Государственная власть и реформы в истории России на примере петровских реформ: опыт и проблемы

Петру I принадлежит первая серьезная попытка организации городского сословия в России, нашедшая свое воплощение в наделении городов новым статусом и правами, приближающими русские города к западноевропейским Омельченко, Н. А. История государственного управления в России: учеб-ник. М., 2007. С.85. . Преобразование русских городов имело для Петра I, видевшего в подъеме городского торгово-промышленного класса, по примеру западных меркантилистов, главный фактор процветания страны, принципиальное значение. В 1699 г. в целях предоставления больших прав купечеству, а также в связи с подготовкой к войне со Швецией Петром I была задумана и проведена первая городская реформа, которая вводила для городского населения самоуправление, отменявшее подчинение воеводам на местах и приказным учреждениям в центре. Управление в большинстве городов передавалось избираемым посадским населением бурмистрам. В Москве была учреждена Бурмистерская палата, вскоре переименованная в Ратушу, которой подчинялись местные бурмистры. Управление в других городах осуществлялось земскими избами с выборными бурмистрами. Однако действительного городского самоуправления не получилось. Реформа была подчинена главной цели -- организации эффективной системы сбора государственных налогов, а сама Ратуша вскоре была превращена в центральное казначейство, ответственного сборщика прямых налогов, таможенных и иных пошлин.

В последние годы своего правления Петр I провел ряд новых преобразований, завершавших реформу городского сословного управления, но так и не создавших подлинного городского самоуправления в России. По сути, создаваемые в городах выборные органы, как и раньше, являлись дополнением местного административного аппарата, выполнявшего государственно-фискальные функции. Созданному (на правах коллегии) в 1720 г. Главному магистрату были подчинены избираемые во всех крупных городах городские магистраты. В составленном в следующем году регламенте Главного магистрата были изложены основы нового городского устройства. Города разделялись по числу жителей на пять классов, а население городов -- на регулярных и нерегулярных (низкого происхождения, или «подлых») граждан. Регулярные граждане делились на две гильдии. К первой принадлежали банкиры, купцы, доктора и аптекари, шкиперы, живописцы и ювелиры, художники и ученые, которые обладали рядом привилегий, были избавлены от обязательной рекрутской повинности. Вторую гильдию составляли мелкие торговцы и ремесленники, которые объединялись в цехи. В выборах городских магистратов могли участвовать только регулярные граждане. Нерегулярные избирали своих старост, которые должны были представлять их интересы в магистрате.

При Петре I городское население по-прежнему являлось сословной группой феодального общества. С введением подушной подати все жители города были прикреплены к городскому посаду. Магистраты, состоявшие из выборных бурмистров и ратманов, ведали всем городским хозяйством, контролировали сбор налогов, осуществляли полицейские и судебные функции, обеспечивали безопасность города, ведали созданием школ, богаделен, госпиталей. В их ведении находилось цеховое управление, возглавляемое избираемыми из цеховых мастеров старшинами (альдерманами), представлявшими каждый ремесленный цех.

Сформировавшаяся при Петре I военно-бюрократическая модель управления государством мало способствовала развитию демократических начал в виде местного самоуправления. Централизм не собирался уступать свои позиции общественному самоуправлению. В конце правления Петра I усиливается противостояние между учреждениями бюрократическими (губернаторы, воеводы) и земскими (в уездах и городах). Бюрократический элемент постепенно подавлял и подчинял деятельность выборных органов местного управления. Источники приводят массу примеров полного бесправия выборных городских органов перед произволом воевод, притеснявших местные магистраты, отнимавших у них здания ратуш, построенные на купеческие мирские деньги, в связи с чем они вынуждены были искать защиты в Главном магистрате.

Таким образом, реформы местного управления проводились путем дальнейшей централизации и бюрократизации возникших в предшествующий период областных учреждений и органов власти на местах. Была введена новая трехуровневая система управления на местах: губерния -- провинция -- уезд.

Многие исследователи отмечают, что в целом, реформы центрального и местного управления создали достаточно стройную иерархию учреждений от Сената в центре до воеводской канцелярии в уездах.

Однако, Петру не удалось разрешить во всей полноте занимавшую его проблему местного управления. А.А. Кизеветтер, например, видит в «добровольном абсинтизме» дворянства, почти поголовно занятого на военной службе и лишь случайно и мимолетно заглядывающего в свои родные усадьбы: «только раскрепощение общества и взаимное сближение сословий могло бы оживить самодеятельность русской провинции, но задачи этого рода были еще чужды эпохе Петра» История государственного управления России / Под ред. В.Г. Игнатова. Р н/Д. 2002. С.131. .

Петру I принадлежала первая серьезная попытка организации городского сословия в России.

Однако, органы местного самоуправления, созданные Петром 1, на практике постепенно превращались в орудие фискальной политики правительства и быстро бюрократизировались.

Сформировавшаяся при Петре I военно-бюрократическая модель управления государством мало способствовала развитию демократических начал в виде местного самоуправления. В конце правления Петра I усиливается противостояние между учреждениями бюрократическими (губернаторы, воеводы) и земскими (в уездах и городах). Бюрократический элемент постепенно подавлял и подчинял деятельность выборных органов местного управления.

Глава 2. Основные этапы и направления современных административных реформ

1. Основные этапы административных реформ конца 20-начала 21 вв.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. в административной сфере страны была начата комплексная системная реформа органов власти всех уровней. Анализ, основанный на изучении динамики законодательства, хода реформирования деятельности органов власти позволил аналитикам выделить несколько этапов комплексной системной реформы административной сферы Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. - М.: КНОРУС, 2008. С.45.. Эти этапы достаточно условны, ибо процесс реализации и развития наиболее значимых системных реформ органов государственной власти продолжается до сих пор.

Для первого этапа (1994-1999 гг.) был характерен процесс трансформации действовавших до принятия Конституции органов власти в новую систему с выделением двух уровней государственной власти (федерального и субфедерального), отделением от государства местного уровня и формированием органов местного самоуправления.

В связи с появлением нового механизма Президентом России в его посланиях Федеральному Собранию была поставлена задача осуществить административную реформу Там же. С.46. . В Послании говорилось, что при установленном новом механизме власти сохранились многие из прежних принципов построения госаппарата и методов управленческой деятельности. В наибольшей степени это проявлялось в работе исполнительной власти. В Послании речь шла о дальнейшей разработке программы государственного строительства как «продуманной системы мер модернизации различных институтов власти».

Мы рассматриваем в данном случае эту программу в качестве примера системообразующей деятельности руководства государства с учетом достижений теории и практики государственного управления.

«Стержнем» программы являлась концепция административной реформы по преобразованию системы исполнительной власти. Она включала обоснование необходимости реформы, т.е. создания нужной для государства «системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса» Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. - М.: КНОРУС, 2008. С.46.

.

Прежде всего, требовалось разграничение собственно управления и функции оказания государственных услуг, чем должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на самоокупаемости. Следовало также уточнить классификацию и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти. Предполагалось создать более четкий механизм принятия и исполнения решений и не допускать произвольные реорганизации государственных органов.

Административная реформа должна была сопровождаться изменениями подходов к ресурсному обеспечению органов управления. Она включала формирование государственного аппарата на основе «системы заслуг и достоинств».

В рамках достраивания общегосударственной системы управления, усиления ее системного характера и повышения эффективности политическим руководством страны были разработаны административные реформы, реформы государственной службы, местного самоуправления, военная и судебная реформы и ряд других крупных преобразований.

Таким образом, суть начавшейся административной реформы можно определить как построение единой и целостной системы исполнительной власти, способной справляться с системными кризисами и решать задачи развития страны.

Однако она не сводится лишь к реформированию исполнительной вертикали власти, а предполагает согласование интересов, полномочий и функций всех ветвей и уровней власти, упорядочение и совершенствование системы федеративных отношений, в конечном счете -- стратегическую согласованность развития страны О стратегии российского развития: аналитический доклад / под ред. В.И. Толстых. М., 2003. С. 43..

В рамках второго этапа (2000-2004 гг.) осуществлялся процесс становления новой системы органов власти с одновременным накоплением опыта, осознанием недостатков, попытками совершенствования структуры и функций отдельных составляющих системы. В эти годы был проведен комплексный анализ деятельности федеральных органов исполнительной власти, на основе которого были выработаны новые подходы и принципы решения накопившихся проблем, разрабатывалась и законодательно оформлялась реформа органов местного самоуправления.

В рамках реализации реформы государственной службы исследователь В. Лобанов выделил две основные проблемы Лобанов В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // http://www.kpe.ru

:

а) слабость большинства институтов государственной власти и управления;

б) невысокий уровень подготовки и обучения государственных служащих.

В органах исполнительной власти РФ в 2003 г. трудилось 971,2 тыс. человек, в том числе в федеральных - 386,1 тыс. Если добавить занятых в аппаратах законодательной и судебной власти, то общее число работников в органах госуправления и власти достигало 1093 тыс. человек. Речь шла о том, чтобы повысить эффективность работы этой группы служащих и соответственно более рационально использовать государственные ресурсы.

Дальнейшее развитие идеи совершенствования государственного строительства, модернизации институтов власти получили в Указе Президента РФ В.В. Путина от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. Ст.2343., в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию в 2002-2004 гг. и ряде других документов, где были определены следующие приоритетные направления.

На пути формирования планируемой системы было формирование правительства, которое бы функционировало как кабинет министров.

В вышеназванных документах называлась и необходимость перехода к управлению на основе «собственной компетенции», что означало установление и безусловное соблюдение рамок компетенции и предполагало ответственность за решения и действия.

Это - ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской федерации; оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Лобанов В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // http://www.kpe.ru .

Значительным шагом на пути реализации административной реформы в России явился переход к трехзвенной структуре федеральных органов исполнительной власти, давно с успехом используемой во многих западноевропейских странах. Реформирование федеральных министерств было осуществлено в соответствии с Указом президента РФ В.В. Путина от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. С.1543. .

Согласно указу в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ Там же. . При этом министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами президента РФ. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных органов, выполняя в этих целях функции, конкретно прописанные в данном указе.

Федеральная служба, как записано в Указе Президента РФ Там же. , является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов президента РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ, а федеральная служба по надзору- также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ, федеральных министерств, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство ведет реестры, регистры и кадастры; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. С.1543. .

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

На основании Указа Федеральная служба и федеральное агентство подведомственны Президенту РФ.

Таким образом, вышеназванный документ дает нам понимание категории «функция» и четко разграничивает чем могут и должны заниматься министерства, чем службы и чем агентства.

Следует также обратить внимание на то, что в Указе Президента установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ,- постановлением Правительства РФ Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. С.1543. .

В данном указе дается определение следующих функций Правительства РФ Там же. : 1) функции по принятию нормативных правовых актов; 2) функции по контролю и надзору; 3) правоприменительной функции; 4) функции по управлению государственным имуществом; 5) функции по оказанию государственных услуг.

В ходе реализации Указа президента РФ, направленного на реформу системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в 2004-2006 гг. численность федеральных министерств в России сократилась почти вдвое - с 23 до 16, были преобразованы или переименованы, прекратив функционирование в прежнем виде, 6 госкомитетов, 2 федеральных надзора, с 6 до 1 сократилась численность вице-премьеров, увеличившаяся затем в 2007 г. до 4. Однако число федеральных служб увеличилось к 2007 г. с 13 до 70, федеральных агентств- с 8 до 40, а общее количество федеральных органов исполнительной власти увеличилось с 52 до 106. Да и сокращение численности высших чиновников произошло по сути дела номинально - ими фактически стали не только все 16 министров и их заместителей, но и руководители агентств и служб, возглавившие подконтрольные им «суперведомства». Они наделены сейчас весьма весомыми полномочиями, а численность их резко выросла Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения // http://www.ptpu.ru.

Конечно, новая система и структура федеральных органов исполнительной власти продолжает совершенствоваться и дополняется адекватными изменениями на уровне территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ и федеральных округах. Предстоит еще немало сделать для достижения главных целей административной реформы - дебюрократизации, изменения идеологии государственного аппарата, перехода его от служения начальству к служению обществу.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7