Муниципальное право

утраты гражданства Российской Федерации, наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, когда доступ к муниципальной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

отказа от представления либо представление заведомо ложных сведений об имущественном положении и доходах;

отказа от прохождения при оформлении поступления на муниципальную службу процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по муниципальной должности, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений.

Очевидно, что данное положение воспроизводит далеко не все ограничения, установленные ст. 13 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Например, в этом перечне отсутствует ограничение дееспособности гражданина, представление подложных документов или заведомо ложных сведений и т.п.

На наш взгляд перечень ограничений, при наличие которых гражданину отказывается в участии в конкурсе вообще нет необходимости включать в муниципальный правовой акт, регулирующий условия и порядок проведения конкурса, поскольку их нормативное закрепление является прерогативой федерального законодателя.

Также гражданин (муниципальный служащий) не допускается к участию в конкурсе в связи с его несоответствием квалификационным требованиям к вакантной муниципальной должности. При этом может проводиться проверка документов, представленных претендентом и при обнаружении подложных документов или ложных сведений ему должно быть отказано в допуске к участию в конкурсе. Заметим, однако, что на данном этапе недопустимо проведение какой либо предварительной оценки конкурсантов за исключением соответствия или несоответствия их квалификационным требованиям.

Как показал опыт реформирования государственной гражданской службы особые сложности при проведении процедуры конкурсного отбора связаны с разработкой адекватных методик оценки профессиональных и личностных качеств конкурсантов. Несмотря на то, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» был принят достаточно давно подобные методики еще только начинают разрабатываться, причем, как правило, на региональном уровне. Проблема в данном случае имеет две стороны: с одной процедура оценки должна быть объективной, что предполагает участие квалифицированных экспертов (например, для оценки личностных качеств - специалистов в области психологии). С другой стороны участие таких экспертов и их роль в проведении конкурсного отбора, должно предусматриваться соответствующими нормативными актами. Здесь следует заметить, что согласно ст. 16 Закона о муниципальной службе, при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. Трудовой кодекс, который распространяется на муниципальных служащих, также запрещает отказ в приеме на работу по причинам, не связанными с деловыми качествами лица. Процедура конкурса призвана обеспечить право равного доступа граждан к муниципальной службе. Соответственно гражданин, которому по результатам конкурса будет отказано в приеме на муниципальную службу, может обжаловать решение конкурсной комиссии в судебном порядке. В этой ситуации, необходимо будет доказать, что решение конкурсной комиссии было основано на объективной и всесторонней оценке профессиональных качеств претендента.

Учитывая, что порядок и условия проведения конкурса устанавливаются актом представительного органа местного самоуправления, утверждение подобного рода методик проведения конкурса по всей видимости также должно осуществляться указанным органом.

В этой связи представляет интерес Положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантных муниципальных должностей муниципальной службы Администрации Вяземского городского поселения Вяземского района Смоленской области, котоороое было утверждено решением Совета депутатов Вяземского городского поселения Вяземского района Смоленской области от 16.05.2007 № 24 http://mgorv.ru/index.php?go=Pages&in=view&id=189

. Помимо традиционных для такого рода документов, общих положений о порядке организации и проведения конкурсного отбора, в нем содержатся критерии оценки профессионального уровня кандидатов. Эти критерии представлены в табличной форме.

В целом разработка указанных критериев оценки и их нормативное закрепление безусловно следует расценивать позитивно. Однако по существу данные критерии оценки представляются нам весьма спорными. В частности можно отметить следующие недостатки.

Во-первых, указанные критерии предполагают оценку конкурсанта исключительно на основе представленных документов и соответственно применимы только к конкурсу документов. При использовании иных методов оценки (реферат, тестирование, экзамен и т.п.) придется разрабатывать иные критерии оценки.

Во вторых, серьезные сомнения вызывает обоснованность некоторых критериев. Например, почему работа в коммерческой организации оценивается выше чем в некоммерческой? В связи с чем государственному образовательному учреждению отдается приоритет перед негосударственным?

В-третьих, не обоснована соотносимость различных показателей. Например, почему максимальное количество баллов за наличие образования составляет два, а за замещаемую должность - пять?

Кроме того (в-четвертых), существует неопределенность в отдельных показателях. Например, как понять используемый термин «обслуживающий персонал» или «рядовой сотрудник»? В тарифно-квалификационных справочниках нет таких специальностей.

Наконец (в-пятых), многие критерии оценки представляются слишком общими. Например, требования к образованию выражаются исключительно в оценке вида образовательного учреждения. Между тем следовало бы учитывать уровень образования (высшее, среднее), а также возможно и форму обучения (дневную, вечернюю, заочную). То же можно сказать и в отношении такого показателя как поощрения. Например, есть большая разница между поощрением, которое применяется работодателем и государственными наградами.

Нужно сказать, что отмеченные замечания в случае судебного оспаривания решения конкурсной комиссии вполне могут повлиять на решение суда в пользу лица, которому было отказано в приеме на службу.

Сказанное выше демонстрирует серьезность и сложность задачи по разработке методик проведения конкурса.

Наконец, нельзя не отметить абсолютно новое и, нужно сказать, весьма спорное положение Закона о муниципальной службе, согласно которому представитель нанимателя (работодатель) заключает трудовой договор и назначает на должность муниципальной службы одного из кандидатов, отобранных конкурсной комиссией по результатам конкурса на замещение должности муниципальной службы. Как отмечается в специальной литературе, из содержания данной нормы следует, что в результате проведения конкурсных процедур комиссия должна определить не одного, а по крайней мере двух победителей конкурса Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. Чаннова С.Е. - М., 2007.. Традиционно решение конкурсной комиссии являлось окончательным. Практически все нормативные акты, закрепляющие условия и порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы, включали в себя положение о том, что решение конкурсной комиссии является основанием для назначения его на вакантную муниципальную должность либо отказа в таком назначении. Подавляющее большинство этих актов включает в себя механизмы выбора одного кандидата при равенстве голосов членов комиссии. Как правило, решающим в этом случае является голос председателя комиссии. Теперь же, комиссия должна будет отобрать двух (или более) кандидатов даже при фактическом неравенстве их результатов. Аналогичная норма (нужно сказать в более удачной формулировке) ранее была предусмотрена только лишь Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и лишь в отношении конкурса на замещение должности главы местной администрации.

Следует согласиться с теми авторами, которые полагают, что подобное положение дел в значительной степени субъективирует процедуру отбора кадров на муниципальную службу и неоправданно расширяет усмотрение представителя нанимателя Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. Чаннова С.Е. - М., 2007.. Более того, это может вызвать серьезные осложнения на практике в части судебного оспаривания решений об отказе в приеме на муниципальную службу.

Нужно сказать, что сложившаяся ситуация пока не осознается в достаточной степени в отдельных муниципальных образованиях. Так, в уже упоминавшемся Положении о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы в администрации г. Братска содержится норма согласно которой при равенстве голосов членов конкурсной комиссии решающим является мнение ее председателя.

Аттестация муниципальных служащих

В отличие от конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы аттестация является обязательной процедурой. Согласно ст. 18 Закона о муниципальной службе аттестация муниципального служащего проводится один раз в три года. Интересно, что названный Закон не содержит положений о внеочередной аттестации. Так, например, Закон о государственной гражданской службе устанавливает, что внеочередная аттестация гражданского служащего может проводиться после принятия в установленном порядке решения:

1) о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе;

2) об изменении условий оплаты труда гражданских служащих.

Кроме того, по соглашению сторон служебного контракта с учетом результатов годового отчета о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего также может проводиться внеочередная аттестация гражданского служащего. Как отмечают некоторые авторы, по смыслу этой нормы инициатива ее проведения может исходить как от гражданского служащего, так и от представителя нанимателя (например, при неудовлетворительных результатах профессиональной служебной деятельности гражданского служащего по результатам годового отчета) Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ. 2006..

Представляется целесообразным предусмотреть аналогичные нормы и в отношении муниципальных служащих.

Традиционно некоторые категории лиц освобождаются от аттестации. К ним относятся муниципальные служащие:

1) замещающие должности муниципальной службы менее одного года;

2) достигшие возраста 60 лет;

3) беременные женщины;

4) находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация указанных муниципальных служащих возможна не ранее чем через один год после выхода из отпуска;

5) замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудового договора (контракта).

В целом данная норма направлена на предоставление государственных гарантий лицам, нуждающимся в особой социальной защите. Вместе с тем вызывает недоумение освобождение от аттестации тех муниципальных служащих, которые замещают соответствующие должности на основе срочного трудового договора. В отношении гражданских служащих аналогичная норма предусматривает освобождение от аттестации только лиц, замещающих должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", с которыми заключен срочный служебный контракт.

Связь между заключением срочного трудового договора и процедурой аттестации представляется нам мало понятной. Возможно это оправданно, когда заключается трудовой договор на время замены временно отсутствующего работника, за которым в соответствии с действующим законодательством сохраняется должность. Однако ст. 59 Трудового кодекса содержит 20 (!) оснований заключения срочного трудового договора. В их числе, например, заключение срочного трудового договора с лицами, избранными по конкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленном законодательством. Это означает, что все муниципальные служащие которые принимаются на службу по конкурсу не проходят аттестацию. Вряд ли наличие подобной нормы способствует цели и задачам муниципальной службы. Представляется, что федеральный законодатель должен исключить п. 5 из содержания ст. 18 Закона о муниципальной службе.

Порядок проведения аттестации согласно Закону утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, которое принимается законом субъекта Российской Федерации. Возникает вопрос о разграничении компетенции между субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием при принятии соответствующих положений. Представляется, что на практике основные положения о порядке проведения аттестации муниципальных служащих будут утверждаться типовыми положениями субъектов Российской Федерации. С другой стороны органы местного самоуправления должны составлять списки муниципальных служащих, подлежащих аттестации, графики проведения аттестации; создавать аттестационные комиссии. Списки муниципальных служащих, подлежащих аттестации, и графики проведения аттестации составляются и утверждаются в порядке, определяемом муниципальными правовыми актами. Графики проведения аттестации доводятся до сведения муниципальных служащих, подлежащих аттестации, в установленные сроки.

На федеральном уровне законодатель урегулировал принятие решений аттестационными комиссиями и представителем нанимателя по результатам аттестации.

В части решений аттестационных комиссий по результатам аттестации муниципального служащего законодатель продемонстрировал существенно иной подход чем в Законе о государственной гражданской службе. Так в отношении гражданского служащего по результатам аттестации аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:

1) соответствует замещаемой должности гражданской службы;

2) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

3) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации;

4) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

В законе о муниципальной службе отдельно названы решения, которые принимаются комиссией и рекомендации по результатам аттестации.

Решение аттестационной комиссии может заключаться только в том соответствует муниципальный служащий замещаемой должности муниципальной службы или не соответствует.

Рекомендации же касаются поощрений отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе, в том числе о повышения их в должности, а в случае необходимости рекомендации об улучшении деятельности аттестуемых муниципальных служащих. В этой связи некоторые авторы полагают, что аттестационная комиссия может (но не обязана) давать рекомендации о поощрении, в том числе о возможности повышения в должности, либо в необходимых случаях рекомендации по улучшению деятельности аттестуемых муниципальных служащих (например, о направлении на переподготовку) Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы // Административное право. 2007. № 1.

. Это, в свою очередь, означает, что при отсутствии таких рекомендаций данный вопрос будет решаться исключительно по усмотрению представителя нанимателя. Вряд ли с позиции целей и задач муниципальной службы как разновидности службы публичной целесообразно такое расширение дискреционных полномочий представителя нанимателя.

Далее Закон закрепляет, что по результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимает решение о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе или в срок не более одного месяца со дня аттестации о понижении муниципального служащего в должности с его согласия. Как можно заметить неясным остается вопрос о том насколько обязательными для представителя нанимателя являются решения и рекомендации аттестационной комиссии. Как нам представляется решения аттестационной комиссии во всяком случае являются обязательными для представителя нанимателя. Что же касается рекомендаций, то сама семантика этого слова наводит на мысль о том, что представитель нанимателя не связан такими рекомендациями. Однако формулировка приведенной выше нормы не дает однозначного ответа на этот вопрос.

Как нам представляется, следовало бы прямо предусмотреть какие решения представитель нанимателя обязан принять, а какие вправе принять по результатам аттестации. Так, по смыслу рассмотренных выше норм представитель нанимателя обязан принять решение о понижении муниципального служащего в должности с его согласия в том случае если аттестационная комиссия принимает решение о том, что муниципальный служащий не соответствует замещаемой должности. В то же время если аттестационная комиссия дает рекомендацию о направлении муниципального служащего на повышение квалификации, то представитель нанимателя может принять решение о направлении его на повышение квалификации вместо понижения в должности.

Если же муниципальный служащий по результатам аттестации соответствует замещаемой должности, то по смыслу части 4 статьи 18 Закона о муниципальной службе представитель нанимателя должен в этом случае принять решение о его поощрении. При наличие же соответствующей рекомендации аттестационной комиссии представитель нанимателя вправе (но не обязан) принять решение о повышении в должности муниципального служащего.

По всей видимости, подобная регламентация решений представителя нанимателя по результатам аттестации должна найти выражение в типовых положениях, утверждаемых законом субъекта Российской Федерации и в муниципальных правовых актах, которые принимаются на основе данных типовых положений. В настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации уже приняты типовые положения о проведении аттестации. В качестве примера можно привести Закон Приморского края от 04.06.2007 № 84-КЗ «Об утверждении типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих» Закон Приморского края от 04.06.2007 № 84-КЗ «Об утверждении типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих»// Система КонсультантПлюс., Закон Челябинской области от 30 мая 2007 года № 142-ЗО «Об утверждении Типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих в Челябинской области» Закон Челябинской области от 30 мая 2007 года № 142-ЗО «Об утверждении Типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих в Челябинской области» // Система КонсультантПлюс. и др. Нужно заметить, что указанные Положения дословно воспроизводят соответствующие нормы ст. 18 Закона о муниципальной службе.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19