Государственная служба Кыргызской республики

Государственная служба работников осуществляется в государственных органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются различные процедуры в системе государственной службы (процессуальные вопросы) Однако смешивать понятия государственной службы и одноименного правового института нельзя, так как они отражают разные явления.

Государственная служба -- это один из основных видов деятельности государства по формированию кадрового потенциала управления государственного аппарата и правовому регулированию всех аспектов работы государственных служащих, занимающих конкретные государственные должности в этом аппарате и реализующих функции государственных органов в целях обеспечения эффективности государственной деятельности. Иногда авторы, определяя понятие отраслевой (например, таможенной) службы, указывают, что таможенная служба представляет собой 1) определенную совокупность таможенных органов, учреждений и организаций, 2) правовой статус должностных лиц таможенных органов, порядок и условия прохождения службы в этих органах.

С точки зрения современного законодателя, государственная служба КР -- это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими органов государственной власти КР, установленной в законодательных и иных нормативных актах.

Такое определение понятия государственной службы предполагает выявление главных структурных элементов, составляющих это понятие, а также раскрытие содержания следующих категорий

государственная должность -- базовая структурная единица государственной администрации, включающая часть компетенции государственного органа; в соответствии с законодательством не все лица, занимающие государственные должности, осуществляют деятельность, которую можно отнести к государственной службе, т е не все государственные должности являются государственными должностями государственной службы;

государственный орган -- учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией. По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своих полномочий и должностных обязанностей при условии, что он занимает должность только в государственных органах (исключая учреждения, предприятия, объединения и т д). Вопрос об определении государственного органа постоянно привлекал внимание ученых. Этим понятием в настоящее время государственная служба отграничивается от других видов деятельности в системе организации и функционирования государственной администрации, в сфере деятельности государственных учреждений, предприятий и объединений

Понятие «орган» является частью более широкого понятия «организация» Организация -- это совокупность людей, их коллектив, организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение конкретных задач. Орган представляет собой конкретную разновидность организации, т.е. всякая организация совершает действия через образуемые ею органы. Поэтому орган -- это часть организации, реализующая ее функции по ее поручению.

Каждый государственный орган является частью государства и исполняет функции государства. Государственные органы наделены государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера; они принимают нормативные правовые акты, осуществляют правоприменительную и правоохранительную деятельность**. Государственный орган получает соответствующий правовой статус после издания законодательного акта как на республиканском уровне, так и на уровне местных органов после принятия об этом органе Положения, утвержденного Указом Президента КР или постановлением Правительства, главой администрации и т.д.;

учреждение -- это конкретная разновидность организации, которая осуществляет социально-культурную, воспитательную, перевоспитательную, образовательную, научную, лечебную и прочую деятельность с целью удовлетворения соответствующих потребностей и интересов населения (театр, кино, больница, школа, университет и т.п.). Государственные предприятия и учреждения не относятся к органам государства (хотя представляют собой различные виды государственных организаций), так как их основной задачей является не властное руководство, не управление и не распорядительство, т.е. они не обладают государственно-властными полномочиями и потому не осуществляют деятельность по руководству внешними объектами. Государственные учреждения и предприятия сами служат объектами руководства соответствующих органов государственного управления, которые наделены властными полномочиями. Вместе с тем каждое предприятие или учреждение имеет свой собственный орган управления;

Традиционно ученые выделяют следующие признаки государственного органа 1) часть государственного аппарата, действующего по поручению и в интересах государства,

2) организационная ячейка людей, которые объединены общей целью, непосредственно осуществляющая государственную власть;

3) коллектив людей, деятельность которого определяется правовыми нормами и реализуется в строго установленном порядке; наличие собственной структуры;

4) организация, осуществляющая определенными методами задачи и основные функции государства, 5) организация, которая проводит свою работу в пределах государственно-властных полномочий, предоставленных ей государством на данном участке, те имеющая свой территориальный масштаб деятельности (см Государственное управление и административное право С. 164).

Исходя, из теоретической концепции государственной службы необходимо рассмотреть элементы государственной службы. Элементами государственной службы являются:

предприятие -- организованный коллектив людей, главнейшая задача которого -- осуществление непосредственного процесса производства, предпринимательская деятельность в целях удовлетворения общественных потребностей в товарах, работах и услугах предприятия и извлечения прибыли; ст. 132 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет, что предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности;

профессиональная деятельность -- вид деятельности, являющейся профессией для государственного служащего и требующей определенной подготовки, учебы и получения специального образования. Государственная служба в этом смысле -- одна из многих профессий, для которых необходимы профессиональные навыки, убеждения, специальное образование служащих, сдача ими соответствующих экзаменов. Выполнение служащими задач и функций государственной службы на профессиональной основе должно гарантировать постоянство и стабильность государственно-служебных отношений, благосостояние общества и силу государства, безупречность и эффективность управленческой деятельности, ее независимость от возможных политических перемен;

компетенция -- принадлежащие государственному органу круг ведения, пределы его действия по осуществлению государственных функций и решению государственных задач; это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовым актом, которые правомочен разрешать государственный орган; в компетенцию включаются полномочия государственного органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей;

полномочия -- принадлежащие государственному органу и государственному служащему права и возможности действовать в различных ситуациях, функции и задачи, направленные на выполнение компетенции государственных органов;

должностные обязанности -- обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях;

государственно-служебная деятельность -- работа государственных и муниципальных служащих, являющаяся постоянным видом деятельности, оплачиваемая из государственного (муниципального) бюджета и состоящая в исполнении полномочий государственных органов (органов местного самоуправления).

Закон Кыргызской Республики «О государственной службе КР» также понимает под государственной службой профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В этом определении можно выделить следующие аспекты: 1) государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность, являющуюся для государственного служащего профессией, и, как правило, она связана с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных должностных полномочий; 2) в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов; 3) эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов; 4) такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, ибо обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему.

Закон относит к государственной службе исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности.

Итак, законодательное толкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба -- это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.

Государственная служба может пониматься в функциональном смысле как конкретный вид государственной деятельности персонала, служебного аппарата государственных органов, деятельность административно-управленческих структур. Персонал государственных органов реализует в соответствующих правовых формах и при помощи определенных методов управления государственную власть в различных сферах общественной жизни. Деятельность государственных служащих проявляется различным образом. В частности, государственные служащие:

1) реализуют полномочия распорядительного, регулирующего характера, т.е. функции так называемого положительного государственного управления во всех сферах государственного строительства; следовательно, государственная служба -- это осуществление функций государства от его имени лицом, занимающим государственную должность государственной службы в государственных органах и их структурных подразделениях;

2) осуществляют юридически-властные предписания для различных субъектов права в системе управленческой иерархии (издают приказы и распоряжения, дают указания и т.д.);

3) реализуют юрисдикционные действия, т.е. применяют меры государственного принуждения к юридическим и физическим лицам (к различным субъектам права);

4) совершают организационные действия и материально-технические операции (проводят совещания, конференции, заседания и пр.);

5) осуществляют действия, направленные на обеспечение и защиту прав и свобод граждан.

Деятельность государственных служащих имеет важные правовые последствия, поскольку она образует, изменяет и прекращает правоотношения. Все формы деятельности государственных служащих являются необходимыми элементами государственного руководства и неразрывно связаны с осуществлением государственной власти.

Служащие выполняют в большей мере административные функции (в широком понимании этого термина), например управление, организацию, контроль, планирование, учет, руководство. Управленческие работники заняты специфическим по целям, задачам, содержанию и результатам общественным трудом. В процессе такой управленческой деятельности, как правило, материальные ценности непосредственно не создаются. Этот труд заключается в выработке целей, задач и направлений социального развития, государственного строительства, организации конкретного государственно-социального организма, регуляции общественной жизнедеятельности. Труд служащих -- интеллектуальный, психологически насыщенный, ответственный, связанный главным образом с воздействием на сознание людей, их поведение и воспитание, с осмыслением и продуцированием сложнейшей социальной информации.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством в практически-функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

Общими признаками государственной службы являются: 1) замещение служащим государственной должности государственной службы, предусмотренной штатным расписанием государственного органа; 2) исполнение полномочий государственного органа, специфических должностных обязанностей с установлением служащему денежного содержания.

В законодательстве и специальной литературе отсутствует однозначное, а следовательно, общепринятое понятие государственной службы. В специальной литературе чаще всего оно определяется на основе действующих правовых актов, исходя из признания того, что государственная служба есть:

а) разновидность труда работников государственных организаций, являющихся государственными служащими (см. § 2);

б) неотъемлемое свойство государства.

Государственная служба понимается в широком и узком смысле. Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле -- это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах.

Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Это обусловлено необходимостью непрерывного, преемственного и компетентного осуществления деятельности государственных организаций.

Государственная служба опосредуется правом. Совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, основания прекращения и другие вопросы государственной службы, образуют правовой институт государственной службы. В него входят нормы конституционного, трудового, гражданского, финансового и других отраслей права. Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института и самостоятельный институт административного права.

Административное право обслуживает прежде всего государственное управление. Оно определяет административно-правовой статус главным образом государственных служащих системы государственного управления.

Специфическая концепция государственной службы положена основу Закона Кыргызской Республики 23 ноября 1999 года “о государственной службе”.

В трактовке этого Закона она под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности лишь определенных категорий, обозначенных в самом законе. То есть, не все лица, занимающие должности в государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под этим углом зрения должности в государственных органах подразделяются на государственные и негосударственные должности. разновидностью государственных являются государственные должности государственной службы.

Таким образом по букве и смыслу Закона об основах государственной службы государственную службу осуществляет юридически ограниченный круг лиц: только те лица, которые замещают государственные должности государственной службы.

За этот круг выведены лица, реально концентрирующие в своих руках власть, определенную компетенцией соответствующих органе (“элита власти”), и лица, выполняющие вспомогательно - технические функции. Это означает также, что деятельность служащих в соответствии с занимаемыми должностями на государственных предприятиях, государственных учреждениях и организациях данный закон не рассматривает как государственную службу (см. подробнее § 2)

1.2 Виды Государственной службы и принципы государственной службы

В соответствии с действующим законодательством о государственной службе, основанном на конституционно-правовом принципе унитаризма, выделяются следующие виды государственной службы: центральная государственная служба и муниципальная государственная служба Кыргызской Республики. Каждый вид государственной службы имеет свое правовое оформление, характеризуется особыми признаками и специальным правовым статусом. Содержание каждого вида государственной службы, его правовое положение установлены соответствующими нормативными актами. Правовой статус государственного служащего приобретают и реализуют по действующему Закону К.Р. «О государственной службе КР» только те лица, которые занимают государственные должности. Должностные лица, занимающие государственные должности, имеют правовой статус, устанавливаемый в специальных законах.

К сожалению, в современном законодательстве четко и однозначно не решен вопрос о правовом статусе служащих государственных предприятий, учреждений (особенно социально-культурных), организаций и объединений (концернов, консорциумов и т.д.).

В соответствии с конституционно-правовым принципом разделения властей государственная служба может быть подразделена на службу в органах представительной, исполнительной и судебной власти. За этими рамками остается служба как профессиональная деятельность в органах прокуратуры, которая также должна быть (и является по существу) государственной.

В Законе «О государственной службе КР» в числе органов, в которых осуществляется государственная служба, прокуратура К.Р не упоминается; в законе не устанавливаются также государственные должности, которые относятся к государственной службе. Если следовать логике законодателя, то прокуроры -- это «другие» лица, непосредственно исполняющие полномочия государственных органов и занимающие государственные должности другой категории. Сотрудники прокуратуры (помощники прокурора, следователи) могут быть отнесены к лицам, занимающим государственные должности государственной службы других категорий.

Современная государственная служба организуется и осуществляется с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государственной деятельности. Поэтому к государственной службе относят военную службу, службу в органах внутренних дел, в таможенных и налоговых органах, в органах налоговой полиции и т.д. Правовое регулирование этих и других специализированных видов государственной службы характеризуется системностью, охватывая службу в органах всех уровней или службу в соответствующих отраслях (сферах) в целом.

В специальной литературе общепризнано подразделение государственной службы на два вида: гражданскую (например, служба в государственных органах К.Р) и милитаризованную (например, военная служба, служба в органах внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органах, железнодорожных войсках, горноспасательная служба) См.. Бахрах Д.Н. Государственая служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1995 С 21--23.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6