Принятие политических решений: Создание СНБ и деятельность в период администрации Р Рейгана

элементом данной системы был аппарат СНБ, который под руководством Г.

Киссинджера с 1969 по 1975 г. увеличился почти до 132 человек. Роль

аппарата разбивалась на четыре функции: текущие операции, программирование,

планирование, делопроизводство в канцелярии помощника президента по

вопросам национальной безопасности.

Что касается деятельности системы СНБ и его органов, то в первые годы

администрации Р. Никсона эта система действовала по задуманному плану:

ведомства участвовали в подготовке проектов исследований СНБ, включая

формулирование альтернатив, в работе межведомственных комитетов и рабочих

групп, могли изложить свою точку зрения на заседаниях СНБ. Тем не менее

постепенно заседания СНБ в полном составе проходили все реже и реже: 37—в

1969 г., 21—в 1970 г. и только 7 за первые шесть месяцев 1971 г.

Г. Киссинджер всячески стремился оттеснить госсекретаря У. Роджерса

от формирования международного курса США, особенно в таких вопросах, как

арабо-израильский конфликт и советско-американские отношения. Стремясь

привлечь на свою сторону средства массовой информации и общественное

мнение, Г. Киссинджер ввел практику регулярных пресс-конференций по

международной тематике, пытаясь внушить, что именно советник президента по

национальной безопасности, а не госсекретарь является рупором администрации

в этой сфере политики.

Наконец, Г. Киссинджер стал активно вмешиваться и непосредственно в

дипломатический процесс, разъезжая по всему миру в качестве личного

посланника президента. Он фактически монополизировал переговорный процесс в

таких сферах, как Ближний Восток («челночная дипломатия»), отношения с

Китаем («пинг-понговая дипломатия») и разработка договоров ОСВ-1 и ПРО.

В конце концов, Г. Киссинджер совсем выжил У. Роджерса из

администрации, заняв в августе 1973 г. его пост и оставив на некоторое

время за собой и пост помощника президента по национальной безопасности.

Все это привело к новому кризису системы СНБ, которая, по словам

американского исследователя И. Дестлера, все больше стала походить на

модель Кеннеди—Джонсона, когда совет превратился в прикрытие для

автоматического одобрения решений, принятых его аппаратом. 11

Деятельность СНБ в период администрации Форда, 1974-1977гг.

Президент Форд, вступивший в должность в августе 1974г., не имел

достаточного опыта в международных отношениях, поэтому почти исключительно

полагался на авторитет Киссинджера и его советы. В течение 1975г., однако,

разрасталось сильное недовольство со стороны конгресса и общественности,

так как слишком большая власть в сфере внешней политики сконцентрировалась

в руках одного человека. Во время перестановки в правительстве 3 ноября

1975г. Форд назначил генерал-лейтенанта Брента Скоукрофта, заместителя

Киссинджера в СНБ, советником по национальной безопасности.

Киссинджер был сперва обижен из-за потери своего уникального,

двойного положения. Но он скоро обнаружил, как писал он в своих мемуарах,

что назначение Скоукрофта никоим образом не уменьшило его реальную власть в

пределах администрации, потому что он сохранил доверие Форда и огромные

полномочия, и Скоукрофт никоим образом не стремился отстаивать политический

курс, конкурируя с госсекретарем. Киссинджер продолжал поддерживать теплые

отношения со Скоукрофтом, что способствовало постоянному обмену идеями.

Скоукрофт очень ответственно подходил к обязанности предоставления

президенту ясных анализов и выборов для решения. Он управлял ослабленной

системой СНБ Киссинджера, которая была похожа на роль госсекретаря в

качестве главного советника президента по внешней политике. 12

Деятельность СНБ в период администрации Картера, 1977-1981гг.

С приходом к власти администрации Дж. Картера структура и процедура

работы, СНБ опять подверглась реорганизации. Прежде всего новый президент

декларировал принцип «коллективного правления» (или «кабинетного

правления») в противовес чрезмерной централизации процесса выработки

политики при Р. Никсоне. СНБ в своей деятельности стал больше полагаться на

департаменты и агентства. В состав совета были включены новые члены —

представитель США в ООН, председатель Совета экономических консультантов,

директоры Агентства по контролю за вооружениями и разоружению, ЦРУ,

Администрации по исследованиям в области энергетики. Администрации по

развитию, председатель КНШ.

Особо было подчеркнуто, что «СНБ будет главным форумом для

рассмотрения президентом вопросов международной безопасности —

внешнеполитических, военных, разведывательных, внешнеэкономических».

Существенно изменили и систему межведомственных комитетов при СНБ.

Она была значительно упрощена. Вместо семи было учреждено два основных

комитета. Первый — Комитет по анализу политики (председатель —

госсекретарь, члены — министры обороны, финансов, директор ЦРУ,

председатель КНШ, помощник президента по национальной безопасности) —

должен был рассматривать внешнеполитические и военные проекты долгосрочного

характера. Второй — Специальный координационный комитет (председатель —

помощник; президента по национальной безопасности, члены — госсекретарь,

министр обороны, директор ЦРУ, председатель KHШ наблюдатели — министр

юстиции и директор АБУ) — занимался вопросами исполнения принятых решений в

области тайных операций, программ военной помощи, управления кризисными

ситуациями. Было предусмотрено и создание других межведомственных групп и

временных комитетов по мере надобности. Изменилось название документов,

вырабатываемых СНБ: их стали именовать президентскими директивами.

Дж. Картер, обещавший в период избирательной кампании уменьшить

раздутые штаты правительства, существенно сократил аппарат ИУП и СНБ. В

начале правления Дж. Картера аппарат его помощника по национальной

безопасности 3. Бжезинского составлял не более 35 чел. Однако со временем

штаты СНБ были существенно увеличены, и, хотя они не достигли таких

размеров, как при Г. Киссинджере, уже в конце 1977 г. в аппарате совета

работали около 100 сотрудников. 3. Бжезинский разделил свой штат помощников

на «команды» по функциональному и региональному принципам, заложив тем

самым современную структуру аппарата СНБ.

Сам «Збиг» всячески отрекался от намерения сосредоточить в своих

руках управление внешней и военной политикой США и заверял конгресс и

общественность, что возврата ко временам «диктатуры» Г. Киссинджера не

будет. Однако он не сдержал своего слова. С первых же дней пребывания в

администрации началось его противоборство с госсекретарем С.Вэнсом. Дело

было здесь не только в личных амбициях «Збига», хотя и их тоже хватало, но

и в политических разногласиях этих государственных деятелей. С. Вэнс,

принадлежал к категории политиков умеренного толка, призывавших продолжить

курс разрядки, 3. Бжезинский же придерживался более консервативных позиций.

В конце концов С. Вэнс был вынужден подать в отставку в апреле 1980 г. в

связи с неудачной акцией американских «коммандос» по освобождению

заложников в Иране, против которой он возражал, а «Збиг» настаивал на ее

проведении.

Ослабление централизованного контроля за деятельностью

правительственных учреждений в сфере национальной безопасности в сочетании

с противоречиями между 3. Бжезинским и С. Вэнсом послужили причиной того

разнобоя, который царил во внешнеполитической деятельности администрации на

протяжении всего периода ее правления. Так что и Дж. Картеру не удалось

создать эффективной модели координационного механизма, хотя некоторые из

нововведений (упрощенная структура межведомственных комитетов, четкое

распределение обязанностей между сотрудниками штата СНБ) заслуживают

внимания и были использованы последующими президентами.13

Деятельность СНБ в период администрации Рейгана, 1981-1989гг.

Администрация Рейгана, подобно ее предшественникам, стояла перед

дилеммой: какое должностное лицо или агентство возьмет на себя

ответственность за руководство, управление и проведение американской

внешней политики. В течение кампании 1980г. Рональд Рейган заверял, что

уменьшит полномочия советника по национальной безопасности, чтобы положить

конец конкуренции между СНБ и госдепартаментом. Он недвусмысленно заявил,

что его основным советником по международным проблемам будет

госсекретарь.14

Однако госсекретарь А. Хейг слишком буквально понял обещание

президента сделать его главным лицом в сфере внешней политики. Прямо в день

инаугурации Р. Рейгана он явился в Белый дом с проектом реформы СНБ,

которая подчинила бы все основные межведомственные комитеты при совете

госдепартаменту. Более того, он даже хотел перенести центр по управлению

кризисными ситуациями из СНБ в госдепартамент. Интересно, что Р. Аллен был

знаком с содержанием предложений А. Хейга и даже дал свое согласие на их

осуществление. Однако меморандум госсекретаря встревожил других высших

чиновников Белого дома — начальника аппарата президента Дж. Бейкера и

советника президента по политическим вопросам Э. Миза, которые и

заблокировали предложения А. Хейга.15

Хотя инициатива Хейга потерпела неудачу, госсекретарь, казалось,

достиг какое каких результатов. Впервые в истории СНБ Советник по

национальной безопасности потерял прямой доступ к президенту и стал

докладывать через Миза. В последующих публичных заявлениях президент

подчеркнул свою веру в то, что Госсекретарь это его «основной советник по

международным отношениям и, следовательно, главный разработчик и

представитель во внешней политике текущей администрации.» Аллен, у

которого было меньше полномочий, взял на себя роль Советника по

национальной безопасности, подчеркивая «интеграцию» всех предложенных

политических решений и предложений, исходящих из различных ведомств,

занимающихся международными отношениями. 16

В январе 1982г., после отставки А. Хейга, Рейган сделал аппарат СНБ

ведущим внешнеполитическим ведомством, руководство которым передавалось

советнику по безопасности У. Кларку, затем Макфарлайну и Дж. Пойндекстеру.

Дополнительно фактором, усиливающим роль СНБ, послужило его организационно-

техническое отношение, которое обеспечило передачу и прием текущей

информации по линии госдепартамента, МО и ЦРУ непосредственно в Белый дом,

в так называемую “Ситуационную комнату”, минуя штаб-квартиры

соответствующих ведомств.17

Изменения были внесены в структуру СНБ с самого начала рейганского

президентства. Основной замысел был в том, чтобы добиться коллегиальности в

механизме выработки политики. Руководящую роль в СНБ сыграли рабочие

группы, создаваемые внутри Совета на неформальной основе под

председательством вице-президента. Они были предназначены для руководства

межведомственными группами и доклада президенту о текущих и предполагаемых

кризисах.18 25 февраля 1981г. заседание под председательством Миза, в

котором приняли участие главы основных ведомств иностранных дел, решило

создать три высшие межведомственные группы (ВМГ) по внешней политике, по

политике в области обороны и по политике в области разведки под

председательством соответственно госсекретаря, министра обороны и директора

ЦРУ. В пределах ВМГ решено было создать ряд вспомогательных групп –

межведомственных групп (МГ), каждая из которых занималась бы определенными

вопросами. Штат СНБ был ответствен за назначение определенных вопросов

каждой группе.19

Одним примером неудавшихся попыток создания обновленного СНБ в

надеждах улучшения координации межведомственных органов и уменьшения

разногласий между госдепартаментом, министерством обороны, ЦРУ и СНБ было

указание президента Рейгана от 24 марта 1981г. о назначении вице-президента

Джорджа Буша главой группы по особым ситуациям. СНБ был обязан обеспечить

группу необходимым числом сотрудников. Она получила название Группы по

особым ситуациям (ГОС). Группа получила формальный устав 14 декабря

1981г.. Госсекретарь Хэйг немедленно выразил свое неодобрение по поводу

создания группы, посчитав что она лишит его возможности координирования.20

Для аппаратной поддержки этой группы стали использовать центр по управлению

международными кризисными ситуациями, входивший в систему СНБ. В период

правления Р. Рейгана в составе центра были учреждены еще две группы — по

прогнозированию и планированию кризисных ситуаций во главе с заместителем

помощника президента по национальной безопасности и специальная группа по

борьбе с терроризмом во главе с Дж. Бушем. Образование этих органов в

системе совета отражало внешнеполитические реалии периода рейгановского

правления, когда США активно вмешивались в события в различных регионах

мира.21 Специальным распоряжением президента деятельность СНБ была

окружена повышенными мерами секретности.22

Еще одна попытка улучшить координацию политического курса была

предпринята летом 1981г. Президент учредил Группу планирования по

национальной безопасности (ГПНБ), в которую вошли вице-президент,

госсекретарь, министр обороны, директор ЦРУ, председатель комитета

начальников штабов и советник по национальной безопасности. Эта группа

еженедельно встречалась с президентом и формировала политику до формальных

заседаний СНБ.23 Группа рассматривала документы, касающиеся долгосрочного

планирования и прогнозирования международных отношений, а также проекты

тайных операций за рубежом. Группа планирования в области национальной

безопасности во главе с Дж. Бушем не была включена ни в одно из звеньев

совета и продолжала работать в самостоятельном режиме.24

В январе 1982г., после отставки советника по национальной

безопасности Аллена, президент назначил своего близкого друга, заместителя

госсекретаря Уильяма Кларка, имевшего мало опыта в международных и военных

вопросах и имевшего непомерные амбиции, своим новым советником.

Кратковременный период ослабления роли советника по национальной

безопасности был завершен. Кларк стал докладывать непосредственно

президенту, а не через Миза, чем задел Дж. Бейкера и особенно самого Миза,

считавшего руководство работой СНБ своей привилегией.25

В январе 1982 г. президент Рейган подписал директиву, указывающую

структуру и функций Совета национальной безопасности. Директива возложила

ответственность за развитие, координирование политики национальной

безопасности на советника по национальной безопасности, а также на членов

аппарата СНБ. На госсекретаря возлагались «полномочия и ответственность»

за «полное руководство, координацию и наблюдение за межведомственными

органами, занимающимися формированием внешней политики и действиями

исполнительных властей и агентств за границей», кроме военных действий.

Данная директива обозначила функции трех ВМГ. Госсекретарь был назначен

председателем ВМГ по внешней политике. Был также создан «постоянный

секретариат, состоящий из персонала государственного департамента»,

увеличивающийся «по мере необходимости» за счет сотрудников других

агентств, по усмотрению госсекретаря, занимающихся международными

отношениями.26

Чтобы помогать ВМГ по внешней политике госсекретарь основывает

межведомственные группы (МГ) для каждого географического региона, а также

группы по военно-политическим и по международным экономическим отношениям.

МГ в свою очередь создали полные рабочие группы. Две другие ВМГ также были

преобразованы по этой схеме, только уже под руководством министра обороны и

ДЦР. В конце 1984 г. к трем указанным ВМГ была добавлена еще одна — по

экономике и внешнеэкономической политике во главе с министром финансов.27

Старые функциональные и региональные межведомственные группы,

руководимые различными помощниками госсекретаря, в основном были

переподчинены ВМГ по внешней политике. В заявлении Белого дома было

сказано, что «региональные межведомственные группы будут готовить планы на

случай чрезвычайных обстоятельств, рассчитанные на потенциальные кризисы в

соответствующих районах». При этом данные группы должны были согласовывать

свои планы с группой по военно-политическим вопросам. К числу

функциональных групп была добавлена группа по международным экономическим

делам.

Почти во всех группах были представлены три основных

внешнеполитических ведомства — госдепартамент, министерство обороны и ЦРУ.

Три человека — ДЦР, председатель КНШ и помощник президента по национальной

безопасности — были представлены лично во всех без исключения ВМГ и группах

более низкого уровня.28

За последующие 5 лет администрация Рейгана создала дополнительно еще

22 ВМГ и 55 МГ в пределах системы СНБ. Некоторые комитеты собирались только

один раз. В отличие от предыдущего периода, когда главы межведомственных

групп докладывали президенту через его помощника по национальной

безопасности, руководители вновь образованных органов имели право сами

выходить на президента, минуя аппарат СНБ. Стало быть, это опять

свидетельствовало о повышении статуса госсекретаря, министра обороны и

ДЦР.29

Подобная организация СНБ позволила в некоторой степени преодолеть

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7