Демократический режим

Собрание (сход) граждан

Значение и виды собраний (сходов) граждан. Местное сообще-ство как совокупность жителей может самоорганизовываться в виде собрания (схода) жителей. Институт собраний относится к древнейшим формам местного самоуправления, сложившимся задолго до государственной организации. С появлением послед-ней и ростом городов значение собраний в общественной орга-низации снизилось, однако полностью исключить их из системы демократического самоуправления невозможно.

Основным преимуществом собраний как института непосред-ственной демократии в системе местного самоуправления явля-ется органическое сочетание коллективного социального действия: обсуждение того или иного вопроса, выражение коллегиального мнения, принятие совместного решения с личной активностью участников собраний. Социальная ценность собраний, по мне-нию американских исследователей, состоит в том, что они «по-зволяют людям с различным положением и интересами найти взаимоприемлемый подход к общим проблемам»1. Людям суждено жить в одном городе, в одном квартале, на одной улице, и надо уметь отстаивать свои права, не нарушая интересов других лиц, своих соседей.

Следует различать собрание (сход) граждан как форму непо-средственного участия граждан в местном самоуправлении, т.е. форму непосредственной демократии, когда она связана с вы-полнением функций представительного органа местного само-управления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправ-ления определяет, что в отдельных муниципальных образованиях уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации может предусматриваться возможность осу-ществления полномочий представительного органа местного са-моуправления собранием (сходом) граждан. Как правило, это не-большие по территории и численности населения муниципаль-ные образования. В этом случае уставами муниципальных обра-зований и законами субъектов Федерации устанавливается пе-риодичность созыва собрания и определяется процедура его со-зыва. При осуществлении полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан в соот-ветствии с п. 2 ст. 24 Закона об общих принципах организации местного самоуправления собрание (сход) граждан считается пра-вомочным, если в нем участвует более половины жителей муни-ципального образования, обладающих избирательным правом (т.е. достигшие 18-летнего возраста).

В иных случаях собрания (сходы) менее формализованы. По-рядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции устанавли-ваются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить, что собрания (сходы) могут проходить на уровне муниципального собрания в целом и решать вопросы местного значения параллельно с представительным органом ме-стного самоуправления или действовать в качестве института тер-риториального общественного самоуправления на части терри-тории муниципального образования (территориальные собрания или сходы). Второй вариант более распространен, поэтому ниже речь идет о нем. На больших по численности населения террито-риях могут проводится конференции (съезды) граждан, т.е. соб-рания представителей граждан.

Порядок проведения собраний (сходов) граждан. Общие соб-рания (сходы), конференции жителей соответствующей террито-рии муниципального образования созываются органами терри-ториального общественного самоуправления в порядке, установ-ленном самими территориальными объединениями. В отсутст-вие этих органов они могут созываться инициативными группа-ми жителей либо по инициативе представительного органа или главы муниципального образования.

Компетенция территориальных собраний (сходов), конферен-ций жителей устанавливается самостоятельно населением соот-ветствующей территории. К ведению собраний (сходов), конфе-ренций жителей, как правило, относятся следующие вопросы:

* избрание органов и принятие положений (уставов) о них;

* утверждение программ и смет расходов их деятельности и отчетов об их выполнении;

* утверждение планов и программ социально-экономичес-кого развития населенного пункта;

* утверждение штатов администрации и расходов на ее со-держание;

* направление коллективных обращений и жалоб в органы государственной власти и местного самоуправления;

* установление самообложения;

* распоряжение землями общего пользования;

* контроль за деятельностью высшего должностного лица ме-стного самоуправления;

* решение других вопросов, затрагивающих интересы насе-ления соответствующей территории.

Правомочность собраний и конференций определяется по-рядком, устанавливаемым самими жителями. Принимаемые ими решения для органов территориального общественного самоуправ-ления носят обязательный характер, а для жителей -- рекомен-дательный.

Собрания (сходы) и конференции (съезды) граждан обычно созываются на основании решения, принятого на их предыдущих заседаниях, либо представительным органом по собственной ини-циативе, либо по требованию не менее 5% жителей. Конферен-ции (съезды) считаются правомочными при участии не менее двух третей представителей (делегатов) жителей муниципального образования.

Решение о созыве собрания (схода) либо конференции (съез-да) граждан, их повестка дня доводятся до жителей заблаговре-менно. Вопросы повестки дня собрания (схода) определяются инициаторами созыва и утверждаются на собрании большинст-вом голосов присутствующих, граждан. Для ведения собрания избираются председатель и секретарь. Возможность для озна-комления с проектами решения предоставляется не позднее чем за десять дней до собрания, конференции. Решения по наиболее важным вопросам местного значения могут приниматься на со-брании (сходе), конференции (съезде) граждан тайным голосо-ванием, и они являются обязательными для исполнения на тер-ритории муниципального образования. Изменять и отменять при-нятые собранием (сходом), конференцией (съездом) решения мо-гут только сами собрание (сход), конференция (съезд) граждан либо местный референдум, либо суд.

Так, в соответствии с Законом Тверской области от 27 фев-раля 1997 г. «О собраниях (сходах) граждан в Тверской области» к компетенции собраний граждан отнесено:

* избрание старост и комитетов общественного самоуправ-ления населения;

* утверждение программ деятельности органов общественного самоуправления населения по социально-экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их вы-полнении;

* заслушивание отчетов должностных лиц местного самоуп-равления, старосты, комитета общественного самоуправ-ления, в том числе об исполнении программ социально-экономического развития, бюджета, использования внебюд-жетных фондов и муниципального имущества;

* решение в установленном порядке вопросов администра-тивно-территориального устройства и других вопросов, за-трагивающих интересы населения соответствующий территории. В собрании (сходе) граждане участвуют непосредственно, на равных основаниях, каждый имеет один голос. Участие в собрании (сходе) является свободным и добровольным. В этом Зако-не также предписано, что принятие решения на собрании (сходе) граждан осуществляется, как правило, открытым голосова-нием путем поднятия руки. Решения принимаются большинст-вом голосов от общего числа граждан, фактически принявших участие в собрании (сходе). Протокол, который ведется на собрании и содержит необходимые атрибуты, передается в соответ-ствующий орган местного самоуправления или орган территори-ального общественного самоуправления населения.

Собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование. Следует выделить еще один вид собраний населения. Речь идет о такой форме реализации конституционного права граждан, как право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, ми-тинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Различие между этими формами непосредственной демократии состоит в том, что собрания (сходы) жителей как фор-ма местного или территориального общественного самоуправления имеют более регламентированный характер и служат целям решения вопросов местного значения. Собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования как форма реализации конституци-онного права не имеют жесткого нормативного ограничения ни по составу участников, ни по целям, формам и процедурам их проведения. Они используются, как правило, в качестве средства либо поддержки, либо давления на органы власти, в том числе муници-пальной, с целью принудить их к принятию каких-либо решений.

Народная правотворческая инициатива

Понятие и значение народной правотворческой инициативы. Законодательство России закрепляет такие формы прямого волеизъ-явления граждан, которые призваны выявить общественное мне-ние, в том числе по вопросам правового регулирования общест-венных отношений на местном уровне, и обязывает соответствую-щие органы и должностных лиц местного самоуправления прини-мать решения с учетом мнения и в интересах населения муни-ципального образования.

Под народной правотворческой инициативой понимается преду-смотренное уставом муниципального образования право населения вносить на рассмотрение органов местного самоуправления проекты правовых актов по вопросам местного значения. Проекты таких актов в соответствии со ст. 25 Закона об общих принципах организации местного самоуправления подлежат обязательному рас-смотрению на открытом заседании органа местного самоуправле-ния с участием представителей населения, а результаты рассмот-рения -- официальному опубликованию (обнародованию).

Народная правотворческая инициатива как один из важных институтов демократии дает реальную возможность любым соци-альным группам населения принимать непосредственное участие в решении местных вопросов. Следует отметить, что таким пра-вом население муниципального образования обладает только в том случае, если оно закреплено в уставе муниципального обра-зования. Законы о местном самоуправлении большинства субъ-ектов Федерации воспроизводят именно эту формулу наделения населения правом на правотворческую инициативу, предоставляя муниципальным образованиям самостоятельно определять, при-менять ли такую форму непосредственной демократии, и конкре-тизировать процедуру.

Например, в соответствии с Уставом г. Са-мары проекты правовых актов, поддержанные не менее 1 тыс. жи-телей, обладающих избирательным правом, должны официально публиковаться в городских средствах массовой информации. Не позднее месячного срока со дня внесения эти проекты подлежат рассмотрению на открытом заседании соответствующего органа городского самоуправления с участием представителей инициато-ров проектов, а результаты рассмотрения проектов -- официаль-ному обнародованию (опубликованию).

Из содержания ст. 25 Закона об общих принципах организации местного самоуправления не ясно, какие органы (представитель-ные или исполнительные) должны принимать решение по поводу проектов нормативных актов, внесенных в порядке народной пра-вотворческой инициативы. Поскольку идет речь о создании нормы права на заседании коллегиального органа, то по смыслу Закона имеются в виду прежде всего представительные органы местного самоуправления. Это положение целесообразно конкретизировать в уставе муниципального образования.

Процедура народной правотворческой инициативы. Уставы му-ниципальных образований, как правило, наделяют правом на народную правотворческую инициативу группу граждан, а также представительные органы других муниципальных образований, находящихся в границах территории муниципального образования, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения, трудовые коллективы. При этом обычно устанавливается, что инициаторы проекта правового ак-та представляют его вместе с заявлением, в котором обосновы-вается необходимость его принятия. Заявление должно быть подписано всеми инициаторами с указанием фамилии, имени, отчества, места жительства, серии и номера паспорта. Иногда предусматривается процедура сбора подписей в поддержку правотворческой инициативы, аналогичная сбору подписей в поддержку инициативы референдума.

Если инициатором проекта правового акта выступают пред-ставительные органы других муниципальных образований, орга-ны территориального общественного самоуправления, общест-венные объединения или трудовые коллективы, то заявление подписывается их уполномоченными представителями и к нему прилагается протокол либо постановление собрания. Органы ме-стного самоуправления обязаны рассмотреть внесенный проект правового акта на открытом заседании с участием представите-лей инициативной группы граждан обычно в течение одного месяца либо в другой срок с согласия его инициаторов.

Орган местного самоуправления, рассматривающий проект правового акта, не обязан безусловно принимать его. Предложе-ния населения могут быть переработаны или отвергнуты орга-ном местного самоуправления. Обязательно лишь последующее информирование населения об итогах рассмотрения проекта пу-тем официального опубликования (обнародования).

От народной правотворческой инициативы следует отличать индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к их должностным лицам. Коллективные об-ращения имеют много общего с правотворческой инициативой, но не связаны с принятием нормативного правового акта.

Обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Обращения граждан в органы местного самоуправления дают возможность населению участвовать в определении задач и на-правлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Право граждан на индивидуальные и коллективные обраще-ния в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления закреплено в Конституции РФ (ст. 33).

Порядок работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления урегулирован действующим Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рас-смотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»1. Некото-рые субъекты Федерации издали свои законы по этому вопросу, которые редко выходят за рамки названного Указа.

В Указе выделены три вида обращений: предложения, заявле-ния, жалобы.

Предложения -- это мнения людей о том, что можно и целе-сообразно сделать для улучшения жизни людей (например, вне-сти поправку в устав муниципального образования, скорректи-ровать график рейсов муниципального транспорта с учетом по-требностей населения).

Заявления, как правило, содержат просьбы о реализации субъ-ективных прав (о постановке на учет как нуждающихся в улуч-шении жилищных условий и т.п.). Предложения и заявления по-даются гражданами в те органы местного самоуправления, пред-приятия, учреждения, организации или тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса.

Жалобы обычно содержат сведения о нарушении прав кон-кретных лиц. Они подаются в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены орган местного са-моуправления, предприятие, учреждение, организация или долж-ностное лицо, действия которых обжалуются.

Обращения граждан могут быть сделаны как в письменной, так и в устной форме. Письменное обращение гражданина долж-но быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать, помимо изложенного существа предложения, заявления либо жалобы, данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит. Устное обращение граждане адресу-ют непосредственно должностным лицам местного самоуправле-ния, которые обязаны проводить личный прием граждан. Прием проводится в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, а в необходимых случаях -- в вечерние часы, по месту жительства граждан.

В соответствии с п. 2 ст. 26 Закона об общих принципах орга-низации местного самоуправления органы и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обра-щений граждан в течение одного месяца. Названный выше Указ конкретизирует это положение Закона, определяя, что заявления и жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки, должны рассматриваться безотлагательно (не позднее 15 дней). В случаях, когда для разрешения заявления или жалобы необходи-мо провести специальную проверку, истребовать дополнительные материалы либо принять другие меры, сроки разрешения заявле-ния или жалобы могут быть, в порядке исключения, продлены руководителем или заместителем руководителя органа местного самоуправления, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему заявление или жалобу.

Предложения граждан рассматриваются в срок до одного ме-сяца, за исключением тех предложений, которые требуют дополнительного изучения, о чем сообщается лицу, внесшему предложение. В силу специфики предложения как одной из форм обращений ясно, что дополнительное изучение, как правило, необходимо.

Органы и должностные лица местного самоуправления, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях, жалобах, обязаны направлять их не позднее пятидневного срока по принадлежности, извещая об этом заявителей, а при личном приеме -- разъяснять, куда им следует обратиться.

Решение, принятое по жалобе и заявлению, может быть обжа-ловано в вышестоящий орган (должностному лицу) в порядке под-чиненности либо в суд в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1 Надзор за соблюдением порядка рассмотрения обращений граждан в органах местного самоуправления возложен на органы прокуратуры.

Федеральным законом, законами субъектов Федерации в соответствии с п. 3 ст. 26 Закона об общих принципах организации местного самоуправления может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к их должностным лицам.

Местное отделение региональной общественной организации «За правое дело», устав которой зарегистрирован в органах юстиции за 7 месяцев до этого и предусматривает участие в выборах, образовало инициативную группу по проведению местного референдума и обратилось в избирательную комиссию муниципального образования с ходатайством о ее регистрации и другими необходимыми документами. Однако избирательная комиссия муниципального образования отказала в регистрации, сославшись на то, что для выступления с инициативой проведения референдума законодательством предусмотрен срок регистрации устава общественного объединения не менее 1 года в соответствующем органе. Руководители общественного объединения оспорили решение избирательной комиссии в суде. Какое решение примет суд?

Ответ

Суд не удовлетворит иск руководителей организации, так как по условию задачи срок регистрации устава составляет 7 месяцев, а на основании п. 25 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. от 5 декабря 2006 г.) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2002 г. № 24. Ст. 2253.- предусмотрено, что при проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования.

25) избирательное объединение - политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий - не позднее, чем за шесть месяцев до дня голосования. Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения;

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года).

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с изм. от 16 октября 2006г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст.3822.

3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 21 июля 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 г. № 35. Ст. 3506.

4. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ (с изм. от 12 июля 2006 г.) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5497.

5. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. от 5 декабря 2006 г.) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2002 г. № 24. Ст. 2253.

6. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 28 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 39. Ст. 4464.

7. Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. и др. Муниципальное право России. Курс лекций. М. Книжный мир. 2005.

8. Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России. М.: ИНИОН РАН, 2000.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5