Государственная власть и реформы в истории России на примере петровских реформ: опыт и проблемы

С созданием коллегий были внесены изменения в деятельность Сената, его структуру и функции. При Сенате появились новые должности генерал-рекетмейстера (1720), герольдмейстера (1722), которым Петр I придавал особое значение. Так, генерал-рекетмейстер должен был принимать все жалобы на неправильное решение дел в коллегиях и канцелярии Сената и в соответствии с ними либо понуждать подведомственные Сенату государственные учреждения к справедливому решению дел, либо докладывать о жалобах Сенату. В обязанность ему вменялось также строго следить, чтобы жалобы на низшие органы управления не поступали прямо в Сенат, минуя коллегии. Основными обязанностями герольдмейстера были сбор данных и составление именных послужных списков дворянского сословия, внесение в родословные дворянские книги лиц нижних чинов, дослужившихся до унтер-офицерского чина Ерошкин, Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России (XV -- начало XX в.). М., 1989. С.80..

Изменился и состав самого Сената. Первоначально его членами являлись все президенты созданных коллегий. Однако вскоре выяснилось, что такая практика не только создавала неудобства в работе Сената, лишая его возможности контролировать деятельность коллегий («ныне сами будучи в оных, как сами себя могут судить»), но и противоречила бюрократическому принципу подчиненности нижестоящих учреждений вышестоящим. Указом от 22 января 1722 г. была проведена реформа Сената. Президенты коллегий были выведены из его состава, их заменили специально назначаемые, независимые по отношению к коллегиям лица (право заседать в Сенате было оставлено лишь за президентами Военной коллегии, Коллегии иностранных дел и на время -- Берг-коллегии).

При Петре I начинает формироваться новый для России институт прокуратуры. В 1722 г. при Сенате была учреждена высшая в государстве должность генерал-прокурора, в подчинении которого находились другие агенты правительственного надзора: обер-прокуроры и прокуроры при коллегиях и в губерниях. В обязанности прокуратуры, в отличие от сохранявшегося института фискалов, входило осуществление гласного надзора за деятельностью Сената и коллегий. Особое значение придавалось деятельности генерал-прокурора Сената, названного Петром I «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных». Он должен был осуществлять контроль за деятельностью Сената, лично докладывать царю о делах в Сенате, передавать Сенату волю верховной власти. Генерал-прокурор мог остановить любое решение Сената, в его подчинении находилась канцелярия Сената. Все указы Сената получали силу только с его согласия, он же следил за исполнением этих указов. Все это не только ставило генерал-прокурора над Сенатом, но и делало его, по мнению многих, первым лицом в государстве после монарха.

Одним из несомненных достижений петровской реформации и одновременно законодательным закреплением проведенных Петром I преобразований в области государственного управления явилось принятие в 1722 г. Табели о рангах. Она вводила новый порядок прохождения службы. Отныне не знатность и не происхождение должны были стать главным критерием для служебной карьеры, а личные способности и профессиональные навыки служащего.

Новый принцип назначения на должности и продвижения по службе открывал доступ к высшим должностям в государстве более широким слоям населения, в первую очередь представителям мелкого и среднего дворянства. При Петре I дворянство (именовавшееся теперь шляхетством) становится основным сословием, из которого черпались кадры для государственной гражданской службы. По Табели о рангах дворяне как наиболее образованный слой русского общества получали преимущественное право на государственную службу. Если на государственную должность назначался недворянин, он приобретал права дворянства. Петр I самым жестким образом требовал от дворян отбывания государственной службы как их прямой сословной обязанности: все дворяне должны были служить либо в армии, либо на флоте, либо в государственных учреждениях.

Центральная власть стремилась поставить чиновников под жесткий контроль государства. С этой целью был утвержден фиксированный размер оклада государственных чиновников в соответствии с занимаемой должностью, сурово каралось использование должностного положения с целью получения личной выгоды («взяткобрательство» и «взяткодательство»). Вся масса служилых дворян была поставлена в прямое подчинение Сенату (ранее они находились в ведении Разрядного приказа), который осуществлял все назначения по гражданской службе (за исключением первых пяти высших классов). Учет годных к службе дворян и кадровое обеспечение государственной службы были возложены на находившегося при Сенате герольдмейстера, который должен был вести списки дворян и предоставлять Сенату необходимые сведения по кандидатурам на вакантные государственные должности, строго следить, чтобы дворяне не уклонялись от службы, а также по возможности организовывать профессиональную подготовку чиновников.

Табель о рангах устанавливала 14 классных чинов (рангов), дающих право занимать ту или иную классную должность. Занятие классных должностей, соответствующих чинам с XIV по V, происходило в порядке продвижения по службе (карьерного роста), начиная с низшего; высшие чины (с I по V) присваивались по воле императора за особые заслуги перед отечеством и монархом (см. табл. 1) Омельченко, Н. А. История государственного управления в России: учеб-ник. М., 2007. С.82. .

Следует указать на одну важную особенность петровской Табели о рангах, которая отличала ее от аналогичных актов европейских государств. Она заключалось в том, что присвоение чинов в Табели о рангах тесно увязывалось с конкретной службой тех или иных лиц. Для тех, кто не находился на государственной службе, классные чины не предусматривались. Важно, что в основу продвижения по должности был положен не принцип заслуг, а принцип выслуги (необходимо было начинать службу с самого нижнего чина и служить в каждом из чинов установленное количество лет).

Очевидно, таким путем Петр I намеревался решить одновременно две задачи:

1) заставить дворян поступать на государственную службу;

2) привлечь к государственной службе выходцев из других сословий, для которых оказаться на государственной службе означало единственную возможность получения дворянства, сначала личного, а в перспективе и потомственного (по достижении VIII классного чина).

Однако установленный Табелью о рангах принцип выслуги как основы карьерного роста имел своим следствием развитие ряда негативных явлений в государственной службе, нашедших выражение в распространении в чиновничьей среде психологии чинопочитания. Почитание чина, а не службы, со временем ставшее образом жизни русского чиновничества, разъедало бюрократический аппарат, заставляло служащих государственных учреждений, чтобы продвинуться по служебной лестнице, служить не делу, а начальству.

Таблица I

Петровская Табель о рангах

Таким образом, потребности развития и международного положения страны требовали дальнейшей централизации управления. Учреждение Сената и преобразование приказов в коллегии явилось важным этапом в формировании абсолютной монархии в России. Коллегиальная система управления, построенная по западноевропейским образцам, решила проблему недостающего звена между государственными и местными правительственными учреждениями.

Введенная в 1722 году Табель о рангах ввела новый порядок прохождения службы. Отныне не знатность и не происхождение должны были стать главным критерием для служебной карьеры, а личные способности и профессиональные навыки служащего.

3. Перестройка системы местного управления. Городские реформы Петра I

Реформированию местного управления Петр I придавал первостепенное значение с самого начала своего царствования и на протяжении всей своей реформаторской деятельности. Во многом такое внимание царя-реформатора к положению дел в системе местных учреждений объяснялось прагматическими задачами, которые стояли перед государством, пытавшимся найти средства для проведения активной внешней политики и втянувшимся в длительную борьбу за выход к Балтийскому морю. Старая система местного управления не могла обеспечить решение возросших в условиях ведения войны фискальных задач государства, связанных со своевременным сбором налогов и выполнением воинских повинностей. Насущной задачей являлось также внесение порядка в отношения приказного управления и земских властей, которые на протяжении всего XVII в. оставались неупорядоченными.

Реформы местного управления проводились путем дальнейшей централизации и бюрократизации возникших в предшествующий период областных учреждений и органов власти на местах. Уже в начале правления Петра I был упразднен институт выборных губных старост, главная роль в местном управлении окончательно перешла к назначаемым центральной властью воеводам. В то же время, в отличие от проведенных Петром I реформ высшего и центрального управления, преобразования в местном управлении не отличались сколько-нибудь строгой последовательностью и оказались менее успешными. Стремясь выстроить жесткую вертикаль управления, превращавшую всех должностных лиц местного управления в исполнителей и проводников воли центральной власти, Петр I одновременно пытался в духе западноевропейского камерализма ввести элементы некоторого разделения властей на местном уровне, создать рядом с бюрократическими ведомствами самоуправляющиеся сословные учреждения. По мнению ученых, это основное противоречие, заключавшееся в попытке центральной власти сочетать два взаимоисключающих начала в местной администрации, в значительной мере предопределило неуспех всех многочисленных перестроек местного управления, предпринимавшихся в правление Петра I.

18 декабря 1708 г. вышел указ царя «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов», который положил начало одной из самых значительных административных реформ Петра I -- губернской, или областной. Реформа растянулась более чем на 10 лет, много раз корректировалась и дополнялась, но в целом так и не была доведена до логического завершения. В ходе реформы была введена новая трехуровневая система управления на местах: губерния -- провинция -- уезд. Вся территория России была разделена на 8 огромных губерний: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. -- Санкт-Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713--1714 гг. добавились Рижская, Нижегородская и Астраханская губернии Омельченко, Н. А. История государственного управления в России: учеб-ник. М., 2007. С.84..

Губернии возглавлялись губернаторами (Санкт-Петербургская и Азовская -- генерал-губернаторами), которые назначались царскими указами и были наделены широкими полномочиями. Губернаторы сосредоточили в своих руках всю административную власть в губернии, осуществляли полицейские и судебные функции, контролировали доходы и расходы губернии, командовали войсками, расположенными на территории подведомственных им губерний. В их подчинении находились четыре помощника, ведавшие различными отраслями управления: обер-комендант, возглавлявший военное ведомство, обер-комиссар и обер-провиантмейстер, отвечавшие за денежные и хлебные сборы. Позже была учреждена должность ландрихтера, управлявшего судебными делами. Провинции и уезды управлялись воеводами с уездными канцеляриями. Уездные воеводы в пограничных городах назывались комендантами. Надзор за губернским управлением осуществляли фискалы.

До создания коллегий губернаторы подчинялись непосредственно Сенату, который осуществлял управление губерниями посредством губернских комиссаров (по два комиссара от каждой губернии), постоянно находившихся при Сенате. Позже эти функции перешли к экзекутору. С учреждением коллегий местные органы управления стали зависеть от них. Однако не все коллегии имели отношение к областным органам управления. Над местными властями в качестве прямой высшей инстанции стояли только Камер- и Юстиц-коллегии и Главный магистрат. Это означало, что местные органы управления, так же как и центральные, не представляли строгой и стройной иерархии.

Характер петровских преобразований в системе местного управления, отразивший стремление центральной власти совместить бюрократическое начало в местной администрации с выборными сословными учреждениями, ясно виден на примере создания в 1713 г. института ландратов, которые выбирались из дворян и составляли своего рода совет при губернаторе. Предусматривалось, что без их согласия губернатор не должен был предпринимать никаких дел, был лишен права суда над ними (ландраты судились только в Сенате). В действительности же ландраты не избирались дворянами, а назначались Сенатом или самим губернатором, подбиравшим нужных себе людей. Просуществовав менее пяти лет, они были упразднены. Тогда же была предпринята первая попытка отделить суд от администрации путем создания самостоятельных судебных учреждений. В 1715 г. в уездных городах суд был изъят из ведения воевод и вверен особым чиновникам -- ландрихтерам (местным судьям). Являясь для условий России весьма необычным, можно сказать, смелым предприятием, эта попытка также не увенчалась успехом. Деятельность провинциальных судов с самого начала находилась под жестким контролем губернаторов и воевод. В 1722 г. провинциальные суды были вообще упразднены.

Рассчитывая усилить местное управление с целью улучшения сбора налогов и выполнения казенных повинностей, правительство провело в 1719 г. новую областную реформу, в ходе которой была изменена структура местной администрации. Губернии были разделены на 50 провинций, которые становились теперь основными административно-территориальными единицами и возглавлялись воеводами. Провинции делились на дистрикты (уезды). Для привлечения к делам управления местного дворянства был учрежден новый институт избираемых из дворян земских комиссаров, на которых возлагалось все финансовое и полицейское управление в уездах. Находясь в подчинении камериров, ведавших по поручению Камер-коллегии всеми доходами в губерниях, земские комиссары следили за правильным сбором введенной в 1724 г. подушной подати. Им же было вверено следить за состоянием дорог и мостов, осуществлять полицейские функции, наблюдать за нравственностью крестьян. Однако, как и в случае с ландратами, эта реформа не дала ожидаемых результатов. Дворянство, занятое на государственной и военной службе, не могло и не желало обременять себя новыми заботами.

На примере реформ местной администрации можно видеть одну из основных особенностей петровской системы управления, выражавшуюся в милитаризации аппарата управления Омельченко, Н. А. История государственного управления в России: учеб-ник. М., 2007. С.85. . Наряду с гражданской администрацией большую роль в губерниях играла военная администрация, полковое начальство расквартированных в губерниях полков, следившее за порядком в губерниях и выполнявшее ряд полицейско-административных функций. В 1724 г. был издан указ, запрещавший крестьянам уходить от помещиков на заработки без их письменного разрешения. Тем самым было положено начало паспортной системе в России. Ответственность за соблюдение паспортного режима возлагалась на военные власти на местах. Нередко полковое начальство занимало главенствующее положение в губерниях и уездах, подчиняя и подавляя земскую администрацию. Власть использовала военные полки для проведения переписи населения 1718-- 1724 гг., по окончании которой в России подворное обложение было заменено подушной податью. Ее сбор также находился под контролем местной военной администрации.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7