Использование менеджмента в государственном управлении

Исходя из определения «менеджмента, как науки и искусства управления интеллектуальными, финансовыми и материальными ресурсами в интересах наиболее эффективной производственной деятельности и увеличения прибыли; совокупности лиц, занятых в этой сфере на предприятии (организации)» Сергеев П.В. Менеджмент: Вопросы и ответы. М., 1999. С.106, мы видим, что менеджмент традиционно рассматривается в рамках коммерческих организаций. В то же время все основные закономерности общего менеджмента проявляются в управлении государственными организациями.

Под менеджментом в государственной службе понимается процесс управления в рамках учреждений государственной службы, и наука об этом управлении, и искусство управления и соответствующий набор навыков, и персонал государственного управления. Менеджмент в государственной службе реализуется через свои основные функции: планирование, организацию, координацию, мотивацию и контроль. Разделение управленческого труда нормативно закрепляется в организационной структуре, а повторяющиеся и стандартные действия - в управленческих процедурах.

Но если реформировать государственную службу всерьез и надолго, то Россия должна учитывать тенденции развития государственной службы развитых стран, и, прежде всего, мировых лидеров - США и Японии. Очевидно, что во многом благодаря именно высокому качеству государственных чиновников, эти страны заняли ведущие роли в мировом сообществе. Что касается современной японской государственной службы, то она базируется на двух ключевых показателях: минимальной стоимости и максимальной эффективности. Показатель минимальной стоимости достигнут в результате строгого ограничения числа административных органов, включая и министров (как правило, чуть больше десятка), а также численности персонала каждого государственного органа. Существует правило, согласно которому партия или коалиция партий у власти могут назначить в министерство в результате смены правительства не более трех своих сторонников (министр и два заместителя).

Высокая эффективность государственного аппарата Японии достигнута в том числе за счет создания элитарной государственной службы, привлечения в нее самых ярких талантов и умов страны. Это стало возможным благодаря организации конкурсных экзаменов при замещении госдолжностей на основе их полной открытости. А для того чтобы гарантировать и поддерживать высокий уровень эффективности своих работников, государственные органы предоставляют такие зарплаты и пенсионные льготы, которые вполне конкурентоспособны с аналогичными выплатами в частном секторе. Следует обратить также внимание и на то, что в Японии менеджмент государственной службы почти на всех уровнях, включая набор, продвижение, повышение, санкции и пенсии, поручен органу, не зависящему от правительства -- Национальному управлению по кадрам Лубин Доу. Реформа государственной гражданской службы в странах Западно-африканского валютного союза // Международный журнал социальных наук. 1998. № 22. С.151..

В США, как известно, конкурсный отбор государственных служащих введен еще в 1883 году, и в настоящее время 90% федеральных чиновников поступают на государственную службу на основе конкурса.

Заслуживает внимания опыт конкурсного отбора государственных служащих в Южной Корее. О характере соревнования за должности государственной службы говорят следующие факты. В 80-е годы прошлого столетия на некоторые штатные должности претендовало по 160 кандидатов и более. Кандидатов не пугают даже весьма сложные конкурсные экзамены по 12 предметам, среди которых профилирующими являются экономика, деловой менеджмент и государственная администрация. В результате такой кадровой политики в 1988 году 70% государственных служащих Южной Кореи имели университетские дипломы.

По пути конкурсного отбора и продвижения государственных служащих уже пошел сосед России -- Казахстан. Здесь создано специальное Агентство по делам государственной службы, подчиненное Президенту страны Аскаров А. Новые кадры для новой модели развития// Независимая газета. 2000. 8 августа.. Согласно казахскому законодательству, предполагается формировать на конкурсной основе свыше 90% корпуса государственных служащих. Данная новация кадровой политики в сфере государственной службы является для Казахстана настоящей революцией, поскольку раньше государственные должности были чуть ли не предметом наследования.

Эти и другие факты говорят о том, что если Россия желает войти в круг цивилизованных государств, то ей предстоит создать элитарную государственную службу, в которую стремились бы лучшие представители российского общества. Как показывает мировая практика, в том числе отечественная, наилучшим способом гарантирования элитарной государственной службы является организация конкурсных экзаменов на основе их прозрачности. В этой связи Россия нуждается в законе о конкурсном отборе государственных служащих, который очертил бы правовые рамки создания системы открытого соревнования за должности государственной службы. Только таким путем можно гарантировать конституционный принцип равного доступа граждан на государственную службу.

Конкурсный отбор и продвижение государственных служащих позволит провести масштабную ротацию политической элиты, оказавшейся неспособной провести в жизнь политику эффективной модернизации страны. Он включит зеленый свет для поступления на государственную службу молодежи, в том числе получившей образование по специальности “Государственное и муниципальное управление”. Кроме того, новые принципы отбора и продвижения государственных служащих могут стать дополнительной опорой для достижения национального согласия.

Конкурсный отбор государственных служащих частично используется при формировании корпуса государственных чиновников России. Например, в Приволжском федеральном округе на конкурсной основе формировался аппарат Полномочного представителя президента РФ7. Есть примеры конкурсного отбора государственных служащих в Тюменской области и других регионах. Но эта работа носит локальный характер, в ней пока нет системы, она не приобрела государственного масштаба. По некоторым оценкам, в 1997 г. среди федеральных государственных служащих (центрального аппарата) по конкурсу было принято не более 7%8. Эти данные показывают, как часто нарушается конституционное право граждан на равный доступ на государственную службу, не выполняется требование Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” в части конкурсного отбора лиц, замещающих государственные должности категории “В”.

Важную роль в модернизации государственной службы могла бы сыграть аттестация всех “карьерных” чиновников независимыми аттестационными комиссиями на основе разработанных критериев. В этих комиссиях большинство должны составлять наиболее авторитетные представители кадрового менеджмента, специалисты в области государственного и муниципального управления. Практика нынешних аттестаций, когда чиновники сами себя аттестуют, носит, за некоторым исключением, преимущественно формальный характер. Возможен и иной подход решения данной проблемы - вместо устаревшей формы аттестации проводить для чиновников специальный государственный аттестационный экзамен.

Независимо от природы организации, в ее управлении проявляются общие закономерности и действуют общие механизмы. Менеджмент в министерстве, в областной администрации, в университете, в транснациональной корпорации имеет общие черты. В частности, в процессе управления в этих организациях происходит постановка целей, определяются приоритеты, составляются планы и программы действий, закрепляются управленческие процедуры, формируется и развивается организационная структура. Во всех организациях в рамках управления персоналом строятся те или иные мотивационные системы, отрабатываются процедуры приема на работу и продвижения по службе. В любой организации закрепляются соответствующие процедуры контроля Гапоненко А.Л. Особенности менеджмента в государственной службе // Государственная служба России. М., 1997. С.28.

Менеджмент в государственной службе имеет свои особенности, проявляющиеся в: целях, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и системах стимулов.

Реализация каждой функции менеджмента в государственной службе обладает соответствующей спецификой:

планирование и прогноз в государственных учреждениях обычно исходят из целей, устанавливаемых вышестоящими государственными органами, а в конечном счете - народом, гражданским обществом на основе демократического выбора руководства страны;

организация государственной службы, как правило, имеет более иерархическую структуру и соответствующие этой иерархии управленческие процедуры. В связи с этим в рамках государственной службы складывается особый административно_бюрократический стиль управления, который, впрочем, имеет много общего со стилем управления в больших иерархических коммерческих организациях;

мотивация в государственной службе в меньшей мере основывается на денежном вознаграждении и в большей мере - на стимулах не денежного характера (престиж, выполнение важной работы, стабильность, возможность дальнейшей карьеры);

контроль и оценка результатов в рамках государственной службы осуществляется вышестоящими структурными единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль в государственной службе носит более широкий и более объемлющий характер, чем в коммерческой организации Гапоненко А.Л. Особенности менеджмента в государственной службе // Государственная служба России. М., 1997. С.29.

«Администрирование» и «бюрократия» - данными терминами часто обозначается специфика традиционного менеджмента в государственной службе. Эти термины обозначают тяготение традиционного менеджмента в государственной службе к автократической модели управления, основополагающими характеристиками которой являются:

следование инструкциям;

разделение на тех, кто выдает инструкции и тех, кто их выполняет;

концентрация власти и политической воли;

ограничение свободы действий;

административный контроль;

авторитарный стиль управления.

Итак, государственный менеджмент необходим в организации государственной службы. Хотя сегодня в сферах государственной службы, в которых преобладают рутинные функции и решение повторяющихся стандартных задач, преобладают традиционные бюрократические методы управления. Более того, авторитарное управление в этом случае оказывается наилучшим. Однако во все большем числе конкретных сфер государственной службы требуются нестандартные решения постоянно возникающих новых задач. В этих сферах и должно происходить реформирование согласно новым веяниям времени.

1.4. Реформирование государственной службы: проблемы и пути реализации

Президент Российской Федерации Владимир Путин в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 года Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 г. // Российская газета от 17 мая 2003 г., No 93 (3207). затронул некоторые вопросы реформирования государственной службы России. Приведу некоторые цитаты Послания.

«Прошлогодние результаты во многом стали продолжением начатого три года назад. За трехлетний период мы не только основательно разобрали "завалы" проблем - а заниматься ими практически в ежедневном режиме нас заставляла сама жизнь - но и добиться некоторых положительных результатов.     Сейчас надо сделать следующий шаг. И все наши решения, все наши действия - подчинить тому, чтобы уже в обозримом будущем Россия прочно заняла место среди действительно сильных, экономически передовых и влиятельных государств мира».

«Мы стоим перед лицом серьезных угроз. Наш экономический фундамент, хотя и стал заметно прочнее, но все еще неустойчив и очень слаб. Политическая система развита недостаточно. Государственный аппарат малоэффективен».

«С тем, что высокая конкурентоспособность страны должна стать важнейшей целью, согласились практически все влиятельные политические силы и наши граждане. Теперь мы должны добиться, чтобы эта цель присутствовала в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

 Между тем российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. И, наоборот, она неплохо приспособилась извлекать так называемую "административную ренту" из своего положения. Об этом я говорил еще в прошлом году.

 О проблеме неэффективности государства мы тоже говорили три года назад, подчеркивали, что слабость государства сводит на "нет" экономические и другие реформы.

 Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей. Сказанное составляет тот фон, на котором предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу.

Как вы знаете, Правительство провело инвентаризацию функций министерств и ведомств. Насчитало их порядка пяти тысяч. Но в ходе этой работы выяснилось, что почти каждое ведомство считает, что его функции нужно не сокращать, а расширять в том числе, за счет других, соседних ведомств.

При понимании сложности задачи, при всех проявившихся трудностях, административная реформа тем не менее слишком затянулась.

Видимо, Правительству нужно помочь. Очевидно, нужен дополнительный политический импульс. Конечно, он будет дан».

Считаю, что Послание Президента Российской Федерации наглядно определяет ту остроту нерешенных проблем, которые должны быть разрешены в ближайшее время.

Сегодня во всем мире государственное управление переживает процесс изменений. Большинство государств начали реформу в этой сфере, подвергая сомнению унаследованную от Макса Вебера бюрократическую модель управления, ориентированную прежде всего на формальное применение законов, на решение проблем населения «на основании документов», на безоговорочное выполнение распоряжений, поступающих с верхних ступеней иерархической лестницы, жестко закрепляющей распределение обязанностей и ответственности Котельникова В.Н. Модель государственного служащего XXI века: подходы и пути формирования // Человек XXI века: индивидуальные и социальные аспекты (в рамках республиканской программы «На пути к культуре мира» проект ЮНЕСКО «Культура мира») // Сборник докладов Республиканской научно_практической конференции. Сыктывкар, 2000. С.123.

Административные преобразования начавшиеся в 80_х годах XX века обусловлены «перегревом» государства от огромного числа возложенных на него задач и функций, дополняемых все новыми проблемами, решить которые оно оказалось не в состоянии. Одна из основных причин административных преобразований заключается в непомерном увеличении расходов государства. Многие страны уже продолжительное время не могут избавиться от дефицита государственного бюджета, негативно влияющего на экономическое развитие. В значительной степени этот дефицит связан с большими расходами на различные социальные программы. Одновременно наблюдается рост недовольства населения качеством государственных услуг и механизмом их распределения Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения. // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 1. С.57.

Традиционная модель государственного управления испытывает сейчас в мире определенный «кризис легитимности», то есть падение доверия граждан к ней, к ее «человеческой составляющей» - чиновничеству. Это явление достигает кризисных размеров во всем мире.

В США, где тридцать лет назад около 75% населения полностью доверяло правительству, сейчас это число составляет не более 25%. Подобное падение доверия относится не только к политике, но и к средствам массовой информации, деловым кругам и даже к религии. Растущее недоверие постепенно становится привычным, а для подрастающего поколения фактически является частью окружающего их мира. Что можно ожидать от общества, в котором преобладает состояние недоверия и отчужденности не только к государственным организациям, но, по сути, ко всем остальным людям. Нельзя доверять незнакомцу (он может оказаться маньяком), не стоит доверять соседу (он может сообщить, что вы живете не по средствам и уклоняетесь от налогов), опасно доверять будущей жене (необходим брачный контракт). Сегодня 2/3 американцев считают, что нельзя доверять окружающим их людям. Неудивительно, что в такой обстановке доверие к правительству и государственным учреждениям чрезвычайно упало Денхарт Р. Вызовы третьего тысячелетия: будущее государственной службы // Государственная служба за рубежом. 2000. № 3(34)..

О необходимости реформирования системы государственного управления свидетельствуют и социологические данные многих исследований, проведенных на территории России, которые свидетельствуют об отчуждении населения от власти. По данным репрезентативного общероссийского опроса, проведенного ВЦИОМ в марте 1997 года, распределение людей в возрасте 18 лет и старше, доверяющих и отказывающих в доверии различным органам власти, выглядит следующим образом (в процентах от количества опрошенных) - таблица 2 Котельникова В.Н. Модель государственного служащего XXI века: подходы и пути формирования // Человек XXI века: индивидуальные и социальные аспекты (в рамках республиканской программы «На пути к культуре мира» проект ЮНЕСКО «Культура мира») // Сборник докладов Республиканской научно_практической конференции. Сыктывкар, 2000. С.124.

Таблица 2. Отношение опрошенного населения к органам власти

Нельзя сказать, что власть не ощущает отчуждения от нее гражданского общества, усиления недоверия к ней различных социальных слоев.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7