Городское самоуправление - история и современность

Ни Конституция СССР 1977 г., ни конституции республик не определяли компетенции местных Советов. В конституционных статьях (ст. 97 Конституции СССР, ст. 79 Конституции РСФСР) лишь перечислялся крут вопросов их деятельности. Это те вопросы, которыми в той или иной степени местные Советы занимались, которые находились в иоле их внимания, но не компетенции.

В 80-е годы началась реформа политической системы общества, в которой одно из важных мест занимала идея восстановления местного самоуправления как организации низшего звена власти. Ее целью было предоставление населению возможности самостоятельно решать вопросы своей повседневной жизни. Был также поднят вопрос о соотношении представительных и исполнительных органов, прежде всего на местном уровне, о разделении их полномочий, XXVII съезд КПСС выдвинул идею о необходимости последовательного проведения в жизнь принципа самоуправления народа и определил стратегию его развития: "Социалистический строй успешно развивается лишь тогда, когда сам народ реально управляет своими делами, когда миллионы людей участвуют в политической жизни. Это и есть самоуправление трудящихся в ленинском его понимании, оно составляет суть советской власти. Самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри нашей государственности; все глубже проникая во все поры государственной и общественной жизни, обогащая содержание демократического централизма, укрепляя его социалистическую природу".

Был взят курс на усиление самостоятельности и активности местных органов власти в решении вопросов местного значения. Однако при этом подчеркивалась ведущая роль партии как главного гаранта развития социалистического самоуправления.

После длительного периода отрицания официальной идеологией принципа местного самоуправления он вновь был возрожден. В Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г. концепция местного самоуправления получает идеологическое признание и правовое выражение. Суть ее в том, что самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри государственности, т.к. местное самоуправление имеет государственный характер.

Правда, тогда же ученые -- правоведы обратили внимание на то, что постановка вопроса о государственной природе местного самоуправления является односторонней. Правильнее говорить о его двойственной природе -- государственной и общественной. Черник И.Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 2006. С. 188-190. Это нашло отражение в Законе: в системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могли действовать органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии, т.е. Советы являлись органами государственной власти и местного самоуправления.

Законодательно была закреплена система местного самоуправления, включающая местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии (ст. 2).

К принципам самоуправления относились сочетание представительной и непосредственной демократии, самостоятельности и независимости Советов народных депутатов и их ответственности за решение вопросов местного значения, защиты прав и законных интересов граждан, выборности, гласности и учета общественного мнения, сочетания местных и государственных интересов (хотя в Законе механизм осуществления этого сочетания отсутствовал), законности.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод: в рассматриваемый период все Советы, включая и местные, составляли единую систему органов государственной власти, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм. Формально он допускал самостоятельность на местах, но в действительности проявлялся в централизации и концентрации государственной власти в высших слоях системы государственных органов.

Советы не были органами местного самоуправления, а являлись органами государственной власти, т.к. выполняли функции местных органов государственного управления. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Такая система способствовала быстроте и согласованности действий всех звеньев, но она существенно ограничивала самостоятельность местных органов. Вся система управления на местах не имела достаточных для саморазвития правовой, финансовой, экономической и социальной основ.

Сегодня развитие теории и практики местного самоуправления приобретает новые черты, этому посвящена следующая глава.

Глава 2. Общие основы и полномочия городского самоуправления в Российской Федерации

2.1. Конституционно-правовые основы городского самоуправления

Начиная эту главу, следует заметить, что в законодательных актах не дается специального определения городского самоуправления. Это можно объяснить тем, что "в жизни, реальной практике не существует "местного самоуправления" вообще, а есть самоуправление городов, городских и сельских районов, поселков, сельских населенных пунктов и т.д. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 90-92. И не случайно в уставах некоторых городов (Рязань, Орел, Липецк, Мурманск, Туапсе, Кострома и др.) вместо термина "городское самоуправление" используется -- "местное самоуправление города". Поэтому в этом параграфе, несмотря на специфику темы, мы считаем целесообразным сначала рассмотреть, что же представляет собой местное самоуправление, так как все, что относится к местному самоуправлению, касается непосредственно и городского самоуправления, и затем попытаемся дать определение городскому самоуправлению, вывести черты, ему присущие.

Местное самоуправление -- самостоятельное решение населением вопросов местного значения как непосредственным путем (референдумы, собрания жителей), так и через создаваемые им органы. Местное самоуправление, таким образом, -- одна из форм осуществления народовластия, своеобразная альтернатива управлению местными делами "сверху".1. Карапетян Л.М. Местное самоуправление как первичная форма самоопределения социума. М., 2001. С. 45-47. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Приведенное определение нуждается в некотором дополнении. Как отмечает Л.М. Карапетян: "Местное самоуправление не сможет реализовать свое предназначение, если будет ограничено рамками закона. Ведь местное самоуправление -- то первичное звено общества, в котором повседневные социальные, экономические, бытовые и иные отношения наряду с законами (порой и преимущественно) регулируются обычаями, традициями, нравственными нормами".1

Действительно, роль правовых обычаев и традиций в муниципальном праве имеет важное значение. Это объясняется тем, что местное, в частности и городское самоуправление должно развиваться, исходя из "исторических и иных местных традиций". Поэтому при разработке уставов городов необходимо учитывать традиции населения данной территории. Это предполагается и рядом законов субъектов РФ о местном самоуправлении.

Таким образом, правовые нормы находятся во взаимодействии с социально-этическими. И не случайно, поэтому в уставах некоторых городов имеется формулировка, что самоуправление осуществляется, исходя из интересов населения, для сохранения и развития духовных, культурных и исторических традиций города. Например, в г. Рязани закрепили, что Устав этого города разработан в соответствии с Конституцией РФ» законодательством Российской Федерации и Рязанской области, Европейской Хартией о местном самоуправлении с учетом российских и рязанских исторических и культурных традиций.

Конституция РФ урегулировала основные вопросы организации местного самоуправления, его соотношение с государственной властью, роль населения в осуществлении функций и полномочий местного самоуправления и определении структуры его органов, наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями и гарантиями. Положения Конституции, действуя непосредственно, в то же время развиваются в других правовых актах. Основополагающим среди них является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 сентября 2003 г. (далее -- Закон о местном самоуправлении). В нем заложены правовые нормы, позволяющие на базе основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, принципов федеративного устройства Российского государства обеспечить самостоятельное решение гражданами России вопросов местного значения.

Назначение данного Закона состоит в том, чтобы дать концентрированное представление о всех основных сторонах организации и функционирования системы местного самоуправления. Поэтому в нем определяется роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливаются общие принципы организации местного самоуправления.

В развитие конституционных положений Закон установил, что граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, муниципальных выборов, иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные или иные органы местного самоуправления (ст. 3 ФЗ № 131).

Таким образом, в Законе признается многообразие форм территориальной организации местного самоуправления: в городах, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения (ст. 10 ФЗ № 131).

На наш взгляд, в небольшом городе, в котором численность населения примерно около 200 тысяч человек, местное самоуправление может функционировать в городе как в едином целом образовании без необходимости подразделять его на районы. Если же город достаточно большой, то в целях организации управления, а именно для повышения эффективности управления муниципальной собственностью, отраслями городского хозяйства, социальной сферой допустимо деление территорий города на внутригородские районы (районы в городе). Территория таких районов в городе, исходя из предложений граждан, может подразделяться на территории микрорайонов, в которых осуществляется территориальное общественное самоуправление. Решение об изменении территории принимается городским представительным органом на основании мнения населения, выраженного путем городского референдума.

Проанализировав конституционные положения и статьи Закона о местном самоуправлении, к основным принципам местного, в том числе и городского самоуправления мы относим следующие: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством, их взаимодействие с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Федерации; наличие собственной компетенции; осуществление местного самоуправления на основе положений Конституции РФ, федеральных законов, законодательных актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления и самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления; самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, в том числе экономических и финансовых; соразмерность полномочий органов местного самоуправления материально -- финансовым ресурсам; гарантии местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

Уставами городов вносятся корректировки в круг этих принципов. Например, по уставу г. Мурманска к принципам местного самоуправления в городе относятся следующие: гарантия широкой реализации закрепленных Конституцией и действующим законодательством России прав и свобод граждан; законность и гласность; участие граждан в процессах выработки и принятия решений по важнейшим вопросам местного значения; самостоятельность и независимость органов местного самоуправления в пределах представленной им компетенции; подотчетность органов местного самоуправления своим избирателям; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления; сочетание местных и государственных интересов.

Нормы Конституции и Закона о местном самоуправлении находят развитие в уставах городов, Устав -- это основной правовой акт города, поэтому другие акты и решения органов местного самоуправления не должны ему противоречить. В уставе города обязательно закрепляется, в пределах какой территории осуществляется городское самоуправление (в каких границах); правовая основа городского самоуправления; система городского самоуправления (формы и гарантии непосредственного участия населения города в решении городских вопросов); структура и органы городского самоуправления, их полномочия (представительный орган города, его статус, структура управления, предметы ведения и полномочия; глава городского самоуправления, порядок его избрания, компетенция; структура городской администрации); экономическая и финансовая основа городского самоуправления; гарантии и ответственность органов городского самоуправления; статус, символика, знаки почета города.

То есть местное, в том числе и городское самоуправление является формой народовластия: власть принадлежит населению, которое имеет возможность через образуемые им органы решать вопросы местного значения, что не только повышает эффективность управления, но и обеспечивает полный учет местных условий и особенностей.

Итак, на основе анализа положений Конституции РФ, Закона о местном самоуправлении, уставов городов и существующих в научной литературе определений местного самоуправления можно сформулировать следующее определение: городское самоуправление -- это право и реальная способность органов самоуправления, создаваемых населением, под свою ответственность и в интересах города осуществлять управление и контроль в отношении переданных государством в их ведение части общественных дел при непосредственном участии самого населения города, исходя из исторических и иных местных традиций. При этом государство обязуется создавать необходимые условия и гарантии для осуществления переданных дел. Городское самоуправление должно быть вписано в структуру организации власти, действовать в интересах как государства, так и населения. С другой стороны, оно должно быть некоторым противовесом вертикали государственного механизма.

Анализируя нормативные акты субъектов Федерации, можно заметить, что некоторые их положения не соответствуют Конституции РФ. Ущемляются права местного самоуправления, оно рассматривается как вид местного государственного управления, в реализации которого не придается должного значения активному участию населения или же местное самоуправление не воспринимается как особый уровень власти. Города республиканского значения в ряде республик -- субъектов РФ лишаются права на осуществление местного самоуправления путем упразднения органов самоуправления или подчинения их органам государственной власти. При этом данные нарушения аргументируются нехваткой бюджетных средств и необходимостью жесткой "вертикали" в условиях кризиса.

Сказанное особенно касается городов -- центров (столиц) субъектов РФ. Причем здесь есть два самостоятельных момента. Во-первых, власти субъектов РФ хотели бы включить эти города в систему государственной власти субъекта, с тем, чтобы усилить свое властное воздействие на представительные и исполнительные органы таких городов, т.е. вертикаль управления. Во-вторых, представительные органы и особенно главы городов полагают, что в их руководящих функциях в части управления городом нет принципиальных отличий от осуществления государственной власти. А поскольку государственная власть более сильна и опирается на возможности государства (в том числе в части дисциплины, порядка и принуждения), то лучше осуществлять власть в таких городах как власть государственную, хотя, конечно, и с участием населения в соответствующих формах.

Мы полагаем, что в принципе усиление властного начала в осуществлении функций таких городов вполне возможно. Однако это не противоречит общей концепции местного самоуправления и может быть сделано в рамках его сохранения.

Развитие местного самоуправления, как и городского, невозможно без государственной поддержки: правовой, организационной, финансово-экономической, информационной и кадровой. Поэтому федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации обязаны принимать программы государственной поддержки местного самоуправления. Так, 22 декабря 1995 г. Правительством РФ была утверждена Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления с целью обеспечения становления и развития самоуправления населения РФ. В ней определялись основные направления государственной поддержки местного самоуправления.

На наш взгляд, для создания условий эффективного осуществления местного самоуправления представляется необходимым, помимо принятия программ государственной поддержки, на федеральном уровне и уровне государственной власти субъектов федерации законодательно обеспечить федеральные гарантии формирования экономической базы местного самоуправления и его правовой защиты. Органы государственной власти обязаны содействовать становлению и развитию местного самоуправления, создавать условия организационно -- правовой и финансово -- экономической самостоятельности местного самоуправления, создавать и развивать систему подготовки и повышения квалифицированных муниципальных служащих. Только при государственной поддержке и государственных гарантиях городское самоуправление получит должное развитие.

Завершая конституционно-правовую характеристику самоуправления в Российской Федерации, можно констатировать, что с его помощью развиваются демократические начала в решении вопросов городского значения, что позволяет решать их с большей эффективностью в интересах населения и с его участием. Ведь жители города хорошо знают местные нужды, и поэтому они заинтересованы в успешной деятельности данного института. Местное самоуправление -- это самоуправление граждан, населения городов, сел, поселков. Они сами управляют местными делами, поэтому в данной системе лучше сочетаются интересы и права человека с государственными интересами.

2.2. Полномочия городского самоуправления

Для реализации задач и функций городского самоуправления государство признает за ним определенную совокупность полномочий.

Полномочия местного самоуправления -- закрепленные федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления на соответствующей территории. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2005. С. 231-232.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7