Государственная власть и реформы в истории России на примере петровских реформ: опыт и проблемы

На третьем этапе в 2008 г. в рамках административной реформы осуществлялась деятельность по следующим направлениям: разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы; ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; реализация процедур управления по результатам в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации; проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора; внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти; обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне; развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинге мероприятий административной реформы; корректировка нормативно-правовой базы с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы.

В обеспечении административной реформы предусмотрено шесть комплексов мероприятий (направлений) для обеспечения административной реформы Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. - М.: КНОРУС, 2008. С.56.:

управление по результатам;

стандартизация и регламентация;

оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции;

повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества;

модернизация системы информационного обеспечения органов

исполнительной власти;

обеспечение административной реформы.

Специалисты в области теории и практики государственного управления (сноска) анализируя первые результаты реализации административной реформы (2006-2008гг.), приводят следующие данные по оценке российских реформ, выполненные международными и национальными экспертными организациями.

По эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым стран, но и большинству стран Восточной Европы. В частности, в рейтинг международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место» Проблемы теории и практики управления // .

Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicate

Country Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга Проблемы теории и практики управления .

По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2004г. Россия среди 146 стран занимала 90-е место Там же. .

По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место Там же. .

При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 процента вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на один пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на один процент и сокращением инфляции на 0,46 процента.

Концепция обращает внимание и на то, что результаты российских исследований состояния системы государственного управления также свидетельствует о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падения доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим.

Данные опросов, проведенных Фондом «Общественное мнение» в 2007 г. в семи субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71 процента опрошенных). Более 76 процентов опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате Там же. .

Потому задачей номер по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению.

Для ликвидации указанных недостатков определены следующие приоритеты современного этапа административной реформы: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования и общее повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

В настоящее время разработана методика исследования опенки гражданами качества и доступности предоставляемых государственных услуг. Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» совместно с Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ) провела и 2004 г. в 80 субъектах Российской Федерации исследование издержек малых предприятий на преодоление административных барьеров Проблемы теории и практики управления // http://www.ptpu.ru.

По данным этих исследований, их размер составил в среднем 8,5 процента выручки предприятия. Целевым показателем реализации мероприятий административной реформы является снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 г. до 5 процентов, к 2010 г. -- до 3 процентов Там же. .

Основные мероприятия административной реформы должны были быть реализованы в 2006-2008 годах. Однако, экспертные данные и проведенный нами анализ еще раз свидетельствуют о том, что преждевременно говорить о завершенности реформы.

Далее мы более подробно рассмотрим основные положения, связанные с внедрением комплекса мероприятий по обеспечению административной реформы.

2. Комплекс мероприятий по обеспечению административной реформы

Накопленный опыт показывает, что результативность в проведении реформ в значительной степени зависит от использования эффективного механизма реализации, соответствующего сложности задач кадрового обеспечения.

В связи с этим «целью мероприятий по данному направлению являются формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления» Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. - М.: КНОРУС, 2008. С.61..

Для достижения этой цели в предполагается: создание типовых программ административной реформы для федеральных министерств, федеральных служб и агентств; создание типовой программы административной реформы в субъекте Российской Федерации; разработка методических рекомендаций по проведению административной реформы в муниципальном образовании; разработка программ обучения новым процедурам государственного управления для их реализации в рамках образовательных программ и курсов повышения квалификации государственных и муниципальных служащих; мониторинг результативности мероприятий административной реформы на федеральном и региональном уровнях; совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления; взаимодействие с общественностью по вопросам реализации административной реформы; формирование эффективного механизма управления мероприятиями по проведению административной реформы.

В части кадрового обеспечения реформы предусмотрено, что в ходе создания учебно-методических материалов, новых форм обучения и организации учебного процесса будут созданы типовые программы подготовки по основным вопросам административной реформы. Их целью является создание широкомасштабной, единой по своим принципам системы передачи знаний, умений и навыков, необходимых для достижения целей административной реформы. Эта система позволит в первоочередном порядке подготовить организатором экспертов и иных участников административной реформы.

Подготовку должны пройти руководители и специалисты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, обеспечивающие организацию исполнения задач административной реформы, а также привлекаемые к реализации мероприятий административной реформы эксперты и представители гражданского общества.

В рамках данного направления предполагается также создать механизм мониторинга и оценки хода административной реформы, достижения поставленных ею целей, запланированных показателей результативности, который должен обеспечить своевременную и достоверную оценку выполнения циана мероприятий административной реформы и восприятия обществом административной реформы, ее результатов и проблем.

Для решения этой задачи предполагается осуществить: обеспечение информационной и экспертно-методологической поддержки реализации административной реформы путем проведения публичных обсуждений основных ее целей и результатов; сбор и анализ данных в ходе проведения государственных статистических наблюдений в сфере государственного управления, характеризующих ход административной реформы, достижение показателей ее результативности в целом, по отдельным органам исполнительной власти и субъектам Российской Федерации; разработку и внедрение объединенной базы данных по мероприятиям административной реформы; разработку методики оценки эффективности проведения административной реформы на уровне отдельных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации; внедрение системы рейтингов качества государственного управления, позволяющую проводить сравнение достигнутого уровня целей административной реформы в различных органах исполнительной власти, определять причины неудач и поощрять успехи; проведение систематической работы по поиску лучших примеров государственного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации; создание базы данных лучших примеров и успешного опыта государственного управления; организацию систематического обмена опытом с обсуждением и выработкой совместных решений по новым методам и механизмам управления, организационным решениям, структурным преобразованиям, оптимизации административно-управленческих процессов, применению стандартов государственных услуг; формирование системы поощрения органов исполнительной власти, получающих высшие рейтинги качества государственного управления, а также тех, чей опыт проведения административной реформы по конкретным направлениям признается лучшим; организацию полноценного информирования общественности о целях, задачах и ходе реализации административной реформы; формирование заинтересованности в реализации мероприятий административной реформы, в ее поддержке различными слоями российского общества Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. - М.: КНОРУС, 2008. С.62..

В заключение отметим одно из важных нововведений, впервые предусмотренных Концепцией в рамках реализации направления «Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции», -- административный аутсорсинг Иванов С. Качество госуправления можно повысить путем внедрения современных информтехнологий //

http://e-rus.ru.

Обеспечение широкого применения аутсорсинга предполагает создание механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе.

Мировой опыт позволяет говорить о том, что аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления адмистративно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качеств услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, сократить число административного и управленческого персонала, что приведет к существенной экономии бюджетных средств.

Предполагается, что для реализации механизмов аутсорсинга необходимо «провести полный учет всех расходов на выполнение функций, сравнить их с затратами в случае аутсорсинга этих функции и определить целесообразность продолжения их выполнения... реши задачи по разработке критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу, создать перечь функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу, разработать и внедрить прозрачную систему учета расходов на внутреннее обеспечение исполнения функций структурными подразделениями разработать типовые процедуры и технологии проведения аутсорсинга, разработать процедуры и механизмы контроля эффективности ayтсорсинга, мониторинга выполнения условий контрактов, разработав и реализовать механизмы, стимулирующие государственные органы проводить аутсорсинг» Там же. .

Таким образом, основными задачами административной реформы являются повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию. Концепция включает в себя и план конкретных мероприятий по проведению административной реформы в Российской федерации, четкое определение ее целей и задач.

В Приложении к концепции реформы обозначены показатели, на достижение которых нацелена административная реформа. В качестве целевых ориентиров предполагается использовать значения, близкие к ровню государств Восточной Европы. Предполагается использовать значения показателя эффективности государственного управления 55 единиц, эффективности государственного регулирования - 60 единиц, а в 2010 г.- не ниже 70 единиц по каждому из показателей Проблемы теории и практики управления // http://www.ptpu.ru.

Завершая рассмотрение проблемы, отметим, что только при научном подходе к выявлению и реализации «болевых точек» современного состояния теории и практики государственного управления, изучении и внедрении передового отечественного и зарубежного опыта, возможно эффективное и успешное государственное управление.

Многие субъекты РФ, федеральные министерства, службы, агентства, опираясь на глубокое познание современной теории и практики государственного и муниципального управления и в целом теории управления, используя разнообразные методы научных исследований, ищут и удачно находят приоритеты успешного решения стоящих перед ними задач, выступают пионерами по ряду направлений, в том числе и в сфере реализации административной реформы, осуществляемого в стране политического, экономического и социального реформирования.

Одновременно необходимо объединить активные усилия всех государственных гражданских служащих, органов власти и управления всех уровней, укреплять и развивать их взаимодействие между собой, с вызревающим в нашей стране гражданским обществом.

По мнению аналитиков, несмотря на продолжающиеся в обществе политические дискуссии, сегодня уже никто не ставит под сомнение основополагающие результаты процесса формирования новой российской государственности: политическую демократию и частную собственность как основу политического и экономического порядка.

В марте 2008 г. состоялись выборы Президента РФ. Президентом РФ был избран Д.А. Медведев.

Исследователи на момент переизбрания Президента РФ в 2008 году видели несколько возможных источников дестабилизации в России XXI в. Шадрин А.Е. Административная реформа и информатизация государственного управления //

http://www.kpe.ru :

- приход к власти нового поколения политической и деловой элиты, не имеющей, в отличие от современной правящей, прочных антикоммунистических установок;

- возможная смена правящей группировки в случае, если не будет реализован активно обсуждаемый сегодня механизм «наследного президента» (назначение Путиным своего «наследника»);

- изменение социальной опоры власти, если сохраняющие могущество силовые структуры окажутся под влиянием оппозиционных власти социальных элит;

- экономическая дестабилизация как основа политического кризиса (изменения конкурентоспособности отраслей и секторов отечественной экономики в результате повышения цен на энергоносители, резкого увеличения открытости российской экономики в случае вступления России в ВТО, существенного роста реального курса рубля);

- реальное отделение государства от собственности и связанный с этим процесс развития гражданского общества, его коммерческого сектора.

Одним из источников дестабилизации, по мнению специалистов, может стать перераспределение власти на региональном и муниципальном уровнях, где сегодня идет борьба за контроль над властью и собственностью между губернаторами и мэрами крупных городов, наблюдается усиление вмешательства в дела регионов финансово-промышленных групп, стремящихся к установлению контроля над отдельными регионами страны.

Таковы лишь некоторые прогнозы развития российской государственности в долгосрочной перспективе.

Как считает Н.А. Омельченко, сложность ситуации усугубляется тем, что сегодня правящая элита России не имеет сколько-нибудь определенной, концептуально обоснованной национально-государственной идеи, что не может не мешать ясному осознанию направления и стратегии развития общества, выработке оптимальных путей дальнейшего его реформирования Омельченко Н.А. История государственного управления в России. М., 2007. С.320.. Поэтому очень важным представляется, во-первых, достижение элитного согласия относительно общих целей развития страны и средств их достижения; во-вторых, всемерное развитие гражданского общества в России как главного условия стабильности демократического процесса, что, в свою очередь, предполагает достижение и сохранение гражданского согласия, прежде всего наличие консенсуса по основополагающим вопросам модернизации российского общества Там же. С.321. .

Аналитические исследования политологов, социологов, экономистов, а так же зарубежных специалистов, не позволяют пока делать оптимистические выводы. Нам кажется, что реализация административной реформы потребует еще значительных усилий и воли, прежде всего, со стороны политической и управленческой элиты нашего общества.

Заключение

Россия постоянно живет под давлением реформ. Начиная с петровских времен преобразования практически не останавливались ни на год.

Проведенные Петром 1 преобразования сопровождались рационализацией всех сторон жизни общества, подъемом экономики и культуры. Созданные в ходе петровских реформ новые институты власти и управления оказали значительное влияние на политическое развитие России и модернизацию ее государственной системы в дальнейшем. Но следует признать, что, создав мощное государство, Петр I использовал европейские ценности для укрепления как раз неевропейских элементов русской политической культуры (централизм, деспотизм, бесконтрольность власти).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7