Городское самоуправление - история и современность

Наряду с императивными могут проводиться и консультативные референдумы. Некоторыми законами субъектов РФ и уставами городов они предусмотрены. Так, в соответствии с Законом Иркутской области "О местных референдумах в Иркутской области" от 17 декабря 1996 г. местный (консультативный) референдум -- народное голосование, проводимое в целях выявления мнения населения по вопросам, представляющим общественный интерес (ст. 1). Решения, принятые на данном референдуме, носят рекомендательный характер и учитываются при принятии решений органами местного самоуправления и органами государственной власти области.

Другой формой прямой демократии являются выборы. При помощи выборов образуются представительные органы городского самоуправления и избираются главы муниципальных образований.

Согласно сведениям Центральной избирательной комиссии о формировании органов местного самоуправления в субъектах РФ по состоянию на 12 января 1998 г. только в четырех субъектах из 89 пока не приняты законы о выборах органов местного самоуправления (Ингушская Республика и Республика Саха (Якутия), в Удмуртской Республике и Чукотском автономном округе имеются проекты данных законов). В целом можно отметить, что на основании данных законов почти во всех субъектах Федерации уже сформированы или формируются представительные органы местного самоуправления (исключение составляют Республика Коми и Тыва).

Как и референдум, выборы являются высшим непосредственным выражением воли жителей города. Необходимо отметить, что выборы имеют некоторые сходные с референдумом черты. Так же, как и в городском референдуме, в муниципальных выборах право участвовать принадлежит избирателям, каковыми являются жители города, имеющие гражданство Российской Федерации и достигшие восемнадцатилетнего возраста. Не имеют право участвовать в референдуме города, избирать и быть избранными в органы городского самоуправления лица, признанные судом недееспособными, и содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Одинакова и процедура голосования. Однако на этом сходства референдума и выборов заканчиваются. Их главное отличие заключается в том, что референдум -- это решение вопросов (об этом мы писали выше), а выборы -- это избрание лиц.

При проведении выборов используются различные избирательные системы. Например, в Ленинградской области при выборах органов местного самоуправления применяются: мажоритарная система, система пропорционального представительства и смешанная система. В Кировской области выборы органов местного самоуправления и их должностных лиц проводятся по мажоритарной системе по одномандатным и многомандатным избирательным округам. Т.е. каждый субъект Федерации самостоятельно устанавливает, по какой системе будут проводиться выборы.

Одной из самых массовых форм непосредственного участия населения в решении многих вопросов местного значения являются собрания и сходы граждан по месту их жительства: по домам, улицам, жилищным комплексам или иным участкам территории города. Таким путем население приобщается к управлению делами города и имеет возможность осуществлять контроль за деятельностью органов городского самоуправления. По вопросам общегородского значения могут проводиться общегородские конференции представителей населения города.

Основные вопросы функционирования собраний (сходов) регулируются Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", кроме того могут применяться статьи 80-86 Закона РСФСР 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений» пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Собрание (сход) граждан является одной из форм волеизъявления, посредством которой граждане по месту их жительства решают вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Собрание (сход) граждан созывается главой соответствующего муниципального образования или органами территориального общественного самоуправления по мере необходимости. Он проводится в обстановке открытости и гласности. Кроме жителей города, на собрание (сход) приглашаются руководители предприятий, учреждений, организаций, расположенных на соответствующей территории, представители печати и других средств массовой информации.

В отдельных случаях, когда созыв собрания (схода) граждан затруднен, могут проводиться конференции жителей поселений (населенных пунктов), кварталов, улиц, жилых домов. Нормы представительства устанавливаются инициаторами созыва конференции.

Обращения собрания (схода) граждан подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти и местного самоуправления должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от формы собственности.

Полномочия собрания (схода) довольно обширные. Собранию (сходу) граждан может быть предоставлено право применять меры общественного воздействия к лицам, допускающим нарушения общественного порядка, правил общежития, не выполняющим обязанности по воспитанию детей, либо не выполняющим решения собраний, сходов (это предусмотрено указанным Законом Кировской области).

Для того, чтобы с помощью данного института развивалась инициатива граждан в решении вопросов местного значения, необходимо, чтобы органы местного самоуправления и должностные лица организовывали работу по исполнению решений, принятых гражданами на собраниях (сходах).

В законодательстве закреплена новая форма участия граждан в городском самоуправлении -- прямое волеизъявление посредством правотворческой инициативы. Раньше в отечественной практике не существовало такого понятия. Правотворческая инициатива осуществляется путем внесения проекта правового акта в органы городского самоуправления или петиций с предложениями о принятии правовых актов города, отмены или изменения ранее принятых актов, Таким образом, предусматривается два способа осуществления правотворческой инициативы.

В некоторых городских уставах вместо понятия "народная правотворческая инициатива" используется иное -- "гражданская инициатива". Так, например, в Уставе г. Орла статьей 15 закрепляется право на гражданскую инициативу, т.е. жители города могут вынести интересующий их запрос на рассмотрение городского Совета; потребовать от мэра города или иного должностного лица выступить с публичным сообщением на определенную жителями тему; создавать новые и реорганизовать существующие структуры территориального общественного самоуправления; реализовать нормотворческую инициативу в вопросах местного значения. Органы городского самоуправления обязаны рассмотреть на открытом заседании с участием представителей населения внесенные проекты правовых актов, а результаты официально обнародовать путем опубликования.

Право на правотворческую (гражданскую) инициативу имеют гражданин или группа граждан, обладающих активным избирательным правом, а равно местное отделение общероссийского или областного общественного объединения, городское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в городских (муниципальных) выборах и зарегистрирован в органах юстиции в установленном порядке не позднее тем за шесть месяцев до обращения с гражданской инициативой, могут образовать инициативную группу граждан в количестве, предусмотренном уставом, для организации сбора подписей в поддержку целей гражданской инициативы.

Кроме рассмотренных форм непосредственной демократии, в системе городского самоуправления используются и другие формы. Например, ст. 45 Устава г. Мурманска устанавливается, что все граждане, проживающие в городе и обладающие избирательным правом, могут участвовать в самоуправлении города через общие собрания, конференции и иные формы самоуправления; присутствовать на заседаниях городского Совета; участвовать в заслушивании отчетов мэра; принимать участие в процедуре отзыва мэра в установленном действующим законодательством порядке; принимать участие в процедуре отзыва не оправдавших доверие избирателей депутатов городского Совета в установленном действующим законодательством порядке.

Общие собрания граждан города по месту жительства являются основной формой непосредственного осуществления постоянными жителями функции территориального общественного самоуправления. Об этом более подробно речь пойдет в 3 параграфе работы.

Многими уставами гарантируется право жителей города на подачу коллективных обращений в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Они вносятся с целью конкретных предложений о рассмотрении и решении вопросов, касающихся интересов населения и относящихся к ведению органов городского самоуправления; возбуждение в установленном порядке процедуры отзыва депутата представительного органа или главы города.

Органы местного самоуправления должны регулярно информировать население о наиболее существенных вопросах развития города. В этих целях используются средства массовой информации. Обязательному опубликованию в городских средствах массовой информации подлежат содержание проектов планов экономического и социального развития города, городского бюджета, городских программ в целях проведения их обсуждения населением города на собраниях, в средствах массовой информации и использования материалов обсуждения для учета общественного мнения.

Каждый житель города вправе получать информацию, касающуюся деятельности органов и должностных лиц городского самоуправления, а также о принятых ими решениях, постановлениях и других актах. В связи с этим заслуживает внимания постановление главы г. Костромы от 17 апреля 1997 г. "О мерах по улучшению информирования населения о деятельности администрации города Костромы" и принятая в связи с этим концепция информирования населения о деятельности администрации г. Костромы.

Основываясь на вышеизложенном, можно констатировать, что организация систематического информирования населения, в том числе о выполнении городских программ, рассматривается в г. Костроме как одно из главных направлений в деятельности органов управления. Население имеет возможность знакомиться с работой органов городского самоуправления только через средства массовой информации, но и путем встреч представителями администрации. Следовало бы данный положительный опыт перенимать и другим городам.

К сожалению, в законодательстве и в уставах городов отсутствует такой важный институт непосредственной демократии, как наказы избирателей. В прежнем законодательстве под наказами избирателей понимались одобренные предвыборными собраниями и имеющие общественное значение поручения избирателей своим депутатам, направленные на улучшение деятельности представительных органов местного самоуправления. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2005. С. 123. Неплохо было бы восстановить в законах субъектов Федерации и в уставах городов данный институт.

Итак, формами прямого волеизъявления, посредством которых граждане непосредственно осуществляют городское самоуправление, являются референдум, выборы, собрания, сходы, обсуждение населением вопросов местного значения, проектов решений органов городского самоуправления, выявление путем опросов общественного мнения, индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы городского самоуправления.

3.2. Органы и должностные лица городского самоуправления

Важной составной частью системы городского самоуправления являются выборные и другие органы местного самоуправления. Они образуются в соответствии с Федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законами субъектов Федерации, уставами городов и другими нормативными актами, принимаемыми органами городского самоуправления.

Например, постановлением Череповецкой городской думы "Об организационных основах городского самоуправления в г. Череповце" закрепляется следующая структура органов городского самоуправления: представительный орган -- городская Дума, исполнительный орган -- городская Управа (мэрия) и городской Голова (мэр), которые составляют единую систему городского самоуправления.

В соответствии с данным постановлением городская Дума является постоянно действующим органом городского самоуправления и состоит из 18 депутатов, избираемых на 4 года.

Городская Управа (мэрия) в своей деятельности подотчетна городской Думе. Городская Дума осуществляет контроль за деятельностью всех органов и должностных лиц городского самоуправления по вопросам выполнения бюджета города, планов и программ экономического и социального развития города, другим вопросам в пределах ее компетенции, а также за выполнением предприятиями, организациями, учреждениями различных форм собственности, находящихся на территории города, правил о создании или преобразовании предприятий и иных объектов рыночной структуры, их размещения на подведомственной территории, соблюдением правил пользования природными ресурсами, экологических, санитарных и строительных норм, договорных обязательств о проведении мероприятий связанных с деятельностью городского самоуправления, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия. Таким образом, городская дума обладает достаточно широкими полномочиями, чтобы контролировать деятельность всех предприятий, учреждений и организаций на территории города.

Органами городской Управы являются структурные подразделения городской Управы (департаменты, комитеты, управления, отделы). Они самостоятельно решают вопросы, отнесенные к их ведению, руководят подчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями при соблюдении установленных законодательством гарантий самостоятельности этих предприятий, учреждений, организаций.

Некоторые города придерживаются подобной структуры. В других предусматриваются иные модели. Так, например, в Ростове-на-Дону глава города (мэр) как высшее должностное лицо возглавляет администрацию города (является ее главой). В качестве главы городской администрации он наделяется собственной компетенцией. Кроме того, являясь выборным высшим должностным лицом, он по должности входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и председательствует на заседаниях городской Думы.

В г. Орле председатель городского Совета избирается из числа членов Совета, кроме того, из числа членов городского Совета избирается мэр города, который является высшим должностным лицом и возглавляет администрацию города.

В г. Твери действует система, при которой помимо главы города вводится должность назначаемого главы администрации, т.е. глава города стоит над другими органами городского самоуправления и тем самым отделяется от системы исполнительных.

Итак, в городах России используются следующие модели местного самоуправления:

- глава города, избираемый населением, входящий в состав представительного органа местного самоуправления и являющийся его председателем;

- глава города, избранный представительным органом городского самоуправления из числа депутатов и являющийся одновременно председателем представительного органа;

- глава города, избранный населением, входящий в состав представительного органа местного самоуправления, но не являющийся его председателем: последний избирается депутатами в качестве самостоятельного лица, действующего на освобожденной либо неосвобожденной основе;

- глава города, избранный из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, но не являющийся председателем представительного органа, последний избирается представительным органом;

- глава города, избранный населением, и назначаемый глава городской администрации.

Каждый город самостоятельно определяет систему органов местного самоуправления. На наш взгляд, наиболее удачной представляется система органов городского самоуправления, при которой глава города включен в представительный орган и председательствует на его заседаниях, а кроме того руководит деятельностью администрации, как это сделано в г. Ростове-на-Дону. При такой системе наиболее полно соотносятся непосредственные и представительные формы участия населения в городском самоуправлении с элементами единоначалия, с возможностями осуществления руководства городом на основе принципов профессионализма и персональной ответственности. Это вытекает из самой природы местного самоуправления, в котором нет разделения властей в его классическом варианте; а должно быть разграничение полномочий» рассматриваемое как полномочия городского населения на самоуправление. Поэтому в уставах городов необходимо закрепить, с одной стороны, широкие возможности населения и избираемых им органов и должностных лиц городского самоуправления, и, с другой, признание и последовательную реализацию принципа единоначалия, профессионализма и персональной ответственности при решении городских вопросов. Для обеспечения управляемости городом необходимо согласованное функционирование и взаимодействие всех звеньев формирующихся структур городского самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы самоуправления могут формироваться путем выборов и назначения, при этом наличие выборных органов является обязательным (ст. 34 ФЗ № 131).

Представительные органы состоят из депутатов, избранных непосредственно населением города на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, выражают волю всего населения города и осуществляют от его имени власть. Выборные представительные органы являются не просто составной частью системы городского самоуправления, они занимают в ней ведущее место, им подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц городского самоуправления. Они обладают правом представлять интересы населения города и принимать от его имени решения, действующие на территории города. Численный состав представительных органов различен. Он зависит от размера города, количества жителей, объема работы данного представительного органа и т.д.

Городской представительный орган является постоянно действующим органом городского самоуправления. В его функции входит обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; управление муниципальной собственностью; обслуживание и социальная защита населения; защита прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка; защита интересов и прав городского самоуправления.

Полномочия представительного органа условно можно разделить на две группы: 1) полномочия по закреплению его статуса и депутатов. К ним относятся утверждение регламента, внесение в него изменений и дополнений; избрание и освобождение от должности председателя, заслушивание отчетов о его работе; образование, избрание и упразднение постоянных и временных комиссий (комитетов); утверждение структуры штатов и оплаты труда аппарата и т.п.; 2) полномочия по решению вопросов местного значения.

Работу представительного органа организует председатель, избранный из числа депутатов. Однако, как мы отмечали выше, в некоторых городах работу представительного органа организует глава города.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7