Использование менеджмента в государственном управлении
Специфика выполняемых служащими задач и государственных функций определяет особенности правового статуса различных категорий государственных служащих. Так, для некоторых видов государственных служащих законодателем могут быть установлены особые правила прохождения государственной службы, специальные права и обязанности, ограничения по службе, порядок проведения аттестации (оценки), привлечения к дисциплинарной ответственности, возможность (или, наоборот, запрет) привлечения к уголовной и административной ответственности.
Особенности правового статуса различных категорий служащих обусловлены возложенными на них обязанностями и характером служебных полномочий, спецификой деятельности государственных органов, в которых они проходят службу.
Особый статус различных видов государственных служащих устанавливается специальными нормативными актами, например: законами РФ "О прокуратуре Российской Федерации", "О федеральных органах налоговой полиции". Федеральным законом "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" и др.
Как известно, в настоящее время в теории государственной службы (точнее - в теории публичной службы) наряду с понятием "государственный служащий" используется понятие "муниципальный служащий". Думается, были бы целесообразными формирование и выделение в теории и установление в законодательстве более общего и единого понятия, объединяющего вышеупомянутые виды служащих, - "служащие публичных учреждений", т.е. лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица в публичной сфере. Таким образом, публичная служба может включать в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных соответствующих субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций. Тогда в зависимости от природы и характера публично-правового отношения в системе службы можно было бы выделять государственно-служебное отношение (публичное право, административное право) и частно-правовое трудовое отношение (частное право, трудовое право).
Сегодня необходимо разработать и принимать законодательные акты о государственной и муниципальной службе в субъектах РФ при непременном учете положений федерального Закона об основах государственной службы РФ. Думается, что статус "муниципальных" служащих нужно все же устанавливать в едином законодательном акте субъектов РФ, регламентирующем и статус государственных служащих субъектов РФ.
Таким образом, функционирование государственной службы возможно при использовании традиционных административно-правовых методов правового регулирования:
1) установлении определенного порядка действий - предписания к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренного различными правовыми нормами (в большей мере административно- правовыми);
2) запрещении определенных действий. Если государственные служащие не соблюдают это положение, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;
3) предоставлении субъекту государственно-служебных отношений (государственному служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами;
4) предоставлении возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренных административно-правовой нормой действий в установленных ею условиях Манохин В.М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению. // Советское государство и право. 1990. №1. С..23-26.
.
Правовое регулирование централизованно строится на началах субординации, т.е. по принципу "власть - подчинение", соблюдение дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц.
В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба (государственные служащие) рассматривается традиционно в связи с анализом вопроса о субъектах административного права. Государственные служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления компетенции государственных органов (органов местного самоуправления) для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства Тихомиров Ю.А . Публичное право. М. 1995. С. ЗО..
Во всех государствах, в которых законодательством установлен особый публично-правовой статус государственных служащих и создан профессиональный, специально подготовленный корпус государственных служащих, чиновники имеют соответствующие права, обязанности и ограничения, привилегии. Тем самым учреждена профессиональная бюрократия, действует система законодательства, состоящая из двух частей: одна распространена на работников государственной службы; другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях (государственные и муниципальные органы, общины, объединения и пр.). Между этими двумя системами главное различие состоит в то, что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, состоящий в обычных трудовых отношениях, имеют особый публично-правовой статус и пользуются преимущественными правами (специальные обязанности, запреты, ограничения и т.д.). А второстепенное различие состоит в том, что в регулирование государственной службы включаются несколько специфических обязанностей (например, запрет на забастовки, более строгое подчинение по службе, последствия несоблюдения этих предписаний и т.д.).
Правовой статус государственных служащих с изменением условий прохождения государственной службы также изменяется.
Например, повышение по службе предоставляет служащему дополнительные полномочия, права и обязанности; устанавливаются и дополнительные запреты и ограничения по службе, особенности процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности.
В структуру института правового статуса государственного служащего входит также присвоение ему квалификационного разряда (чина). Квалификационные разряд присваиваются последовательно от более низких к более высоким в соответствии с уровнем его общего и профессионального образования, оценкой работы по последней и ранее занимаемым должностям. Квалификационный разряд дает право быть кандидатом на соответствующую должность.
В последнее время статус государственного служащего пополнился новыми установлениями, ранее являвшимися предметом изучения и регулирования других отраслей права и отраслевого законодательства, например трудового или финансового. Теперь законы предусматривают для государственных служащих пенсионное обеспечение, государственное страхования, денежное содержание (должностной оклад, надбавки к должностному окладу за особые условия службы, выслугу лет, классный чин и денежное поощрение по итогам службы за определенный период времени), различные льготы по налогообложению некоторым категориям государственных служащих, общую продолжительность рабочего времени, очередной и дополнительный оплачиваемый отпуск, совместительство по службе.
Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х годов тем, что он: 1) состоит из актов Российской Федерации и ее субъектов; 2) более полно регламентирует организацию государственной службы и правовое положение служащих; 3) в институте государственной службы повышена роль Закона; 4) воплощены многие идеи правового государства (разделение государственной власти, плюрализм в экономике и политике и др.); 5) по-новому решены вопросы о понятии государственной службы, круге государственных служащих, и их защите классификационных разрядов государственных служащих, ограничениях их прав, об их отношении к политическим партиям; 6) усовершенствована система руководства государственной службой. Центральное место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы. Таким образом, можно сказать, что сейчас в России существуют демократические конституционно- правовые основы российской государственной службы.
Гражданам, претендующим на должность в государственной службе, необходимо иметь соответствующее профессиональное образование по специализации государственных должностей. Специализация государственных должностей устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.
Государственный орган власти предполагает наличие у государственных служащих умения самостоятельно и квалифицированно вести дела, решать многоплановые административные задачи. Здесь находит свое проявление один из наиболее существенных признаков службы: состыковка информации и данных, или, иными словами,, обстоятельств дела с законом или правовой нормой. Этот признак требует от государственных служащих ярко выраженной способности к аналитическому мышлению. Исполнительный орган государственной власти соответствующего ранга требует от работника умения видеть проблемы и явления в крупных взаимосвязанных средах и быстро осваиваться на новом поприще, умело применять наработанный в свое время опыт к требованиям особых ситуаций и задач.
Помимо того, нормы поведения государственных служащих должны носить отчетливо социальный характер, что предполагает чувство высокой ответственности и готовность взять на себя выполнение сложных обязанностей Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. М., 1996. С.61.
Правоприменение предполагает выяснение обстоятельств того или иного дела и их соотношение с соответствующими специфическими нормативными актами и административными предписаниями. Выясняя фактические обстоятельства дела, государственный служащий обязан самостоятельно собрать необходимые справочные данные или поручить другому лицу сделать это.
В нормотворческой деятельности
В нормотворческой деятельности, особенно в высшем звене управления, государственные служащие занимаются также разработкой нормативных актов и административных предписаний. Здесь они призваны обеспечить такие обоснованные и качественные наработки, которые отвечали бы юридическо-политической целевой установке и учитывали бы социальные, экономические и административные последствия этих актов.
В организации и планировании
В управленческой организации ответственный исполнитель вместе с другими отвечает за эффективность и бесперебойный режим работы. Он должен заботиться об обеспечении оптимальной и вместе с тем экономичной организационной структуры и последовательности операций в процессе выполнения управленческих задач и постоянно стремиться адаптировать их к изменяющимся условиям. Поэтому государственный служащий обязан постоянно следить за развитием современных технических средств в цепях применения их на соответствующих участках работы. В области автоматизация и обработки информации
Служащие обязаны критически продумывать вопрос о том, насколько те или иные операции управления поддаются автоматизации, и только затем должны следовать планирование организационной стороны процесса автоматизации, написание пользовательских программ и их адаптация к изменяющимся условиям.
В сфере консультативных услуг
Консультирование по вопросам трудоустройства, профессиональной ориентации и подготовки заключается в первую очередь в предложении пособий и информации о положении на рынке труда с целью выбора рабочих мест, а также соответствующей формы профобучения.
В руководящей деятельности
Руководство персоналом, обеспечивающее оптимальную расстановку и использование кадров, и решение возникающих организационных проблем. Для этого руководители наделены соответствующими полномочиями оперативной самостоятельности. Исходя из этого, предъявляются особые требования к общим, личным и специфическим качествам руководителя.
Порядок прохождения государственной службы предполагает пять групп должностей в этой сфере. В соответствии с этим действуют пять категорий требований, каждая из которых исходит из определенной сложности выполняемых задач и, требует соответствующей подготовки (подготовительной службы) для приобретения необходимой квалификации. Набор обучаемых, организация и характер обучения предполагают, что подготовка служащего для той или иной должности будет успешной, если у него есть соответствующая этой должности базовая подготовка, например диплом для права поступления в высшее специальное заведение, для обучения в соответствии с профилем занимаемой должности.
Проблема отбора государственных служащих на выдвижение должна решаться только путем оценки профессиональной пригодности, квалификации и личной трудовой отдачи (по принципу профессионального мастерства).
Важнейшим средством обеспечения профессионализма является отлаженная система подбора и выдвижения кадров, номенклатура, если она правильно организована - это необходимый элемент профессиональной службы. Без цивилизованной, контролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия как система управления невозможна. В работе по формированию кадров корпуса государственного аппарата следует руководствоваться триадой: профессионализм - стабильность - лояльность.
Структуру обобщенной модели должности на основе содержания должностной деятельности предложил П.А.Тварийонавичюс Тварийонавичюс П.А. Совершенствование системы профессиональной подготовки кадров хозяйственных руководителей. М., 1985. С.32
. Он классифицировал элементы должностной деятельности: содержание деятельности; права и полномочия; ответственность и самостоятельность; характеристика рабочего места; условия и организация труда; заработная плата; требования к работнику; порядок замещения и освобождения; возможный круг замещаемых должностей.
В правовой модели важное место отводится вопросу формирования задач и обязанностей для рабочего места. Существует несколько принципов, которые необходимо учитывать при их формировании. К ним, в частности, относятся:
- принцип соответствия - установленный объем работы должен соответствовать физическим возможностям человека;
- принцип надлежащей детализации - должна быть определена степень детализации круга задач и обязанностей;
- принцип показателей - показатели должны отражать результаты, зависящие от самого работника;
- принцип значимости поручений - в перечне следует определить вес и значение каждого поручения, входящего в круг обязанностей;
- принцип равномерности стимулов и санкций - чем конкретнее задание и яснее показатель, тем легче каждому, и прежде всего руководителю, заметить малейшее упущение;
- принцип самовыражения - каждый человек обладает определенными способностями, честолюбием, увлечениями и пристрастиями; хочет чем-то выделиться, обратить на себя внимание окружающих, пользоваться уважением коллектива и ощущать общественную полезность своего труда;
- принцип повышения квалификации - этот принцип должен учитываться при определении задач и обязанностей; необходимо периодически пересматривать состав задач и функций для постоянного развития и профессионального роста работников;
- принцип автоматического замещения отсутствующих - в аппарате управления проблема замещения отсутствующих работников должна рассматриваться как неразрывно связанная с организацией рабочего места.
С расширением и изменением функции и задач государственного управления численность работников аппарата управления, количество государственных служащих возрастают и концентрируются, как правило, на уровне региональных органов, а также органов местного самоуправления. После учреждения федеральной государственной службы акцент на процессы формирования этого института переносится в регионы и в органы местного самоуправления. Поэтому исключительно важно исследовать, как исходная правовая модель государственной службы федерального центра проецируется на регион, с учетом географических, культурных, национально-этнических, политических, экономических и иных особенностей. Это будет более подробно рассмотрено во второй главе работы.
1.3. Понятие, принципы и особенности государственного менеджмента
Основоположники менеджериального подхода к государственному управлению Дэвид Осборн и Тэд Геблер (США) в своем знаменитом труде «Перестройка правительства» («Reinventing Government») проанализировав недостатки бюрократической модели управления, подробно изложили желаемые и необходимые преобразования, которые должны произойти на федеральном и местном уровнях.
Преобразования всех уровней государственного управления сосредоточены вокруг 10 основных принципов:
Стимулирующее управление: руководить, а не журить.
Управление, обращенное к обществу: уполномочивать, а не служить.
Конкурирующее управление: использование конкуренции в организации услуг.
Управление, движимое своей миссией: преобразование организаций, руководствующихся правилами и нормами.
Управление, ориентированное на результат: акцент на результат вместо начинаний.
Управление, ориентированное на потребителя: первичны потребности потребителя, а не бюрократии.
Предприимчивое управление: приумножение вместо расточительства.
Предусмотрительное управление: профилактика вместо терапии.
Децентрализованное управление: вместо иерархии участие и работа в команде.
Прорыночное управление: постепенные перемены на рыночной основе.
Сравним бюрократическую и антрепренерскую, или менеджериальную модели государственного управления, реализация которой представляется для многих исследователей и государственных деятелей конечной целью современных административных реформ (таблица - 1). Критерии сравнения выделены известным исследователем административных реформ М. Бэрзелэй Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность / Под общ. ред. Л.В. Сморгунова. - СПб., 2000. С.31
.
Таблица 1
Сравнительная характеристика бюрократической
и менеджериальной моделей государственного управления
Критерии различия
|
Модель управления
|
|
|
Бюрократическая
|
Менеджериальная
|
|
Фокусирование внимания
|
На собственных потребностях и перспективах
|
На потребностях и перспективах потребителя
|
|
Тип внутренней структуры и отношений
|
Иерархическая структура с четким распределением обязанностей и ответственности. Жесткая «пирамидальная» структура.
|
Сетевая модель организации с преобладанием отношений доверия и взаимодополняемости.
Организация действует как одна команда.
|
|
Оценка собственной деятельности
|
По объему освоенных ресурсов и количеству выполняемых задач
|
По результатам, представляющим ценность для потребителей
|
|
Гибкость структуры
|
Низкая. Организация стремится действовать по раз и навсегда установленным процедурам
|
Сравнительно высокая. Алгоритм действий изменяется всякий раз при изменении требований, предъявляемых к производимым услугам.
|
|
Обратная связь
|
Формальная. Часто носящая однонаправленный навязывающий характер.
|
Реально действующая постоянная коммуникация
|
|
Структура разделения труда
|
Жесткое иерархическое разделение аналитической работы от непосредственного обслуживания
|
Стимуляция аналитической работы по совершенствованию работы с клиентами чиновников «первой линии»
|
|
|
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
|