Влияние международных моделей полицейской охраны общественного порядка в Латинской Америке: экспериментальные программы поддержания правопорядка с привлечением населения

Следующие четыре примера программ поддержания правопорядка с привлечением населения позволили сделать полезные выводы о планировании и осуществлении подобных проектов, об их влиянии на организацию в целом. Эти программы были выбраны с учетом продолжительности их действия и довольно большого объема наличной информации об этих программах, что послужило основанием для оценки этого опыта (Fruhling, 2004).

В течение 1980-х годов в г. Сан-Паулу наряду с другими городами Бразилии наблюдался резкий рост преступности. По утверждению сотрудников министерства здравоохранения страны количество убийств и других смертных случаев в результате преднамеренного причинения вреда возросло с 3452 в 1980 году до 12350 в 1996 году, в результате процент тяжких убийств составил 36.20 на 100000 жителей (Mesquita Neto, 2004). Правоохранительные органы не смогли должным образом отреагировать на эту ситуацию и общество проявило высокий уровень недоверия к полиции.

В 1997 году начальник военной полиции, ответственный за обеспечение безопасности и за предупреждение преступности официально одобрил программу поддержания правопорядка с привлечением населения в качестве оперативной стратегии и философии. Осуществление программы поддержания правопорядка с привлечением населения включало создание консультативной комиссии. Что касается г. Сан-Паулу; то консультативная комиссия по вопросам осуществления программы поддержания правопорядка с привлечением населения главным образом несет ответственность за изучение и анализ осуществления программы. Эта комиссия не имеет твердо установленного числа членов; в августе 1998 года консультативная комиссия включала представителей неправительственных организаций по правам человека, Общественных советов, Государственной федерации по промышленным вопросам, Советов по вопросам бизнеса, Ассоциации обвинителей г. Сан-Паулу и Латиноамериканского института ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями и других организаций.

Члены комиссии обсудили проблемы обеспечения безопасности населения и определили первоочередные задачи и способы их решения, что привело к определению задач и целей полиции, включая инкорпорацию демократических ценностей и уважение прав человека, что прежде никогда не являлось частью доктрины военной полиции. Были сформулированы следующие задачи: одобрить модель поддержания правопорядка силами полиции с привлечением населения в качестве организационной стратегии военной полиции; повысить качество подготовки и обучения полицейских; повысить качество системы набора полицейских и их продвижения по службе; объединить полицию в единое целое с другими государственными учреждениями и повысить общественный статус и права полицейских (Mesquita Neto, 2004). Первоначально военная полиция выбрала 41 зону региона для осуществления проекта, которые включали патрульную полицию, дорожную полицию, железнодорожную полицию, лесных объездчиков и пожарных. Командиры рот (ответственные за полицейские подразделения, состоящие от 100 до 300 полицейских) выбирали районы, в которых по их мнению можно осуществлять проект. За период с декабря 1997 по июль 2001 года программа поддержания правопорядка с привлечением населения осуществлялась в 199 из 386 полицейских компаний военной полиции штата; что составило около 50% всех компаний (Mesquita Neto, 2004). С сентября 1997 по май 2000 года было создано 239 центров по проведению программ поддержания правопорядка с привлечением населения и около 16000 служащих полиции успешно завершили специализированные курсы обучения по этому предмету (Kahn, 2003). Консультативная комиссия, занимающаяся вопросами осуществления программ поддержания правопорядка с привлечением населения, вместе с полицией оценивали проблемы, возникающие в процессе осуществления этой модели. Хотя осуществление программы поддержания правопорядка с привлечением населения было довольно успешным, взаимоотношения между представителями гражданского общества и полицией были не простыми (Mesquita Neto, 2004). На этих заседаниях полиция обсуждала проблемы, но строгие последующие меры редко давали желаемые результаты.

Экспериментальный проект в Вилла Нуева, Гватемала

Программа поддержания правопорядка с привлечением населения в Вилла Нуева, Гватемале была разработана как часть международного проекта, предпринятого Межамериканским Институтом по правам человека (IIHR). IIHR проект "Обеспечение безопасности граждан в Центральной Америке", осуществляемый в г. Белиз, Коста-Рике, Сальвадоре; Гватемале, Гондурасе и Никарагуа, подтолкнул полицию к проведению программы поддержания правопорядка с привлечением населения с целью улучшения взаимоотношений между полицией и гражданами общества.

Вилла Нуева - это город, имеющий самоуправление, в котором проживает 192000 жителей. Он расположен в департаменте (административная область, округ) Гватемалы, центральная провинция Гватемалы также является местом расположения столицы страны. Вилла Нуева как место проведения экспериментальной программы был выбран правительственными чиновниками, а не полицией. Программа в целом не привела к организационным изменениям в полиции. Как и многие другие экспериментальные программы эта программа нашла широкую международную поддержку. Проект был сфокусирован на национальной гражданской полиции, созданной после подписания мирного соглашения между правительством и партизанами. Хотя прежние службы безопасности были заменены этой новой полицией, состав и подготовка полиции далеко не отвечали требованиям граждан (Chinchilla, 2004). Осуществление программы в Вилла Нуева началась с ряда подготовительных действий, которые включали оценку, основанную на сборе статистических данных и анализе статистики преступности в зоне и других важных характерных особенностей района, а также результатов первого опроса общественного мнения о виктимизации. После этой первой стадии последовало создание Муниципального совета по вопросам обеспечения безопасности граждан (MCSC), куда вошли представители всех учреждений, заинтересованных в этом вопросе. В задачу MCSC входило согласование различных видов деятельности по предупреждению и борьбе с преступностью, позднее эти функции будет выполнять муниципалитет Вилла Нуева. Полиция должна была акцентировать внимание на патрулировании районов, в которых было зарегистрировано наибольшее число преступлений, особенно связанных с незаконной торговлей спиртными напитками около школ и парков. Также были проведены заседания со служащими полиции, судьями, государственными обвинителями и государственными защитниками для того, чтобы повысить эффективность координированных действий между этими учреждениями. Общественные деятели, преподаватели и представители Национальной гражданской полиции встречались с членами молодежных преступных группировок с целью содействия их реинтеграции в общество.

Программы поддержания правопорядка силами полиции с привлечением населения в г. Богота, округ Колумбия: процесс осуществления реформы

В отличие от осуществления проекта в Вилла Нуева, в Боготе решение об осуществлении программы поддержания правопорядка с привлечением населения было принято самими служащими полиции, хотя принятая модель и программа подготовки полицейских для участия в этой программе имели определенные международные компоненты.

В начале 1990-х годов полиция Колумбии была подвергнута резкой критике за отсутствие эффективности, случаи коррупции среди ее служащих и участии полиции в убийстве правонарушителей, проституток и психически больных в нескольких городах страны. В ответ на эту критику в 1993 году начался процесс реформы. Первая стадия этого двухэтапного процесса укрепила гражданский характер полиции, хотя она по-прежнему находилась под начальством министерства обороны. Во-вторых, процесс "внутренней чистки" осуществлялся самой полицией и он включал служащих полиции всех рангов.

Трансформация внутренней культуры полиции частично оценивалась посредством ряда исследований. Результаты одного из таких исследований, проведенных в г. Богота в 1996 году с целью изучения вопроса "ожидания граждан общества от полиции", свидетельствовали о том, что программа поддержания правопорядка с привлечением населения могла (отвечать) соответствовать пожеланиям граждан. В 1998 году начальник департамента полиции г. Богота принял решение о претворении в жизнь модели поддержания правопорядка с привлечением населения, охарактеризовав инициативу департамента как самое важное начинание в этом направлении. В свою очередь федеральная власть (правительство) одобрила эту модель в качестве основной политики содействия обеспечению безопасности граждан, осуществляемой полицией страны. Первоначальным проявлением этой инициативы явилось создание курсов обучения для служащих полиции в области обеспечения безопасности граждан. На этих курсах местных начальников полиции обучали обеспечению безопасности граждан совместно с местными силами безопасности (Local Security Fronts), которые составляли сеть районной поддержки и которые сотрудничали с полицией. Организованные по районным кварталам или секторам члены местных сил безопасности осуществляют неофициальное патрулирование и оказывают помощь их соседям в случае подозрительных действий. Для этой цели соседи обмениваются телефонными номерами и устанавливают районные сигнальные устройства (Llorente, 2004). В городе Богота действуют около 5400 подобных отрядов (групп), которые отвечают за 13% жилых кварталов города.

Для претворения в жизнь модели поддержания правопорядка с привлечением населения было отобрано 1000 полицейских на основе характеристик, согласно которым они годились для осуществления программы, все они прошли соответствующую подготовку. Они образовали специальное отделение боготской полиции, включающее полицейских, осуществляющих незапланированное патрулирование, а также полицейских, непосредственно участвующих в поддержании правопорядка с привлечением населения, которые прикреплены к специальным постоянным районам патрулирования.

Белу-Оризонти, Бразилия: "Результаты ориентированной полицейской охраны общественного порядка" (Result Oriented Policing)

Что касается Белу-Оризонти, то у настоящей программы был непосредственный предшественник в виде предыдущего проекта, осуществляемого в некоторых районах города в 1993 году. По последним оценкам этот эксперимент окончился неудачей в результате отсутствия соответствующей подготовки полиции и вследствие того, что, по мнению общественности, эта программа явилась попыткой полиции выколотить деньги у общества для реализации своих собственных проектов (Souza, 1999). В 1999 году руководство военной полиции приступило к проведению более обширной программы, известной под названием "поддержание правопорядка силами полиции, ориентированного на результат", которая была основана на развертывании полиции по географическим районам с учетом информации о местной преступной деятельности. Другим важным элементом этой программы было создание Советов общественной безопасности, которые сотрудничали с полицией в планировании стратегии по предупреждению преступности с учетом потребностей в безопасности каждого района (Beato, 2004).

Толчком к осуществлению этой программы послужила инициатива военной полиции. Федеральный университет Минас Гераис оказывал ей поддержку в создании курсов обучения для членов Общественных советов и служащих полиции. Основной задачей Советов является разработка программ по предупреждению преступности с участием населения. Для каждой из 25 полицейских компаний имеется один Совет. В состав Совета входят руководители компании, представители из офиса мэра и члены других ассоциаций и учреждений. В задачи Советов входит: обеспечить подготовку полиции в области поддержания правопорядка с привлечением населения и решения проблем; способствовать увеличению членства; содействовать осуществлению программ, которые поощряют самозащиту (самооборону); и собирать информацию, касающуюся обслуживания полицией граждан общества (Beato, 2004).

В результате создания этих Общественных советов имелись некоторые примеры совместных усилий с полицией в разрешении неотложных проблем общественной безопасности. Однако, в районах с более высоким уровнем насильственных преступлений эти общественные институты гораздо менее активны (Beato, 2004).

Трудности, с которыми сталкиваются при осуществлении институционных изменений внутри полиции

При осуществлении программ поддержания правопорядка с привлечением населения в Латинской Америке сталкиваются с серьезными внутренними и внешними проблемами. В результате влияние этих программ можно оценить не только с точки зрения их способности снизить боязнь преступлений и уровня виктимизации, но также с точки зрения их способности вызвать большие изменения внутри самой полиции.

Среди других трудностей при осуществлении вышеупомянутых программ сталкиваются с проблемами, связанными с недостаточным количеством людей, с опасением радикальных институционных преобразований со стороны полицейского руководства и с характерными особенностями доминирующей полицейской субкультуры, при которой осуществляются эти программы.

Для проведения программ поддержания правопорядка с привлечением населения требуется довольно большое количество полицейских для поддержания взаимоотношений с соседними районами, для обхода района патрулирования или для патрулирования пешим ходом и для проведения регулярных встреч с гражданами общества. Редко имеется достаточное количество персонала для выполнения вышеперечисленных функций. Например, экспериментальная программа в Вилла Нуева не ставила своей целью оказать непосредственное воздействие на деятельность полиции в целом и по этой причине изменения имели место на местном уровне. В начале осуществления программы в распоряжение Вилла Нуева было выделено только 117 полицейских, совсем недостаточное количество для проведения программы (Chinchilla, 2004). В дальнейшем была выделена дополнительная группа полицейских из 80 человек, которые раньше служили в национальной полиции. Несмотря на это, количество служащих полиции продолжало оставаться низким и когда Межамериканский институт по правам человека закончил участие в осуществлении проекта, количество полицейских вернулось почти к тому же самому уровню, каким он был до того, как приступили к осуществлению экспериментальной программы. Ограниченное количество полицейских и общая нестабильность с резервом личного состава привели в двенадцатичасовому рабочему дню, что в сочетании с требованием более интенсивного патрулирования и патрулирования пешим ходом вызвало многочисленные жалобы со стороны полицейских (Chinchilla, 2004).

В то же самое время, несмотря на изменения, произошедшие благодаря проекту, со служащими полиции низшего ранга продолжали обращаться суровым авторитарным образом, следуя полицейской традиции.

Для осуществления программы поддержания правопорядка в г. Богота было выделено только 6% служащих департамента полиции, что было эквивалентно 15% всего личного состава правоохранительных органов, задействованного в превентивном патрулировании. Понятно, что основной акцент по-прежнему делали на борьбу с преступностью и незапланированное превентивное патрулирование.

Как и в Вилла Нуева, программой поддержания правопорядка с привлечением населения охвачен большой городской район, но процент полицейских на количество жителей недостаточный. Хотя в ведении полиции находится ряд районов, в которых проживает около трех миллионов человек или 42% всего населения г. Богота, незначительное количество полицейских, выделенных для осуществления проекта, привело к тому, что только 13% домов и 16% фирм (коммерческих предприятий) сообщили о том, что в их районе осуществлялась программа поддержания правопорядка с привлечением населения (Liorente, 2004).

В г. Сан-Паулу человеческие и денежные ресурсы оказались недостаточными. В течение 1998 и 1999 годов полиция вложила очень незначительную сумму на осуществление программ поддержания правопорядка с привлечением населения. В это время служащие военной полиции не участвовали в осуществлении подобных программ на уровне штата или на местном уровне. В результате служащим полиции приходилось присутствовать на встречах с жителями районов (кварталов) или общаться с членами местного общества в их личное время. Обычно эти встречи проходили в нерабочее время (Mesquita Neto, 2004). Только в 2000 году военная полиция создала департамент по проблемам поддержания правопорядка с привлечением населения и прав человека. Основная задача этого департамента состоит в планировании и координировании деятельности по осуществлению программы поддержания правопорядка с привлечением населения и значительная часть бюджета департамента ассигнуется для подготовки полицейских и руководителей районов (кварталов).

Помимо вышеупомянутых проблем при осуществлении программ поддержания правопорядка с привлечением населения в Латинской Америке также сталкиваются с трудностями, связанными с обеспечением непрерывности наличия персонала, закрепленного за отдельными районами. Постоянное перемещение полицейских является обычным делом. Это происходит в результате необходимости наличия дополнительных полицейских в кризисных ситуациях в других районах, процессов продвижения по службе и передислокации, или просьб о переводе со стороны самих служащих полиции.

Третьим важным пунктом, вызывающим беспокойство, является существование полицейской субкультуры, которая сомневается, что программы поддержания правопорядка с привлечением населения действительно могут повлиять на преступность. В результате полностью не применяются все принципы поддержания правопорядка с привлечением населения. Этот вид сопротивления (противодействия) имеет место при осуществлении подобных программ в другом месте, и не удивительно, что такое упорство при отстаивании вышеупомянутого мнения проявляется даже сильнее в крайне иерархических и централизованных учреждениях (организациях), функционирующих в обществах со слабыми демократическими убеждениями. В такой обстановке общепринятым мнением является то, что строгое применение закона должно быть достаточным для борьбы с преступностью.

Например, согласно данным, полученным в результате исследования с целью изучения мнения по данному вопросу 1200 полицейских в г. Белу-Оризонти, проведенного по инициативе Центра научных исследований и общественной безопасности (CRISP) в федеральном университете Universidad Federal de Minas Gerais, 46.1% полицейских, участвовавших в исследовании, считали, что к числу наиболее важных мер борьбы с преступностью можно отнести увеличение материальных и человеческих ресурсов в полиции и повышение зарплаты служащим полиции. Кроме того, 58.7% процентов полицейских, участвовавших в исследовании, полностью или частично согласны с заявлением: "Только другая полиция может по-настоящему оценить работу полиции". Безусловно, это ставит под сомнение вопрос об ответственности полиции перед обществом, именно эту мысль отстаивают программы поддержания правопорядка с привлечением населения. Также следует отметить, что 44.7% полицейских, принимавших участие в исследовании, придерживались мнения, что организации, защищающие права человека, являются самым большим препятствием для понимания гражданами общества полицейской работы (Beato, 2004).

Исследование с целью изучения деятельности военной полиции в г. Сан-Паулу, проведенное Латиноамериканским институтом по предупреждению преступности (ООН), в общем показало позитивное мнение о программе поддержания правопорядка с привлечением населения. Однако, когда полицейских спросили, является ли поддержание правопорядка с привлечением населения более эффективным в борьбе с преступностью, утвердительный ответ дали только 21.4% полицейских, участвовавших в осуществлении программы. Еще большее беспокойство вызывает тот факт, что 66.3% опрошенных полицейских, принимавших участие в программе, считали, что поддержание правопорядка с привлечением населения является тактикой улучшения взаимоотношений между полицией и гражданами общества и повышения репутации полиции.

Страницы: 1, 2, 3