Государственная политика в области труда и заработной платы

Из мирового опыта известно, что ГСЗ - далеко не единственный канал трудоустройства. В России помощь родственников и знакомых - на первом месте, прямое обращение к работодателю - на втором.

В развитых странах через ГСЗ работодатели предпочитают проводить первичный отбор претендентов на вакансии; помощь родственников и знакомых практикуется гораздо в меньшей степени; более значимую роль играют профессиональные связи. Но главным средством поиска работы являются средства массовой информации: помимо традиционного размещения объявлений в газетах, бюллетенях и т.п., все шире используются информационные и коммуникационные технологии.

Данные отечественной статистики свидетельствуют, что востребованность услуг ГСЗ со стороны населения сокращалась вплоть до 1997 г., а с 1998 г. наблюдается тенденция к возрастанию востребованности (см. рисунок 1).

Рисунок 1 - Динамика востребования услуг службы занятости

В 1998-1999 гг. наиболее динамично развивались такие направления деятельности ГСЗ, как предоставление консультационных и профориентационных услуг (не только безработным, но и работодателям). Стали реализовываться специальные превентивные программы, адресованные определенным категориям населения (работникам, намечаемым к высвобождению, выпускникам учебных заведений, школьникам старших классов). В образовательных учреждениях начали вводить курсы по профессиональной ориентации, дающие базовые ориентиры при выборе профессии и навыки поиска работы. Расширялось сотрудничество органов ГСЗ с негосударственными организациями, специализирующимися на психологической помощи и профессиональном обучении: ”делегирование” образовательных функций негосударственным структурам оказалось более эффективным с точки зрения не только финансовых затрат, но и ускорения поиска подходящей работы.

Снижение количества обращений граждан с 2003 г. в органы ГСЗ обусловливалось рядом причин. Во-первых, стремлением безработных самостоятельно действовать на рынке труда и использовать современные альтернативные формы поиска работы, прежде всего - через средства массовой информации. В значительной степени это заслуга работников региональных и районных органов службы занятости, которые перешли на новый принцип взаимодействия с безработными - ”помоги себе сам, а мы научим тебя, как это лучше сделать”. Во-вторых, внесением поправок в Закон о занятости, которые ужесточили условия получения статуса безработного и права на пособие, сократили период выплаты пособия для определенных категорий безработных (высвобожденных работников, лиц, уволенных за нарушение трудовой дисциплины, и т.д.). В-третьих, усложнением процедуры подтверждения статуса безработного в период безработицы (введение плана поиска работы).

В середине 90-х годов, как уже отмечалось, в деятельности службы занятости начался период стагнации. Определенную роль в этом сыграло отсутствие поддержки со стороны государства.

Со второй половины 90-х годов государство в лице федерального центра постепенно отстранялось от политики защиты безработных, переложив практически всю ответственность на регионы, но без соответствующей ресурсной подпитки (финансами и кадрами). Это выразилось в том, что:

- во-первых, в 1996 г. Федеральная служба занятости как самостоятельная государственная структура, осуществляющая политику защиты от безработицы, была упразднена, а ее сотрудники и функции переданы Министерству труда и социального развития РФ. К сожалению, координирующая роль Центра при этом была утеряна. Структурное подразделение Минтруда, в ведение которого перешло управление национальной сетью органов службы занятости, вместо целостной, стратегически выверенной политики фактически занялось латанием финансовых дыр в отдельно взятых регионах. Общение Центра с регионами стало избирательным, а межрегиональная координация и вовсе приостановилась из-за нехватки средств. Прекратилось изучение не только передового зарубежного опыта (на Западе в этот период качественно менялись методы обслуживания безработных), но и отечественного. Модельные центры занятости, мультиплицировавшие прежде эффективные технологии, превратились в рядовые, мало чем отличающиеся от районных;

- во-вторых, несмотря на рост безработицы и усиление потребности в услугах ГСЗ, численность ее сотрудников за 1996-1997 гг. сократилась на 3,9 тыс. человек (с 39,1 тыс. до 35,2 тыс.). Это увеличило и без того чрезмерную нагрузку на ее работников, что, естественно, привело к снижению качества оказываемых услуг.

Сокращение затрат на содержание службы занятости: с 33,6% от общих расходов ГФЗ в 1993 г. (при низком уровне безработицы) до 21,9% в 1995 г. и 14,5% в 1997 г. (при самом высоком уровне безработицы) привело к изменению структуры расходов: а) прекратилось финансирование программ, направленных на повышение квалификации специалистов (с 1997 по 2000 г. на эти цели не было потрачено ни копейки); б) по сравнению с 1995 г. более чем в два раза уменьшилось финансирование командировок специалистов, связанных с межрегиональным обменом опытом; в) средства на обновление материально-технической базы ГСЗ не выделялись, что снизило качество функционирования информационной и коммуникационной баз службы; г) объемы финансирования региональных подразделений службы занятости оказались в зависимости от ”близости” к Минтруду и доступности международных проектов;

- в-третьих, система мониторинга рынка труда развивалась изолированно от деятельности ГСЗ, которая при анализе рынка труда и формировании программ содействия занятости оперировала показателями собственной административной статистики, не отражающей реальной ситуации. Результаты государственного мониторинга социально-трудовой сферы открыто не обсуждались и, главное, не использовались при разработке мер государственной политики занятости. Программы содействия занятости населения, утверждающие ”контрольные цифры” регионам на основании показателей регистрируемой безработицы, фактически превратились в некий шаблон.

Статус регионального подразделения службы занятости понизился до уровня департамента, а городских и районных центров занятости - до уровня отделов, входящих ”на правах филиалов” в департамент. Была потеряна самостоятельность при принятии решений на региональном и местном уровнях. Эффективность программ никем не отслеживалась.

По существу, не оценивалось, каким образом выполняется главная функция ГСЗ - посредничество в трудоустройстве, хотя именно от этого зависит эффективность использования человеческого капитала (в случае успешного решения данной задачи у безработных сокращается период незанятости, а у работодателей ускоряется процесс заполнения вакансий; выигрывают обе стороны трудовых отношений и экономика в целом). Эффективность выполнения ГСЗ этой функции зависит от множества факторов: в том числе, от установленного законодательством порядка регистрации безработных, системы и сложившейся практики регистрации вакансий, рекламы услуг, методов подбора кандидатов для заполнения вакансий из числа безработных, соотношения индивидуальных методов работы с безработными и самопомощи. В России с учетом ограниченности информации, получаемой по официальным каналам, эффективность данной функции можно определить лишь самым приблизительным образом - по доле безработных, регистрируемых в органах ГСЗ, количеству вакансий, сообщаемых работодателями в органы службы занятости, и уровню трудоустройства претендентов на рабочие места.

Любопытно, что популярность службы занятости начала возрастать с 1997-1998 гг., т.е. в период обострения проблемы невыплат пособий по безработице, а падение авторитета - на 2003-2004 г., когда проблема задолженности по пособиям была в основном решена. Это убедительно опровергает достаточно распространенное мнение, что безработные обращаются в службу занятости исключительно для получения пособия по безработице.

Что касается структуры обращающихся в ГСЗ, то она постепенно меняется, причем не в пользу безработных. Их доля снижается за счет, например, увеличения количества учащихся, желающих работать в свободное от учебы время. За период 1992-2000 гг. прирост численности обратившихся в органы ГСЗ безработных достиг 44%, а учащихся - 204%. В 2000 г. уровень трудоустройства безработных составил 69,2%, учащихся - 96,7%, занятых - 54,2%. Таким образом, основная функция ГСЗ - трудоустройство безработных - постепенно трансформировалась в трудоустройство занятых и учащихся (доля последних за 1994-2000 гг. возросла более чем в четыре раза) [20, 39].

2.2 Современное состояние государственной службы занятости и её перспективы

Нынешний этап (с 2001 г.) характеризуется кардинальным изменением финансирования как самой ГСЗ, так и всей системы защиты от безработицы. С введением в действие второй части Налогового кодекса РФ и ликвидацией фонда занятости финансирование всех мер по трудоустройству населения стало осуществляться из средств федерального бюджета. На наш взгляд, упразднение ГФЗ было продиктовано стремлением усилить контроль за расходованием средств и сократить налогообложение работодателей.

В 2001 г. впервые за последние шесть лет удалось обеспечить регулярность и своевременность выплат пособий всем безработным вне зависимости от места их проживания (в депрессивном или благополучном регионе) и семейного положения. К сожалению, реформирование затронуло лишь финансовую составляющую системы ГСЗ и не коснулось содержания и качества работы ее институтов, не привело к переориентации от пассивных форм поддержки безработных к активной политике занятости.

Новый порядок финансирования внес еще большую неопределенность в статус ГСЗ, что вызвало отток квалифицированных кадров, усложнив работу оставшихся сотрудников. Оплата труда работников районных и городских центров занятости, непосредственно обслуживающих безработных, уменьшилась в два и более раза. Если во времена существования ГФЗ их заработок (включая стимулирующие надбавки) был сопоставим с заработком госслужащего, то с 2001 г. оплата их труда стала устанавливаться по ЕТС, а поощрительные выплаты отменили. По этой причине объявленное в 2001 г. сокращение аппарата ГСЗ на практике обернулось добровольным уходом около 1,5 тыс. высокопрофессиональных кадров, многие из которых оказались востребованными в органах исполнительной власти своих регионов.

В настоящее время возможны два варианта развития ГСЗ.

Первый - дальнейшая деградация службы занятости, перевод ее в разряд ”конторы”, оказывающей социальную помощь безработным (выплаты пособий по безработице) и обслуживающей любые категории населения, которые государство объявит уязвимыми, а выплаты им - ”горящими” и приоритетными. В настоящее время такие категории уже обозначились. Это - подростки (в рамках государственной программы борьбы с детской беспризорностью); призывники альтернативной военной службы, трудоустройство которых государство уже готово возложить на службу занятости и финансировать за ее счет. В перспективе к ним могут присоединиться лица без определенного места жительства и бывшие заключенные. Главный контингент службы занятости - безработные - отойдут на второй или третий план в силу того, что численность сотрудников органов ГСЗ будет по-прежнему сокращаться вследствие предстоящей административной реформы и оттока кадров из-за низкой зарплаты. Оставшиеся кадры объективно окажутся не в состоянии обслужить все категории населения и приоритет в работе отдадут тем, за которыми будет стоять административный ресурс.

Второй вариант - укрепление позиций ГСЗ как института рынка труда, развитие и модернизация главных функций при работе с ее основными клиентами - безработными, как это делается в развитых странах, взятых за образец при создании отечественной системы защиты от безработицы в начале 90-х годов. Тогда необходимо воссоздать ГСЗ в качестве самостоятельного государственного института и придать ее сотрудникам, в том числе в региональных и районных структурах, статус государственных служащих, выполняющих задачи общенационального значения. На федеральном уровне ГСЗ должна стать основным разработчиком политики защиты от безработицы и координатором деятельности государственных и общественных институтов, участвующих в формировании полной и эффективной занятости в стране; соответствующий орган ГСЗ на уровне субъекта Федерации - распорядителем выделенных бюджетных средств и основным разработчиком региональных программ содействия занятости, тесно взаимодействующим с местными органами власти, работодателями и общественными организациями на данной территории. Необходимость укрепления финансовой базы и расширения полномочий региональных и районных органов ГСЗ обусловлена тем, что именно их работники выступают непосредственными исполнителями всех программ и, следовательно, от них зависит эффективность реализации государственной политики в области занятости. При формировании штата органов ГСЗ основным ориентиром должны стать не размеры ресурсов, ежегодно выделяемых Минфином, а потребности каждого конкретного региона в решении текущих и стратегических задач по преодолению безработицы, расширению эффективного использования человеческого капитала.

Первый шаг в пользу второго варианта развития государственной службы занятости был сделан в 2005 году, когда было ликвидировано Министерство труда и вместо него воссоздана единая структура федеральной государственной службы занятости населения.

Управленческие функции были возложены на Федеральную службу по труду и занятости (Роструд), которая входит в состав Министерства здравоохранения и социального развития.

На уровне субъектов федерации вместо департаментов в настоящее время функционируют управления федеральной государственной службы занятости населения. В городах и районах остались Центры занятости.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 6.04.04 г. N 156 «Вопросы Федеральной службы по труду и занятости», утвержденным в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", «Федеральная служба по труду и занятости является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, функции по контролю и надзору за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, законодательства о занятости населения, об альтернативной гражданской службе, функции по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров» [8/ 11, 1/1].

Федеральная служба по труду и занятости находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Федеральная служба по труду и занятости осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы.

В ведении Роструда находятся:

- территориальные органы по вопросам занятости населения (89 территориальных органов по субъектам Российской Федерации и 2 127 государственных учреждений службы занятости (центров занятости населения));

- территориальные органы по государственному надзору и контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда (89 государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации);

- территориальные органы по урегулированию коллективных трудовых споров (9 территориальных органов) [5, 3].

3. Законодательное обеспечение деятельности Федеральной службы по труду и занятости

3.1 Основные направления деятельности Федеральной службы по труду и занятости (Роструда)

Стратегическими целями Федеральной службы по труду и занятости в 2005 2007 гг. являются:

1. Обеспечение защиты от безработицы и содействие в трудоустройстве;

2. Обеспечение трудовых прав граждан.

Стратегическая цель 1 «Обеспечение защиты от безработицы и содействие в трудоустройстве» носит перманентный характер, т.е. относится к функциям государства, реализуемым на постоянной основе в соответствии с: пунктом 3 статьи 37 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает право граждан на защиту от безработицы; абзацем 4 статьи 2 Трудового кодекса Российской Федерации, в рамках которого защита от безработицы и содействие в трудоустройстве признается одним из основных принципов правового регулирования трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними, отношений.

Выполнение данной цели направлено на реализацию прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы, а также необходимых условий для устойчивого экономического роста, увеличения конкурентоспособности российской экономики и сокращения бедности населения.

Стратегическая цель 2 «Обеспечение трудовых прав граждан» также носит постоянный характер. Она направлена на реализацию гарантированных Конституцией Российской Федерации трудовых прав граждан, включая право на безопасные условия труда, право граждан на разрешение коллективных трудовых споров, право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой. Основой для ее выделения являются: статья 37 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда (пункт 3), признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку (пункт 4), а также каждый имеет право на отдых (работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск) (пункт 5); пункт 3 статьи 59 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает право граждан Российской Федерации на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой [2, 10].

В совокупности указанные стратегические цели представляют собой комплексную систему, охватывающую вопросы защиты прав граждан как в области труда (при осуществлении ими трудовой деятельности), так и в случае потери (отсутствия) работы (в случае безработицы).

Правомерность выделения данных стратегических целей подтверждается Положением о Федеральной службе по труду и занятости, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 324, в соответствии с которым к компетенции Роструда отнесены вопросы в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы [5,4]; Концепцией действий на рынке труда на 2003 - 2005 годы, одобренной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2003 № 568-р [3, 1]; Сводным докладом Правительства Российской Федерации «Планы и показатели деятельности субъектов бюджетного планирования (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации) на 2005 год и на период до 2007 года»; Докладом Минздравсоцразвития России о результатах и основных направлениях деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации в 2002 - 2007 гг.

Страницы: 1, 2, 3, 4