Городское самоуправление - история и современность

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (данная формула содержится и в статье 6 Закона о местном самоуправлении № 131). Из этого следует, что полномочия органов местного самоуправления двоякие: собственные полномочия и государственные полномочия.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями вытекает из концепции децентрализации государственной власти, которая заключается в необходимости передачи федеральными органами части своих полномочий органам субъектов РФ и предоставление государственным органам права на передачу отдельных своих полномочий органам местного самоуправления. В то же время не следует забывать о самостоятельности местных органов, их независимости от органов государственной власти, возможности самостоятельного самоопределения. При наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями государственные органы не вправе вторгаться в компетенцию самих органов местного самоуправления.

Как это вытекает из Конституции РФ, наделение полномочиями возможно при выполнении нескольких условий:

1) На основе закона. Статья 6 Закона о местном самоуправлении конкретизируя конституционное положение, уточняет, какими именно законами передаются полномочия - "федеральными законами, законами субъектов РФ".

2) Органы местного самоуправления могут наделяться только отдельными государственными полномочиями, т.е. законодателем устанавливается как бы предел передаваемых полномочий, их объем не может быть большим. Здесь нужно исходить из того, под силу ли будет органам местного самоуправления осуществлять переданные полномочия. Передаваемые полномочия обязательно должны быть связаны с интересами" местного населения.

3) Передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Если нет материально-финансовой базы, то органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий.

4) Контроль государства за реализацией переданных полномочий. Он заключается в предоставлении государственным органам необходимой информации, финансовых отчетов, указаний органам местного самоуправления, проверки законности их решений. Условия и порядок контроля должны определяться специальными законами.

Однако, не всегда можно найти границу между государственным и местным значением полномочий. И это понятно, ведь органы государственной власти и органы местного самоуправления, по сути, решают одни и те же задачи, которые стоят перед всей страной. Они важны, как и для местных органов, так и для государства в целом.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разграничил полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ по отношению к местному самоуправлению и определил предметы ведения местного самоуправления.

Статья 4 данного Закона, конкретизируя п,"н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в которой закрепляется, что в совместном ведении Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации местного самоуправления, содержит полный перечень полномочий органов государственной власти РФ в области местного самоуправления. Данные полномочия можно разделить на несколько групп:

а) Нормативное регулирование. Принятие федерального закона об общих принципах местного самоуправления и федеральных программ развития местного самоуправления. Проверка их реализации. Обеспечение соответствия законодательства субъектов о местном самоуправлении федеральному законодательству. Принятие федеральных законов "Об особенностях организации и деятельности местного самоуправления в приграничных территориях", "О закрытых административно-территориальных образованиях" и "Об основах муниципальной службы".

б) Собственность. Регулирование порядка передачи объектов федеральной государственной собственности в муниципальную. Для этого необходимо принять специальный закон.

в) Делегирование полномочий. Федерация может напрямую наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

г) Бюджетно-финансовая сфера. Регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными, а также финансовой отчетности. Установление государственных минимальных социальных стандартов. Обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления. На уровне Федерации должен быть установлен консолидированный бюджет.

д) Гарантии. Обеспечение компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти. Регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления. Установление федеральных гарантий избирательных прав граждан. Регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов.

е) Судебная защита. Установление порядка судебной защиты.

ж) Надзор. Осуществление прокурорского надзора над органами местного самоуправления.

В статье 5 дан полный перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, к ним относятся нормативное регулирование местного самоуправления, регулирование бюджетно-финансовых отношений и муниципальной собственности, определение территории, на которой действует местное самоуправление, делегация полномочий, контроль, гарантии.

Как видно из вышесказанного, различие полномочий Федерации и субъектов заключается в том, что Федерация определяет стратегию местного самоуправления, а субъекты детально регулируют систему и всю организацию местного самоуправления. При этом каждый субъект должен иметь свою муниципальную систему с учетом исторических и иных местных традиций.

В статье 6 ФЗ о местном самоуправлении № 131 содержатся и вопросы, составляющие сферу деятельности, вытекающую из самого принципа самоуправления, т.е. это такие местные дела, которые способствуют обеспечению потребностей населения в различного рода услугах, реализации социально -- экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц и которые не включены в компетенцию централизованного управления.

В связи с тем, что города являются экономическими и культурными центрами, в них расположены подавляющее большинство промышленных предприятий, коммунальных служб, сосредоточена основная часть культурно -- бытовых учреждений, имеется разветвленная сеть вузов и научных центров, одним словом, они объединяют достаточно крупный социально-экономический комитет - соответственно их полномочия по сравнению с другими муниципальными образованиями более обширны. К ним относится создание единой социальной и производственной инфраструктуры в целях удовлетворения потребностей населения -- развитие жилищной базы, внутригородского транспорта, охраны здоровья, народного образования и т.д.

Поэтому полномочия органов городского самоуправления регулируются специальными статьями уставов. Так, например, в Уставе г. Благовещенска имеется раздел III "Предметы ведения городского муниципального образования", кроме того, в ст. 15 закреплена компетенция городской Думы, в ст. 23 -- полномочия мэра города, в ст. 30 -- компетенция городской администрации. В Уставе г. Туапсе аналогичный раздел "Полномочия местного самоуправления города" разделен на две статьи -- ст. 7 "Полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления города" и ст. 8 "Предметы ведения местного самоуправления". В Уставе г. Тулы ст. 11 предусмотрено разграничение компетенции между органами местного самоуправления города к органами территориального общественного самоуправления.

На наш взгляд, полномочия органов городского самоуправления должны быть разграничены, т.е. каждый орган должен обладать собственной компетенцией, как это закреплено в уставах многих городов (Благовещенск, Чита, Ярославль, Рязань, Липецк и др.). Недопустимо совмещение полномочий представительного и исполнительного органов в силу их различного статуса, т.к. представительный орган избирается населением, а исполнительный в основном назначается, различаются их функции и т.д.

Органы городского самоуправления занимаются вопросами развития собственного производства, способствующего укреплению местного хозяйства; проблемами благоустройства; развития сферы обслуживания, народного образования, здравоохранения, культуры, дошкольных учреждений, физической культуры. Большие города с районным делением занимаются более масштабными задачами, а именно: развитием стройиндустрии, созданием градостроительных комплексов и промышленных узлов; строительством жилых домов, других объектов социальной сферы и природоохранного назначения; руководством предприятиями промышленности, местных строительных материалов; развитием городского транспорта; внешнеэкономическими связями и т.п. Они выполняют функции, имеющие стратегическое значение для города. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 2005. С. 112-113 .

На основе исследования федерального законодательства, законодательных актов субъектов и уставов городов можно выделить несколько групп полномочий городского самоуправления:

1. Сфера бюджета и финансов. Это одна из самых главных проблем местного самоуправления. Установление правил, касающихся местных бюджетов, регулируется Федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 52, 53, 55 ФЗ № 131), "Экономическая основа местного самоуправления" (глава 8). Государственной Думой 17 июля 1998 г. был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации, который пока не вступил в силу.

2. Сфера управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями, Конституцией РФ предусмотрено самостоятельное управление муниципальной собственностью органами местного самоуправления (ст. 132), В ней не только закреплено понятие муниципальной собственности, но она приравнивается к государственной и частной. Гражданский кодекс РФ развил и детализировал эти положения, а последовавшие затем законодательные акты -- "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации", "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" -- заложили правовую основу не только федерального и регионального нормотворчества в этой сфере, но и органов местного самоуправления. Органы городского самоуправления вправе передавать объекты этой собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке и т.д. То есть они обладают всей полнотой прав собственника: владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью города, В соответствии с законодательством органы городского самоуправления определяют условия приобретения, создания и преобразования объектов муниципальной собственности, утверждают перечень объектов муниципальной собственности.

3. Сфера земельных отношений и охраны окружающей природной среды.

В муниципальной собственности города состоят находящиеся в пределах территории города земельные участки и природные объекты, а также переданные ему или приобретенные в порядке, предусмотренном действующим федеральным и региональным законодательством о разграничении или приобретении земельной собственности земли, за исключением городских земель, отнесенных к иным формам собственности. Кроме того, в муниципальной собственности города могут находиться земельные участки и природные объекты, приобретенные за счет средств городского бюджета в установленном порядке за пределами города.

Органы и должностные лица городского самоуправления в пределах своих полномочий могут предоставлять в бессрочное и временное пользование, пожизненное наследуемое владение, сдавать в аренду, отчуждать в собственность и производить изъятие земельных участков и природных объектов в соответствии с действующим земельным законодательством. Также они осуществляют на территории города выделение земельных участков для федеральных, региональных и межрегиональных нужд на договорной основе или в порядке, установленном законодательством.

4. Сфера строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи. Органы городского самоуправления разрабатывают генеральный план города, проекты планировки жилых районов, застройки микрорайонов, ремонта муниципальных жилых домов, муниципальных объектов коммунального хозяйства, социальной и производственной инфраструктуры» благоустройства и озеленения территории города. В их ведении находится муниципальное дорожное строительство и содержание городских дорог. Органы городского самоуправления устанавливают в соответствии с действующим законодательством порядок передачи и продажи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи жилья в аренду, выдают разрешения на строительство на подведомственной территории всех объектов производственного назначения, приостанавливают строительство, осуществляемое с нарушением утвержденных проектов, планов и правил застройки; привлекают на договорной основе предприятия и организации к участию в развитии мощностей строительной индустрии и промышленности» строительных материалов для производства работ на территории города.

Органы городского самоуправления ведают муниципальным жилищным фондом, объектами социального, бытового, коммунального и дорожного хозяйства, предприятиями торговли, общественного питания, входящими в состав муниципальной собственности; распределяют в установленном порядке муниципальный жилой фонд, ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставляют им жилищные помещения в домах муниципального жилищного фонда, решают вопросы продажи домов и квартир, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности, а также выдают ордера на заселение жилой площади, за исключением домов, принадлежащих гражданам.

5. Сфера социально-культурного обслуживания населения. Данная сфера охватывает образование, здравоохранение, социальное обеспечение и защиту населения, а также культуру. В связи с этим городская администрация осуществляет управление муниципальными учреждениями народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями, назначает и освобождает от должности руководителей соответствующих учреждений. В городских уставах подробно регламентированы полномочия городской администрации в этой сфере.

6. Сфера охраны общественного порядка, прав и свобод граждан. Охрана общественного порядка обеспечивается органами городского самоуправления с помощью городских органов внутренних дел, а также муниципальных органов охраны общественного порядка. К примеру, в данной сфере органы самоуправления г. Иваново координируют и содействуют деятельности правоохранительных органов на подведомственной территории; создают, финансируют, реорганизуют подразделения городской милиции по согласованию с органами внутренних дел в соответствии с законодательством Российской Федерации о милиции и иным действующим законодательством; утверждают в должности и освобождают от должности начальника милиции общественной безопасности по представлению начальников соответствующих органов внутренних дел; принимают в пределах своей компетенции решения, предусматривающие за их нарушение административную ответственность, а также устанавливают в пределах компетенции правила, за нарушение которых наступает административная ответственность; привлекают к административной ответственности за правонарушения в соответствии с законодательством; содействуют созданию и деятельности добровольных формирований по охране общественного порядка, финансируя их за счет собственных и привлеченных средств; выделяют дополнительные финансовые средства для создания или увеличения сверх нормативов штатной численности существующих подразделений городской милиции; содействуют работе органов записи актов гражданского состояния и органов государственного нотариата на соответствующей территории; регистрируют в соответствии с законодательством органы территориального общественного самоуправления.

Глава 3. Система городского самоуправления

3.1. Формы непосредственного участия населения в осуществлении городского самоуправления

В Конституции РФ определяются важнейшие организационные формы местного самоуправления. Так, статьей 130 предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется гражданами, путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления, т.е. закрепляются основные институты прямой (непосредственной) и представительной демократии, при помощи которых граждане могут самостоятельно принимать решения по вопросам местного значения.

Данный параграф мы начнем с рассмотрения форм прямой демократии, к которым относятся такие, которые предполагают принятие основных решений непосредственно гражданами, а именно референдумы, собрания (сходы), обращения, опросы, народная правотворческая инициатива и т.д.

Согласно статье 22 Закона о местном самоуправлении № 131, которая посвящена вопросам местного референдума, порядок назначения и проведения местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации. Следовательно, положения о местном референдуме содержатся либо в законе субъекта РФ о местном самоуправлении или же в специальном законе, а также в уставе, в том числе в уставах городов.

Так, например, в Астраханской области данный вопрос регулируется Законом Астраханской области "О местном самоуправлении в Астраханской области" от 19 июля 1996 г. и Законом Астраханской области "О референдуме Астраханской области" от 15 сентября 1997 г. Положения, касающиеся непосредственно городского референдума, содержатся в Уставе г. Астрахани.

Городской референдум -- непосредственное волеизъявление жителей города путем голосования, направленное на решение (императивный референдум) или обсуждение (консультативный референдум) вопросов городского значения. Он проводится на всей территории города, определенной городской чертой.

Решение, принятое на городском референдуме по вопросам местного значения, действует на территории соответствующего муниципального образования и обязательно для исполнения органами и должностными лицами городского самоуправления, предприятиями, организациями и учреждениями, находящимися на территории города, независимо от форм собственности, а также общественными объединениями, организациями, физическими лицами и гражданами, обладающими избирательным правом. Здесь следует добавить, что в соответствии с Законом о местном самоуправлении принятое в результате городского референдума решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления (ст. 22), оно является окончательным и обязательным для исполнения всеми органами местного самоуправления предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории города, а также гражданами, т.е. речь идет об императивном характере референдума. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по предложению населения, т.е. установлены только два субъекта, которые имеют право инициировать проведение городского референдума.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7