовместимость (несоответствие) между нормами демократии и правами человека и действиями полиции Латинской Америки. Во-вторых, значительный рост преступности почти во всех странах Латинской Америки сопровождался очевидным наличием вопроса о преступности как неотложной проблемы, которую необходимо решать с помощью органов государственной власти. Это настроение граждан, о котором удалось узнать в результате различных опросов общественного мнения, привело к попыткам преобразовать полицию, деятельность которой считали неэффективной, а самих служащих полиции - коррумпированными. Последним фактором, повлиявшим на реформирование деятельности полиции, было положение с государственной реформой, широко распространенное в последнее время в Латинской Америке, как и во всем мире. Для этих реформ характерно резкое снижение государственного аппарата, приватизация некоторых функций правительственного аппарата, децентрализация других функций местных и региональных органов власти и поиски механизмов подотчетности с целью обеспечения эффективности государственных учреждений (Bresser Pereira, 1999). В свете этих изменений все в большей и большей степени становятся очевидными недостатки национальных правоохранительных органов.

Влияние демократизации в Латинской Америке

Создание новых демократических государств в Латинской Америке в течение 1980-х и 1990-х годов позволило выступить с критикой в адрес злоупотреблений со стороны полиции, которые были распространены во время предыдущих авторитарных режимов. Например, анализ применения насилия гражданской полицией, основанный на обвинениях, представленных в Департамент внутренних дел гражданской полиции г. Бахиа (Бразилия), дал тревожные результаты: из общего числа 1140 жалоб о применении насилия этой полицией в течение 1993-97 гг. в 12% жалоб содержались заявления о применении пыток, в 15,61% говорилось об избиении граждан, в 6,84% говорилось об угрозах смерти и в 2,8% - об убийстве, в общей сложности 40% жалоб за этот период были связаны с применением насилия. Подавляющее большинство этих жалоб были списаны (сданы в архив) и по ним не было принято никаких мер, или не были даны рекомендации о принятии административных санкций (Lemos Nelson, 2001). Эта ситуация не только указывает на серьезность нарушений, предположительно совершенных полицией, но также отражает отсутствие внутреннего административного контроля за поведением служащих полиции.

Подобная картина наблюдалась и в г. Сан-Паулу и средства массовой информации тщательно скрывали информацию об инцидентах жестокого обращения полиции с гражданами в этом бразильском штате. В 1991 году военной полицией было убито 1056 граждан, а в 1992 году эта цифра возросла до 1421 человек. Однако, в 1995 году полицией было убито 592 человека, в 1996 году - 368 человек и в 1997 году - 405 человек. Частично это уменьшение числа убитых, возможно, явилось результатом критики деятельности полиции.

В феврале 1993 года в г. Богота, Колумбия был предан гласности ряд серьезных преступлений, совершенных полицией. В результате низкого уровня доверия к полиции было решено приступить к осуществлению реформы, чтобы восстановить репутацию полиции, которую считали коррумпированной, неэффективной и занимающейся торговлей наркотиками.

Согласно резолюции тогдашнего министра обороны Пардо Руеда процесс начался в том же году: двум комиссиям поручили оценить обстановку и разработать ряд предложений с целью реформирования деятельности полиции. С помощью усилий этих двух комиссий был принят Закон 62 от 1993 года. Реформы начались с назначения генерал-майора Серрано начальником Национальной полиции Колумбии в 1994 году. Конгресс дал генерал-майору особое право увольнять служащих полиции по обоснованному обвинению в вовлеченности в коррупцию. Было уволено 7000 служащих полиции. В отличие от других процессов "проведения чистки рядов" эта инициатива воспринималась как заслуживающая доверия и она коснулась всех уровней, не только низших чинов.

Злоупотребления можно было отчасти объяснить институционным насилием, получившим широкое распространение в обществе, даже если это насилие является незаконным. Культурное признание (принятие) насилия, по-видимому, даже сильнее в те времена, когда гражданские гарантии были временно приостановлены (Lemos-Nelson, 2001). В то же самое время системы внутреннего и внешнего контроля за поведением служащих полиции не отвечают требованиям, даже если есть желание исправить незаконные действия (Palmieri, Martinez, Sorro, Thomas, 2001).

Рост преступности в Латинской Америке

Вторым фактором, влияющим на инициативы, направленные на реформирование деятельности полиции в Латинской Америке, является рост преступности, который в последние годы наблюдается во всем регионе. По утверждению Панамериканской организации здравоохранения в 1998 году процент убийств в Колумбии составил 54 тяжких убийств на 100000 человек населения, в Венесуэле - 20 (в 2000 году эта цифра возросла до 33), в Эквадоре - 15.1, в Бразилии - 26 и в Мексике - 15.7. Кроме того, некоторые города в этих странах имеют гораздо более высокий процент убийств, чем средний процент убийств, характерный для их страны. Например, процент убийств в г. Кали, Колумбия, составляет 94 на 100000 жителей, а в г. Каракас, Венесуэла, процент составляет 71 на 100000 жителей. Что касается других преступлений, то даже в странах с низким процентом убийств отмечается высокий процент виктимизации в результате совершения других преступлений. Например, последний сравнительный анализ среди нескольких стран показал, что Чили имеет высокий процент виктимизации в результате совершения роббери (ограблений) (смотрите Обзор виктимизации в городских районах, 2003).

Этот рост преступности привел к усилению недоверия к полиции и довольно широко распространенному ощущению небезопасности. По утверждению Даммерта и Малоне недоверие к полиции явилось одним из главных факторов распространенного ощущения небезопасности среди граждан общества (Dammert & Malone, 2002). В связи с ростом уровня преступности на общественное обсуждение был вынесен вопрос о необходимости улучшения подготовки служащих полиции и повышения их ответственности, а также о необходимости изменения стратегии правоохранительных органов. В то время как одни подчеркивали необходимость расширения функций полиции и прав по осуществлению контроля, другие предлагали продумать способы привлечения граждан общества к участию в деятельности полиции, что способствовало бы повышению подотчетности (ответственности) правоохранительных органов перед обществом, что касается эффективности их деятельности.

Кроме того, прогрессивное применение программ поддержания правопорядка с привлечением населения также соответствовало принципам процесса осуществления государственной реформы в Латинской Америке. Иначе говоря, экономические и политические факторы привели к изменениям в управлении государством, что сделает правительство более ответственным (подотчетным) и приблизит государственные службы к гражданам. Процесс реформирования подчеркнул децентрализацию функций по отношению к органам местной власти и усилил гибкость принципов государственного управления. Применительно к полиции эти изменения нашли отражение в поддержании правопорядка с привлечением населения.

Децентрализация и государственная реформа

В течение 1980-х и 1990-х годов в Латинской Америке возрос интерес к государственной реформе. В значительной степени эти реформы стимулировал экономический кризис, который побудил к сокращению государственного аппарата, эффективной подотчетности государственных учреждений гражданам (населению) и уменьшению размера учреждений, обеспечивающих эти службы (Bresser Pereira, 1999).

В некоторых случаях этот процесс подстегивали политические факторы. Децентрализация в Венесуэле частично произошла в результате недоверия политическим партиям, которые поочередно захватывали власть. Эта ситуация привела к созданию комиссии по проведению государственной реформы и к проведению муниципальных и государственных выборов в 1989 году. В Чили при военном режиме управление общественным образованием и начальным обучением было передано муниципалитетам, которые расширили функции, увеличили бюджет и повысили значимость местных органов власти. После возвращения демократии в 1992 году возобновились выборы и новые мэры стали значительными политическими фигурами.

Децентрализация и государственная реформа также оказали влияние на полицию. В результате децентрализации некоторые местные и региональные власти проявили интерес к разработке программ по обеспечению безопасности граждан, которые могли бы конкурировать с программами, разработанными центральным правительством. Например, в Чили мэр Лас-Кондес приступил к осуществлению превентивного патрулирования, используя муниципальных патрульных и автотранспортные средства, что в некоторой степени явилось альтернативой полиции (Sandorac, 2001). Муниципальная полиция была создана в городах Бразилии, Эквадора и Гватемалы. Эти инициативы содействовали тому, что правоохранительные органы стали уделять больше внимания местным чиновникам и местным проблемам, что нередко способствовало финансированию полиции.

В то же самое время государственные реформы были основаны на новой концепции общественного администрирования (управления). Государственные учреждения все больше фокусировали внимание на предоставлении услуг потребителям с учетом спроса и потребностей граждан, оценке качества служб (услуг) и на приобщении и участии потребителей / граждан в формулировании, претворении в жизнь и оценке действий государственных институтов (Mesquita Neto, 2004). Процессы административной децентрализации и приватизации ввели новых действующих лиц в области обеспечения безопасности граждан, что в сочетании с возросшими требованиями более демократического поддержания правопорядка силами полиции, привели к осуществлению программ полицейской охраны общественного порядка с привлечением населения или к другим инициативам, которые были менее систематическими, но которые были направлены на улучшение взаимоотношений с гражданами общества.

Поддержание правопорядка силами полиции с привлечением населения в Латинской Америке

Североамериканская модель поддержания правопорядка с привлечением населения, которая привлекла главное внимание во время обсуждения вопроса о полицейской охране общественного порядка в последние годы, имеет несколько существенно важных элементов: акцентирование внимания на превентивном поддержании правопорядка с фокусированием внимания на соседних районах (кварталах); установление тесных отношений с гражданами общества и консультирование с гражданами для того, чтобы гарантировать, что полиция приняла во внимание проблемы, волнующие население (Sherman, 1995); акцентирование внимания на решение конкретных проблем обеспечения безопасности, касающихся граждан общества, и проблем предупреждения преступности, а не просто реагирования на вызовы с целью оказания помощи; акцентирование внимания на полицейской охране общественного порядка, связанной с личными страхами и опасениями граждан, пересмотрев свою позицию и первоочередные задачи и признав, что общество - каким бы термином его не называли - играет главную роль в решении проблем, касающихся районов (кварталов); и, наконец, признание того, что полиция должна децентрализироваться для того, чтобы отвечать требованиям этой стратегии (Rosenbaum, 1998). В этой модели общество играет основную роль не точки с точки зрения предупреждения преступности, но также с точки зрения усиления механизма, посредством которого полиция отвечает за свои действия. Модель полицейской охраны общественного порядка с привлечением населения основана на том, что полиция постоянно консультируется с гражданами общества или с общественностью с целью выполнения трех главных функций: это дает возможность полиции узнать о местных интересах и потребностях; это дает возможность полиции провести разъяснительно-воспитательную работу среди граждан относительно того, как они должны вести себя с целью предупреждения преступности; и это открывает простор для граждан - для выражения их жалоб, а также для обеспечения общественного механизма для немедленной оценки деятельности полиции (Bayley, 1994). В противоположность этому в настоящее время процессы реформирования деятельности полиции в Латинской Америке весьма разнообразны. Некоторые модели предусматривают более широкое привлечение общественности к деятельности полиции, но они не называются программами "поддержания правопорядка с привлечением населения"; по-видимому, это объясняется тем, что организации, вовлеченные в этот процесс, не согласны с предпосылками, подразумеваемыми в этой модели. С другой стороны, есть программы поддержания правопорядка с привлечением населения, которые пытаются полностью трансформировать деятельность полиции. Полицейские организации с более высоким уровнем профессионализма, вероятно, более склонны к осуществлению программ поддержания правопорядка с привлечением населения. Но хотя правоохранительные органы в Латинской Америке будут подвергаться огромным изменениям, сопротивление этой трансформации будет гораздо большим, чем в более развитых странах.

Хотя североамериканская модель поддержания правопорядка с привлечением населения акцентирует внимание на роли и ответственности полицейских на улице и дает возможность полицейским приобретать знания и необходимые навыки в процессе обучения, полиция как организация очень сопротивляется изменениям в любом контексте (ситуации), и эти изменения в организационном отношении особенно трудно протекают в тех странах Латинской Америки, где служащие полиции не имеют хорошей подготовки, где им мало платят, где отсутствует мотивация и где существуют серьезные проблемы с управлением.

Первый официально оцененный опыт в этом плане в Латинской Америке имел место в Копакабане, г. Рио-де-Жанейро в 1994 году. Хотя эта инициатива была недолговечной, за ней последовали другие подобные программы во многих других городах Бразилии (Muniz, Larvie, Musumeci, Freire, 1997). При осуществлении этого и других последующих экспериментов столкнулись с подобными трудностями.

Во-первых, требование борьбы с преступностью и параллельное требование решительного снижения числа вопиющих злоупотреблений со стороны полиции было воспринято как нечто противоречащее значительным количеством граждан, участвующих в опросе общественного мнения, что послужило причиной прекращения многих инициатив в области реформирования деятельности полиции (Fruhling, 2001). Во-вторых, рост преступности и ощущения страха со стороны граждан заставили полицию прервать осуществление программ, требующих длительных усилий. И, наконец, при осуществлении институционной модернизации полиции пришлось столкнуться с большими трудностями, учитывая большое количество задействованных служащих полиции, серьезные финансовые затруднения и строго контролируемую централизованную администрацию (управление). Например, Национальная полиция Перу состояла примерно из 100000 служащих, но в отчете специальной комиссии от 2002 года для реорганизации Национальной полиции административных единиц Перу говорилось: "полиция не является ни политическим, ни бюджетным приоритетом в 1990-х годах. По этой причине инфраструктура, связанная с обеспечением безопасности граждан и общественного порядка, значительно ухудшилась…"

Страницы: 1, 2, 3

МЕНЮ