Использование менеджмента в государственном управлении

Представляют интерес закреплённые в законодательстве субъектов РФ подходы к определению базовой категории “государственная должность”. По мнению ряда исследователей, в некоторых региональных законода-тельствах это сделано более удачно, чем в федеральном законе. Нельзя не упомянуть и о классификации государственных должностей. В право-вых актах большинства субъектов РФ эти должности разделены на три категории: “А” - политические; “Б” - должности госслужбы, но, по сути, патронажные, призванные обеспечивать исполнение полномочий поли-тических руководителей; “В” - классические административные. Кое-где должности категории “А” именуют политическими либо конституцион-ными государственными должностями (Марийская Республика, Татарстан, Якутия), но важнее другое: вместо тройственной классификации на “А”, “Б”, “В” в этих регионах принято разделение на политические и админи-стративные должности, что более соответствует мировой практике.

Разнобой в определении структуры государственных должностей и квалификационных разрядов существенно препятствует реализации ба-зового принципа государственной службы любого федеративного госу-дарства: основные требования, предъявляемые к ней, должны быть оди-наковы на уровне как федерации, так и её субъектов. Единообразная ти-пология государственных должностей и квалификационных разрядов призвана сформировать унифицированную должностную структуру гос-службы РФ и в конечном счёте создать реальные организационно-струк-турные предпосылки государственной целостности России. Пока сохра-няется разношёрстность в построении основных институтов государст-венной службы, говорить о целостности не приходится.

Различие двух подходов к организации и правовому регулированию го-сударственной службы в субъектах РФ, о чём шла речь выше, обнаруживает себя и в такой процедуре, предусмотренной в ряде регионов, как присяга гос-служащих. Например, в тексте присяги Республики Татарстан вообще отсут-ствует упоминание российской конституции и российского государства: это, по существу, присяга на верность суверенному государству

Существенно разнятся региональные нормы денежного содержания гос-служащих. Правда, федеральный закон предусматривает, что данный вопрос целиком находится в ведении субъектов Федерации, однако вряд ли можно признать нормальной ситуацию, когда должностные оклады региональных чиновников соседних областей различаются в разы. Широкие вариации име-ют место и в вопросах пенсионного обеспечения госслужащих.

Различается и региональная практика управления государственной службой. Федеральный закон предусматривает полную свободу для регио-нов в выборе нормативных и организационных форм в этой сфере. По-этому здесь мы наблюдаем особенно многообразную практику, которую можно свести к четырём основным моделям. Орган по вопросам госслуж-бы субъекта Федерации:

* существует при главе исполнительной власти субъекта Федерации, но формируется законодательной и исполнительной ветвями власти на паритетных началах;

* входит в систему исполнительной власти в качестве её элемента;

* представляет собой специальное подразделение аппарата высшего должностного лица;

* имеет самостоятельный статус и формируется на паритетных нача-лах обеими ветвями власти.

Как видим, разброс организационных форм управления государствен-ной службой в российских регионах весьма широк. Но есть одна общая для них черта: система управления государственной службой за-метно тяготеет к исполнительной власти и только в редких слу-чаях (Бурятия, Хакасия, Красноярский край) равноположена всем ветвям власти. Но как раз эти редкие случаи предпочтительнее, потому что такая модель в большей мере обеспечивает рациональность, профессионализм и политическую нейтральность региональной государственной службы.

Суммируя практику законодательного регулирования государствен-ной службы в регионах, можно перечислить её самые типичные отступ-ления от норм федерального законодательства:

* введение собственных классификаций и наименований государствен-ных должностей, что противоречит ст. 1 и 6 федерального закона;

* включение в число государственных служащих лиц, не являющихся таковыми по федеральному закону (руководители субъектов Федера-ции, служащие органов местного самоуправления);

* расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что проти-воречит ст. 14 федерального закона, и перечня правоограничений, что несовместимо со ст. 11 федерального закона;

* закрепление за субъектом Федерации полномочий регулировать соб-ственными законодательными актами вопросы, регламентация кото-рых отнесена к компетенции федеральных законов;

* требование принятия присяги на верность субъекту Федерации при поступлении на государственную службу, что противоречит ст. 6 и 15 Конституции РФ;

* необходимость быть гражданином субъекта Федерации, чтобы посту-пить на государственную службу (противоречит ч. 4 ст. 32 Конститу-ции РФ)8.

Нельзя не согласиться с теми, кто говорит о необходимости провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы на предмет их соответ-ствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также совре-менным потребностям государственного строительства. Разумеется, при-ведение законодательных актов субъектов РФ о государственной службе в соответствие с федеральными законами не будет означать их полной унификации и слепого копирования федеральных норм. Здесь требуется соблюсти тонкий баланс региональной специфики и общефедеральных принципов законодательства.

По мнению ряда специалистов, одним из средств решения пробле-мы могут стать разработка и принятие крупного кодификационного акта о государственной службе. Проект кодекса уже подготовлен в со-ответствии с президентским указом № 278 от 3 апреля 1997 года. Что с собой принесёт кодекс государственной службы? Во-первых, систе-матизацию многочисленных действующих нормативно-правовых ак-тов о госслужбе и создание на этой основе непротиворечивой норма-тивно-правовой базы. Во-вторых, разработку и введение новых норм с учётом первоочередных приоритетов. В-третьих, закладку в кодекс “правовых ниш” для последующего органичного включения в него новых норм. И главное: кодекс призван исчерпывающим образом ре-гулировать госслужбу, служить юридической базой для комплексной реформы государственной службы. Правда, некоторые скептики счи-тают, что имеющийся нормативный материал пока недостаточен для кодификации и следует сначала принять некоторые важнейшие зако-ны по развитию и конкретизации рамочного закона “Об основах го-сударственной службы Российской Федерации”, а уж потом кодифи-цировать государственно-служебное законодательство. В этих дово-дах есть рациональное зерно, которое, однако, не отменяет необхо-димости, пусть и в отдалённой перспективе, систематизировать и кодифицировать государственно-служебный правовой массив.

2.2. Организация государственной службы в Челябинской области

Согласно ст. 1 Закона «О государственной службе Челябинской области», под государственной службой Челябинской области (далее - государственная служба) понимается профессиональная деятельность лиц, занимающих штатные государственные должности (далее - государственная должность) в законодательном (представительном) и исполнительном органах Челябинской области, избирательной комиссии Челябинской области (в дальнейшем - в органах государственной власти области и избирательной комиссии области) и обеспечивающих реализацию государственных полномочий, осуществляемых данными органами.

Согласно ст. 2 вышеупомянутого закона, государственная должность - должность в органах государственной власти Челябинской области и избирательной комиссии Челябинской области с определенным кругом обязанностей по осуществлению полномочий данного государственного органа, ответственностью за выполнение этих обязанностей и установленным денежным содержанием.

Государственная должность - должность в органах государственной власти области и избирательной комиссии области - учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Уставом области, законами области для осуществления установленных законодательством полномочий органов государственной власти области и избирательной комиссии области и включается в Реестр государственных должностей государственной службы Челябинской области, на основе которого формируется структура и штаты органов государственной власти и избирательной комиссии Челябинской области.

Реестр государственных должностей государственных служащих Челябинской области утверждается законом области.

Реестр государственных должностей государственной службы Челябинской области является частью Реестра государственных должностей Российской Федерации.

Статья 7 Закона «О государственной службе Челябинской области» регламентирует понятие «Государственный служащий Челябинской области». Государственным служащим Челябинской области является гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленным настоящим законом, определенную государственную должность Челябинской области, на профессиональной основе осуществляющий деятельность по реализации полномочий государственного органа, в котором учреждена данная должность, за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств областного бюджета.

В приложении отображена Структурная схема органов исполнительной власти Челябинской области. Постановление Губернатора Челябинской области от 11.01.2001 №7 «Структурная схема органов исполнительной власти Челябинской области»

Проанализировав структуру государственной службы Челябинской области, можно сделать вывод о излишней громоздкости государственного аппарата. Согласно Структурной схеме органов исполнительной власти челябинской области, государственный аппарат области имеет усложненную и сильно разветвленную структуру (см. приложение 1). Губернатор является высшим должностным лицом области, также он является и Председателем Правительства Челябинской области. Заместители Губернатора являются также членами Правительства области и осуществляют руководство комитетами, фондами и управлениями, каждый по своей сфере.

В целом, на мой взгляд, такая схема управления оптимальна, с точки зрения бюрократического подхода к организации управления. С другой стороны, такой подход порождает сильно большой чиновничий аппарат, что, в свою очередь, рождает бюрократию.

Принцип вертикального подчинения снижает самостоятельность каждого исполнительного звена и размывает ответственность, что, на мой взгляд, понижает качество работы и взаимодействие звеньев управления.

Статья 28 Закона «О государственной службе Челябинской области» устанавливает орган управления государственной службы Челябинской области.

Координация деятельности по повышению эффективности государственной службы и реализации задач настоящего закона осуществляется Советом по вопросам государственной службы при главе исполнительной власти Челябинской области. Совет создается на паритетной основе, т.е. состоит из равного числа представителей главы исполнительной власти области, законодательного (представительного) органа области.

Совет по вопросам государственной службы:

а) анализирует состояние и эффективность государственной службы, координирует разработку нормативных актов по вопросам организации государственной службы;

б) организует работу по формированию конкурсных комиссий, проведению аттестаций и государственных квалификационных экзаменов, информирует граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных государственных должностей;

в) координирует работу кадровой службы государственных органов;

г) разрабатывает предложения по формированию Реестра государственных должностей государственных служащих Челябинской области и внесению в него изменений, ведет Реестр государственных служащих Челябинской области;

д) осуществляет методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации государственных служащих, а также формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности.

Совет по вопросам государственной службы осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением, утверждаемым совместным постановлением законодательного (представительного) и исполнительного органов Челябинской области.

Согласно ст. 29, кадровая служба государственного органа:

а) обеспечивает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей, аттестации, прохождение государственными служащими испытания при замещении государственных должностей;

б) оформляет решения государственных органов, связанные с прохождением государственными служащими государственной службы, ведет личные дела государственных служащих, вносит необходимые записи в трудовые книжки государственных служащих;

в) консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанные с государственной службой, оказывает содействие при проведении дисциплинарных расследований;

г) анализирует уровень профессиональной подготовки государственных служащих, организует переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации государственных служащих.

Обратимся к основным критериям эффективности государственной службы. Это, во-первых, принцип приоритета профессиональных качеств государственных служащих. Это достигается жестким конкурсным отбором. Что мы видим на примере государственной службы Челябинской области. Имея такую громоздкую структуру, она имеет большое количество работающих государственных служащих, что идет в ущерб профессиональным качествам сотрудников. Множество государственных служащих не имеют специальных высших образований по занимаемым должностям, некоторые - достаточного опыта, чтобы работать на данной должности. Большая численность сотрудников вовсе не означает качественного выполнения всех функций, возложенных на государственную службу.

Важным критерием профессионализма и эффективности государственной службы является отсутствие карьеризма в работе. Многие служащие получают повышения по должности по знакомству или просто, за выслугу лет, но не за профессиональное качество выполненной работы.

Новая государственная служба области должна быть прозрачна и полностью открыта для анализа качества выполняемой ею работы.

В целом, проанализировав организацию государственной службы в Челябинской области, можно сделать вывод о ее бюрократических устоях, которые в последнее время все же начинают преодолеваться.

К числу необходимых мероприятий для внедрения менеджеристского подхода к организации государственной службы в Челябинской области необходимо отнести такие, как создание системы материальных, организационных и моральных стимулов для привлечения и удержания перспективных кадров; коренное улучшение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров; ускоренное прохождение переподготовки ведущими управленческими кадрами, особенно политическими назначенцами; значительное сокращение кадрового состава госслужбы за счет выведения из нее технических и других обеспечивающих служб и перевода их на "хозрасчет" с элементами конкурсного отбора; создание из числа прогрессивно мыслящих служащих своего рода "актива реформы"; подготовка и практическое введение в жизнь системы открытых конкурсов на вакантные должности госслужбы; проведение аттестации всех профессиональных ("карьерных") служащих на основе разработанных критериев; обеспечение открытости принимаемых решений о должностном росте и увольнении; создание апелляционных комиссий; определение компенсаций для увольняемых с государственной службы лиц, занимавших политические должности.

Только при реализации этих мер на практике можно говорить о повышении качества работы и организации государственной службы Челябинской области.

2.3. Проблемы функционирования государственной службы в Челябинской области

Проведенный в 2001 году статистическо-социологический анализ позволяет выявить особенности кадрового состава Администрации Челябинской области и общие тенденции динамики его развития, а также оценить ситуацию, сложившуюся в настоящее время в кадровом корпусе государственной службы области, и на этой основе выявить уровень профессионализма и компетентности органов исполнительной власти Челябинской области.

Проведенные исследования показали, что общая численность чиновников, занятых в территориальных органах Администрации составляет около 1700 человек. При этом 68% государственных служащих имеют высшее образование. Вместе с тем каждый второй чиновник заканчивал, как правило, технические высшие учебные заведения, каждый седьмой имеет экономическое образование, а каждый 12 - юридическое.

Из этого можно сделать вывод, что в аппарате, как и в прежние годы недостает юристов, социологов, психологов, специалистов по работе с персоналом, организаторов государственной службы. Отсюда понятно, какое значение может иметь переподготовка и повышение квалификации специалистов в стенах Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. За период 1997-2000 год 243 руководителя среднего звена и специалистов прошли переподготовку, 416 - повысили свою квалификацию. Значительный интерес представляет возрастной состав государственных служащих районных администраций области. Занятые в территориальных органах Администрации распределяются следующим образом:

до 30 лет - 80%,

от 50 лет и старше - 25%.

По стажу работы на соответствующей занимаемой должности можно выделить: до 1 года - 30%. Этот факт свидетельствует о необходимости работы по адаптации кадров (аналог Федеральное ведомство ФРГ): введение тьюторов, анализа рабочих мест. Должностные инструкции должны полностью отражать объем работы, который исполняется на каждом рабочем месте: до 5 лет - 85%, свыше 5 лет - 13% - для этой категории работников необходима переподготовка для новых условий и требований. Государственные служащие, имеющие стаж работы в органах исполнительной власти:

от 1 до 5 лет составляют - 61%,

от 5 до 10 лет -24%,

свыше 10 лет -15%.

Мировая практика, в частности опыт объединенной Германии, свидетельствует о том, что для сохранения стабильности и преемственности управления необходимо сохранять часть старого профессионального грамотного кадрового состава, даже в изменяющихся условиях. Для них (уровень областных администраций) примерное количество старых сотрудников - около 60% (тех, кто работал в бывшей ГДР). Однако необходимо помочь им приспособиться к новым требованиям и условиям работы, научить новым технологиям управления.

Из приведенных выше данных по области видно, что около 15% работников пользуются старым багажом знаний и опыта, пытаются приспособиться к новым условиям, изменить соответствующим образом стиль и тактику своей деятельности. Анализ состава администрации Челябинской области, руководителей и заместителей районных администраций показал, что более половины руководящего состава районных администраций составляют руководители от 41 до 55 лет, около 20% - от 30 до 40 лет.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7