Административно-правовые отношения в сфере управления финансами и кредитом

б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управ-ющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.

Условно виды или группы административно-правовых отношений можно охарактеризовать как основные и неосновные управленческие связи. Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. Далее, развивая этот тезис, можно констатировать, что к первым относятся административно-правовые отношения, которые могут быть выражены формулой "команда - исполнение", к ним относятся взаимоотношения между вышестоящими йяижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами, руководителями и подчиненными и между работниками административно-управленческого аппарата и т.д.

Для второй группы отношений характерно, что, хотя они возникают непосредственно в сфере государственного управления, непосредственное вляющее воздействие субъекта на управляемый объект не является их прямым назначением. Таковы отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненными отношениями, т.е. которые можно выразить формулой "субъект - субъект", например, отношения двух министерств, связанные необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов. Такого рода отношения весьма бразны и необходимы для создания нормальных условий реализации дительной власти. Однако по сравнению с отношениями первой группы они имеют вспомогательное значение.

Помимо названных, выделяются также субординационные и координационные административно-правовые отношения.

Суть субординационных отношений состоит в следующем: они построены на авторитарности (властности) юридических волеизъявлений субъекта управления. Более сложными являются координационные отношения, четкие при-знаки которых установить непросто. Причем сам термин "координация" в литературе трактуется по-разному. Как свидетельствуют нормативно-правовые акты, координация (согласование) является важным элементом государственно-управленческой деятельности, нередко имеет юридиче-ски властный характер, в частности, во взаимоотношениях между органа-ми исполнительной власти (вышестоящими и нижестоящими), а также ме-жду несоподчиненными органами Бахрах Д.Н. Административное право - М., 1993.

С учетом вышесказанного наиболее значительный интерес представляет классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. На основе указанного критерия выделяются вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения.

Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и ти-пичных для государственно-управленческой деятельности субординацион-ных связей между субъектом и объектом управления. Именно данный вид отношений обычно характеризуют как отношения власти и подчинения. Этот вид отношений возникает между соподчиненными сторонами, что сви-детельствуют об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отно-шений, равенства сторон. Следует иметь в виду и такой момент: фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть юридически властные полномочия, которых либо нет у другой стороны, либо их объем меньше. Властной стороной выступает соответствующий субъект исполнительной власти; именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот или иной объект, ко-торый не всегда этому субъекту организационно подчинен.

Для вертикальных административно-правовых отношений в целом ха-рактерны следующие признаки и особенности:

бесспорность тезиса о неравенстве сторон как ведущего показателя вер-тикальности данного вида правовых отношений; сосредоточение в руках субъекта исполнительной власти юридически властных полномочий;

подчинение одной стороны другой стороне (субъекту управления);

наличие подчиненности (соподчиненности) в административно-право-вых отношениях далеко не во всех случаях имеет четко выраженное прояв-ление, что не снимает проблемы неравенства между субъектами исполни-тельной власти;

наличие подчиненности, присущей взаимоотношениям сторон, прежде всего организационной подчиненности как наиболее характерной для управ-ленческой вертикали и проявляющейся в связях между вышестоящими и нижестоящими звеньями, например, между органами исполнительной власти и подведомственными предприятиями и учреждениями;

эти отношения возникают и между несоподчиненными их участниками. В таких случаях одна из сторон в силу своей компетенции правомочна давать юридические акты, обязательные для исполнения другой организационно не подчиненной стороной данного правоотношения. Такого рода управленческие связи типичны для межотраслевого управления (в области охраны окружающей среды, статистики, стандартизации, сертификации частично таможенного дела, налогового дела и т.п.).

Закономерно осуществление в государственном управлении контрольно-надзорной деятельности, субъектами которой являются сами органы исполнительной власти. Специфическим примером может служить административный надзор, осуществляемый, к примеру, федеральными надзорными органами, и т.д. Многие надзорные полномочия имеют юридически властный характер и распространяются на организационно не подчиненные объекты. В целом в рассмотренных случаях можно говорить еще о таком варианте подчиненности, как подконтрольность или поднадзорность. Поскольку субъекты исполнительной власти в соответствии с требованиями соответствующих административно-правовых норм вправе адресовать свои юридически властные волеизъявления гражданам, общественным объединениям, которые ни в какой подчиненности у названных субъектов не находятся, возможен вывод о наличии в подобных случаях известного варианта вертикальности, т.е. подчинения воли управляемых воле управляющих. В целом данный вывод несколько условен и требует развернутых и веских аргументов.

Завершающим выводом, характеризующим вертикальные административно-правовые отношения, является то, что все отношения такого типа практически выражают юридическую зависимость одной стороны от другой. Подобная зависимость предопределяется наличием юридически властных полномочий, необходимых для решения того или иного вопроса, только у одной стороны - у соответствующего субъекта исполнительной власти.

Специфика вертикальных административно-правовых отношений - это осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия, а также доминирование юридически выраженной воли одной стороны.

К числу горизонтальных административно-правовых отношений относятся те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. Отношения такого рода менее распространены, чем вертикальные правоотношения. В чистом виде признак равенства сторон в административно-правовых отношениях находится в противоречии с сущностью административно-правового регулирования. Поэтому выделить горизонтальные отношения из общей массы управленческих связей довольно сложно. К их числу, в частности, можно отнести отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию. Это, например, отношения между находящимися на одинаковом правовом уровне органами исполнительной власти (должностными лицами), возникающие по поводу подготовки совместных правовых актов (например, между двумя мини-стерствами); при согласовании совместных управленческих действий в связи с проведением совместных заседаний, мероприятий, коллегий двух органов исполнительной власти и др. Это также отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия, - на-пример, отношения, в ходе и результате которых вырабатываются совмест-ные меры по исполнению нормативных актов (формирование межведомст-венных комиссий, проведение совместных ревизий, проверок и т.д.).

В число горизонтальных административно-правовых отношений вхо-дят также отношения административно-процессуального характера, в ко-торых стороны занимают равноправное положение (например, при произ-водстве по делам об административных правонарушениях); отношения административно-договорного характера, часто имеющие форму соглаше-ний, но в целом постепенно обретающие конфигурацию административ-ного договора

Специфика административно-правовых отношений в сфере управления финансами и кредитом

Управление финансами осуществляет специальный аппарат с помощью особых приемов и методов, в том числе разнообразных стимулов и санкций. Контроль за финансовой деятельностью органов исполнительной власти осуществляется прежде всего при рассмотрении и утверждении проектов федерального и нижестоящих бюджетов, государственных и местных внебюджетных фондов, а также при утверждении отчетов об их исполнении.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации функции государственного контроля с учетом распределения полномочий возложены на Счетную палату, Банк России, Министерство финансов (Главное управление федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление и их подразделения в субъектах Российской Федерации), Министерство по налогам и сборам, Федеральную службу по валютному и экспортному контролю, Государственный таможенный комитет России, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РоссийскойФедерации - М., 1994.

Формы и порядок осуществления государственного финансового контроля органами исполнительной власти, органами местного самоуправления установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также иными актами бюджетного законодательства и нормативно-правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

Управление основано на знании объективных закономерностей развития общества. Вместе с тем на управление большое влияние оказывает государство в лице соответствующих управленческих структур.

Министерство финансов как субъект административно-правовых отношений

Организация управления в области финансов - сложная и многобъемная задача. Федеральным органом исполнительной власти в этой сфере является Министерство финансов РФ. Это межотраслевое (функциональное) по характеру Министерство действует на основе Положения, утвержденного Правительством РФ 6 марта 1998 г Сборник Зконов Российской Федерации 1998 №11.

Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) координирует деятельность всех финансовых органов, руководит деятельностью подведомственных учреждений и организаций.

Минфин России призван обеспечивать устойчивость государственных финансов, осуществлять целевое финансирование общегосударственных потребностей, разрабатывать меры по финансовому и налоговому регулированию предпринимательской деятельности, регулировать лотерейное дело, обеспечивать сохранность государственных фондов России. По заданиям правоохранительных органов он проводит документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций.

Минфин России вправе запрашивать и получать от федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимые для осуществления его функций материалы и документы; получать от предприятий и организаций документы, необходимые для осуществления контроля за расходованием средств, выделяемых из федерального бюджета; ограничивать, приостанавливать и прекращать финансирование из федерального бюджета при выявлении фактов нецелевого использования выделяемых средств; взыскивать средства федерального бюджета, израсходованные не по целевому назначению, с наложением на виновных штрафа; давать обязательные для исполнения указания по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины и т.д.

В связи с передачей Министерству финансов РФ функций Федеральной службы России по надзору за страховой деятельностью сфера его деятельности как субъекта государственного финансового контроля значительно расширилась и получила новые черты.

Министерство финансов Российской Федерации:

проводит в пределах своей компетенции комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета;

контролирует в установленном порядке рациональное и целевое использование средств государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;

проводит документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций по заданиям правоохранительных органов;

организует ревизии и финансовые проверки в организациях по обращениям органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Осуществляя государственный финансовый контроль, Министерство финансов РФ имеет право:

ограничивать, приостанавливать, а в необходимых случаях и прекращать в соответствии с законодательством финансирование из федерального бюджета организаций при выявлении фактов нецелевого использования ими средств федерального бюджета, а также в случае нерпедставления ими в установленные сроки отчетности о расходовании ранее полученных средств;

взыскивать с организацийц средства федерального бюджета, израсходованные ими не по целевому назначению, с наложением штрафа в соответствии с законодательством РФ.

Нормативные правовые акты Минфина России обязательны на всей территории Российской Федерации.

В составе Минфина России действует Федеральное казначейство. Положение о котором утверждено Правительством РФ.

Главное управление Федерального казначейства Минфина России, подчиненные ему территориальные органы в субъектах РФ, а также в городах и районах составляют централизованную систему. Роль этих органов по-стоянно возрастает в сфере организации бюджетного и финансового исполнения федерального бюджета, распределения доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, а также в сфере осуществления взаимных расчетов между ними. Федеральное казначейство призвано управлять доходами и расходами федерального бюджета, непосредственно организуя целевое движение денежных потоков и предотвращая оседание их в коммерческих кредитных учреждениях.

Органы казначейства наделены широкими правами контрольного характера.

Федеральное казначейство проводит проверку денежных документов в органах исполнительной власти, в банках, на предприятиях, в учреждениях и организациях любых форм собственности, включая совместные предприятия. Оно вправе: получать от банков и других финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов; требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых объектов устранения выявлен-ных нарушений порядка исполнения федерального бюджета; приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений, банков в случае непредставления (или отказа предъявить) бухгалтерских и финансовых документов; изымать документы, свидетельствующие о нарушении порядка исполнения федерального бюджета; выдавать обязательные предписания о взыскании в бесспорном порядке средств, выделяемых из федерального бюджета и используемых не по целевому назначению; налагать на банки и другие кредитные учреждения штрафы в случаях несвоевременного зачисления ими средств, поступающих в доход федерального бюджета, вносить в Банк России представления о лишении виновных лицензии на совершение банковских операций.

Счетная палата как субъект административно-правовых отношений

Счетная палата РФ действует на основе Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 г.

Счетная палата РФ -- постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подот-четный Федеральному Собранию РФ.

Основные задачи Счетной палаты РФ:

определение целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

проведение экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;

осуществление контроля за законностью и своевременностью движения средств бюджета в Центральном банке РФ, уполномочен-ных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ и т.д.

Счетная палата, осуществляя контрольную деятельность, вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в опе-ративную деятельность проверяемых организаций. О результатах ре-визий и тематических проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу Манохин В.М. Российское административное право - М., 1996.

По результатам проверок и ревизий Счетная палата направляет проверяемым органам и юридическим лицам представления для принятия по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению виновных должностных лиц к ответственности. Неоднократное или ненадлежащее исполнение предписаний Счетной палаты может повлечь за собой приостановление всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по банковским счетам проверяемых организаций (для этого требуется согласование с Государственной Думой).

Центральный банк Российской федерации как субъект административно-правовых отношений

Особую роль в организации кредитно-банковского дела играет Центральный банк Российской федерации (ЦБ РФ).

ЦБ РФ - это конституционный государственный институт, обладающий определенными полномочиями органа исполнительной власти Красикова Ю.В. Конституционный статус Центрального банка РФ - М., 1999.

В статусе ЦБ РФ хотелось бы выделить такие существенные моменты.

Во-первых, подчеркнуть конституционно-правовой характер ЦБ РФ

Во-вторых, организация и деятельность ЦБ РФ базируется на фундаментальных Федеральных законах: «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 г. (с соответствующими изменениями); "О Центральном банке Российской Федерации" (с изменениями 1995-1998 гг.).

В-третьих, это вытекающие из соответствующих статей Конституции РФ, прежде всего ст. 71, финансовое регулирование; валютное регулирование; нормотворческие полномочия; компетенция по управлению денежной и банковской сферами РФ; полномочия ЦБ РФ представлять интересы Рос-сии во взаимоотношениях с центральными банками иностранных госу-дарств и др.

Банк России осуществляет функции по управлению подчиненными структурными подразделениями, предприятиями, учреждениями и органи-зациями, выполняет функции управления, регулируемые нормами админи-стративного права, и наделяется для этого соответствующими исполни-тельно-распорядительными полномочиями.

В-четвертых, это довольно разветвленная структура Банка России. Основным звеном центрального аппарата ЦБ РФ являются департамен-ты. В Банке России создано 22 департамента по основным направлениям его деятельности, в частности:

1) Сводный экономический департамент;

2) Департамент исследований, информации и статистики;

3) Департамент бухгалтерского учета и отчетности;

4) Департамент организации и исполнения госбюджета и внебюджет-ных фондов;

5) Департамент методологии и организации расчетов;

6) Департамент лицензирования банковской и аудиторской деятельно-сти;

7) Департамент пруденциального банковского надзора;

8) Департамент по организации банковского санирования;

9) Департамент иностранных операций;

10) Департамент валютного регулирования и валютного контроля;

11) Департамент регулирования денежного обращения;

12) Департамент эмиссионно-кассовых операций;

13) Департамент информатизации;

14) Юридический департамент и др.

Вопросы совершенствования статуса ЦБ РФ находятся в орбите посто-янного внимания Государственной Думы, в целом Федерального Собра-ния, Президента РФ.

Отметим основные формы проявления регулирующей роли ЦБ РФ:

* Банк России осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций, их представительств и филиалов, выдает и отзывает лицензии на осуществление банковских операций, предъявляет необходимые квалификационные требования к руко-водству и главным бухгалтерам, в том числе дополнительные тре-бования к сотрудникам при осуществлении операций с иностран-ными валютами;

* устанавливает обязательные для кредитных организаций правила и порядок проведения основных банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и представления бух-галтерской и статистической отчетности; наблюдает за формированием долевого (акционерного) ка-гала кредитных организаций, с тем чтобы не допустить чрезмерного влияния в одних руках. В частности, приобретение одним дадельцем доли или пакета акций свыше 20% может происходить только с предварительного согласия ЦБ;

* устанавливает для кредитных организаций обязательные нормативы и строго контролирует их соблюдение Грачева Е.Ю. Соколова Э.Д. Финансовое право - М., 2002.

В Законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» приводится перечень основных экономических нормативов, а во избежание различных толкований даются их определения и характеристики. Среди обязательных нормативов:

минимальный размер уставного капитала и собственных средств; максимальные размеры различных рисков; нормативы ликвидности и достаточности капитала; максимальный размер привлечения денежных вкладов населения и др. В инструкции ЦБ РФ о порядке регулирования деятельности кредитных организаций приводятся конкретные методики, расчеты и требуемые параметры большинства обязательных нормативов. Однако и в самом законе закреплены цифровые значения некоторых из нормативов, например максимальный размер крупных кредитных рисков не может превышать 25% собственных средств; максимальный размер кредитов, гарантий, поручительств своим участникам (акционерам) -- не должен быть более 20% собственных средств и т.д.

ЦБ РФ реализует свою надзорную функцию путем проверок кредитных организаций и их филиалов, а также путем анализа представляемой отчетности и дополнительной информации о деятельности банков с целью выявления ситуаций, угрожающих интересам вкладчиков/кредиторов и стабильности банковской системы в целом.

Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных Фдеральным законодательством.

Наряду с экономическими методами, посредством которых ЦБ РФ регулирует деятельность коммерческих банков, им могут использоваться в этой области и административные методы.

Так, в частности, при крайне неблагоприятном состоянии денежного обращения, наличии активных инфляционных процессов в экономике ЦБ РФ в целях улучшения положения в этой области может проводить более жесткие мероприятия, носящие административный характер, посредством ограничения объема кредитных вложений коммерческих банков, установления предельных размеров и процентных ставок по выдаваемым ими кредитам. Например, в 1991 г. ЦБ РФ была введена для коммерческих банков предельная процентная ставка по предоставляемым ими кредитам в размере 25% годовых. Эта мера, однако, не сопровождалась рестрикционной кредитной политикой. Финансы, деньги, кредит/Под ред. О.В. Соколовой - М., 2000

При нарушении коммерческими банками банковского законодательства, правил совершения банковских операций, других серьезных недостатках в работе, что ведет к ущемлению прав их акционеров (пайщиков), вкладчиков, клиентов, ЦБ РФ может применять к ним самые жесткие меры административного воздействия, вплоть до ликвидации банков.

Очевидно, что использование административного воздействия со стороны ЦБ РФ по отношению к коммерческим банкам не должно носить систематического характера, а применяться в порядке исключительно вынужденных мер.

Административно-правовые отношения в сфере таможенного права

Центральным органом федеральной исполнительной власти РФ, осуществляющми непосредственное руководство таможенным делом в РФ, является государственный таможенный комитет Российской Федерации. К сожалению, в самом Кодексе статус и функции ГТК России сформу-лированы весьма схематично и сжато: по существу отсутствует разверну-тая характеристика правовой и функциональной организации ГТК.

Страницы: 1, 2, 3