Муниципальное право

Отмечается, что новым требованием, которого ранее не было предусмотрено Законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" является владение гражданином, поступающим на муниципальную службу, государственным языком Российской Федерации.

Отдельного внимания заслуживают ограничения, связанные с муниципальной службой. На наш взгляд, указанные ограничения в отличии от запретов представляют собой условия, которым должен удовлетворять гражданин для того, чтобы находиться на муниципальной службе. Запреты же включают в себя действия, от которых гражданин должен воздерживаться при прохождении муниципальной службы. Отсюда - и различия в последствиях нарушения соответственно запретов и ограничений.

Образно выражаясь, запреты «вступают в силу» после назначения лица на должность муниципальной службы. Например, законом установлен в отношении муниципального служащего запрет заниматься предпринимательской деятельностью. Означает ли это, что лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, не вправе поступать на муниципальную службу? Как нам представляется, такой вывод не соответствует требованиям закона. Такому лицу нельзя отказать в приеме документов для участия в конкурсе. Только после того как гражданин будет назначен на должность муниципальной службы он должен будет прекратить свою предпринимательскую деятельность.

Между тем законодатель не всегда последователен при нормативном закреплении ограничений, связанных с муниципальной службой. Если проанализировать обстоятельства, названные в п. 6 ст. 13 Закона, то напрашивается вывод, что они относятся скорее к запретам, чем к ограничениям. Действительно все указанные обстоятельства (приобретение гражданства иностранного государства, утрата российского гражданства, оформление вида на жительство и т.п.) относятся не к лицам, поступающим на муниципальную службу, а исключительно к муниципальным служащим. Кроме того, наличие данных обстоятельств статьей 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» прямо относится к дополнительным основаниям расторжения трудового договора с муниципальным служащим. Однако нарушение ограничений, установленных статьей 13, также представляет собой основание для увольнения с муниципальной службы. В этой связи на практике возникает проблема: по какому из этих оснований должен расторгаться трудовой договор с муниципальным служащим, например, в случае приобретения им гражданства иностранного государства? Мы предлагаем исключить из содержания статьи 13 пункт 6, поскольку предусмотренные им обстоятельства так или иначе будут являться основанием расторжения трудового договора с муниципальным служащим в силу указаний ст. 19 Закона.

Во втором параграфе второй главы анализируются административные процедуры, направленные на реализацию приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы. К таким процедурам, по нашему мнению, прежде всего относятся конкурсный отбор на замещение должности муниципальной службы, аттестация муниципальных служащих и формирование кадрового резерва муниципальной службы.

Следует отметить, что из названных процедур только аттестация носит обязательный характер. Конкурс на замещение вакантной должности и работа с кадровым резервом предусмотрены лишь на уровне потенциальной возможности.

Ранее порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы устанавливался как региональными так и муниципальными правовыми актами. Теперь федеральный законодатель прямо указал, что порядок и условия проведения конкурса могут определяться исключительно представительным органом местного самоуправления. В работе подробно анализируется содержание указанных положений. Особо отмечается слабость методических разработок проведения конкурса. Проблема в данном случае имеет две стороны: с одной процедура оценки должна быть объективной, что предполагает участие квалифицированных экспертов (например, для оценки личностных качеств - специалистов области психологии). С другой стороны участие таких экспертов и их роль в проведении конкурсного отбора, должно предусматриваться соответствующими нормативными актами.

В отличие от конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы аттестация является обязательной процедурой. Традиционно некоторые категории лиц освобождаются от аттестации. В целом данная норма направлена на предоставление государственных гарантий лицам, нуждающимся в особой социальной защите. Вместе с тем вызывает недоумение освобождение от аттестации тех муниципальных служащих, которые замещают соответствующие должности на основе срочного трудового договора. Связь между заключением срочного трудового договора и процедурой аттестации представляется нам мало понятной. Возможно это оправданно, когда заключается трудовой договор на время замены временно отсутствующего работника, за которым в соответствии с действующим законодательством сохраняется должность. Однако ст. 59 Трудового кодекса содержит 20 (!) оснований заключения срочного трудового договора. В их числе, например, заключение срочного трудового договора с лицами, избранными по конкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленном законодательством. Это означает, что все муниципальные служащие, которые принимаются на службу по конкурсу, не проходят аттестацию. Вряд ли наличие подобной нормы способствует цели и задачам муниципальной службы. Представляется, что федеральный законодатель должен исключить п. 5 из содержания ст. 18 Закона о муниципальной службе.

В законе о муниципальной службе отдельно названы решения, которые принимаются комиссией и рекомендации по результатам аттестации.

Решение аттестационной комиссии может заключаться только в том соответствует муниципальный служащий замещаемой должности муниципальной службы или не соответствует.

Рекомендации же касаются поощрений отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе, в том числе о повышения их в должности, а в случае необходимости рекомендации об улучшении деятельности аттестуемых муниципальных служащих. Закон закрепляет, что по результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимает решение о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе или в срок не более одного месяца со дня аттестации о понижении муниципального служащего в должности с его согласия. Как можно заметить, неясным остается вопрос о том насколько обязательными для представителя нанимателя являются решения и рекомендации аттестационной комиссии. Как нам представляется, решения аттестационной комиссии во всяком случае являются обязательными для представителя нанимателя. Что же касается рекомендаций, то сама семантика этого слова наводит на мысль о том, что представитель нанимателя не связан такими рекомендациями. Однако формулировка приведенной выше нормы не дает однозначного ответа на этот вопрос.

На наш взгляд, следовало бы прямо предусмотреть какие решения представитель нанимателя обязан принять, а какие вправе принять по результатам аттестации. Так, по смыслу рассмотренных выше норм представитель нанимателя обязан принять решение о понижении муниципального служащего в должности с его согласия в том случае если аттестационная комиссия принимает решение о том, что муниципальный служащий не соответствует замещаемой должности. В то же время если аттестационная комиссия дает рекомендацию о направлении муниципального служащего на повышение квалификации, то представитель нанимателя может принять решение о направлении его на повышение квалификации вместо понижения в должности.

Если же муниципальный служащий по результатам аттестации соответствует замещаемой должности, то по смыслу части 4 статьи 18 Закона о муниципальной службе представитель нанимателя должен в этом случае принять решение о его поощрении. При наличие же соответствующей рекомендации аттестационной комиссии представитель нанимателя вправе (но не обязан) принять решение о повышении в должности муниципального служащего.

Наконец, нам хотелось бы обратить внимание на еще одну нестыковку действующего законодательства. Так, статья 81 Трудового кодекса (п. 3), которая в полной мере распространяется на муниципальных служащих, предусматривает расторжение трудового договора по инициативе работодателя вследствие несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Между тем, Закон о муниципальной службе такой возможности не содержит. Как мы уже упоминали выше представитель нанимателя в случае несоответствия муниципального служащего замещаемой должности может принять лишь решение о его переводе (понижении в должности). И лишь при отказе муниципального служащего от понижения в должности или невозможности перевода с его согласия на другую должность муниципальной службы представитель нанимателя (работодатель) может в срок не более одного месяца со дня аттестации уволить его с муниципальной службы в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Причем, по истечении указанного срока увольнение муниципального служащего или понижение его в должности по результатам данной аттестации не допускается. Не очень понятно, для чего законодателем установлен пресекательный срок в отношении увольнения муниципального служащего. Трудовой кодекс также закрепляет подобные сроки, однако они касаются наложения дисциплинарных взысканий (в том числе в виде увольнения). Такая жесткая позиция законодателя и судебных органов обусловлена необходимостью защиты интересов сторон трудового договора. Во-первых, эффективность любого наказания зависит от его оперативности и неотвратимости. Во-вторых, работник не должен длительное время находиться под угрозой применения к нему дисциплинарных санкций. Однако в рассматриваемом случае речь не идет о нарушении трудовых обязанностей. Здесь муниципальный служащий объективно не способен надлежащим образом исполнять должностные обязанности вследствие недостаточной квалификации. По нашему мнению, применительно к данному основанию увольнения установление подобного пресекательного срока неуместно.

Закон о муниципальной службе фактически не регламентирует вопросов формирования и работы с кадровым резервом. Однако на сегодняшний день многие муниципальные образования приняли собственные положения о кадровом резерве муниципальной службы. В работе проанализированы некоторые из этих положений. Указанный анализ позволяет сделать вывод о том, что многие из них не соответствуют федеральному законодательству. Нам представляется, что федеральному законодателю следовало бы закрепить хотя бы общие принципы формирования кадрового резерва и работы с ним, как это например, сделано в отношении конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы.

Наконец, третий параграф второй главы посвящен анализу общих и специальных оснований прекращения трудового договора с муниципальным служащим. Общие основания предусматриваются трудовым законодательством и закрепляются в статьях 77, 81 и 83 Трудового кодекса. Специальные основания предусматриваются ст. 19 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». В работе исследуются вопросы разрешения коллизий между нормами, закрепляющими основания прекращения трудового договора с муниципальным служащим.

Значительными особенностями обладает прекращение трудового договора с главой местной администрации муниципального образования. В отношении этой категории муниципальных служащих предусматривается еще одна группа специальных норм, закрепленных ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Прежде всего, следует отметить, что перечень оснований расторжения контракта с главой местной администрации носит исчерпывающий характер и не может быть расширен в том числе и федеральным законом. Возникает вопрос: применимы ли в данном случае основания увольнения предусмотренные трудовым законодательством и Законом о муниципальной службе. Если исходить из буквального смысла данной статьи то на этот вопрос приходится дать отрицательный ответ. Однако, в таком случае глава местной администрации не может быть уволен, например, за прогул или появление на службе в состоянии алкогольного опьянения, что представляется абсурдным. Кроме того, это означает, что глава местной администрации может не соблюдать большинство ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. Представляется, что в данную норму следует внести соответствующие изменения и предусмотреть, что помимо специальных оснований прекращения контракта с главой местной администрации должны применяться как основания предусмотренные трудовым законодательством, так и основания увольнения муниципального служащего установленные Законом о муниципальной службе.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

I. Нормативные и правоприменительные акты:

Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.)

Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.)

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.)

Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (КоАП РФ) (с изм. и доп. от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25 октября, 28, 30 декабря 2004 г., 7, 21 марта, 22 апреля, 9 мая, 18 июня, 2, 21, 22 июля, 27 сентября, 5, 19, 26, 27, 31 декабря 2005 г., 5 января, 2 февраля, 3, 16 марта, 15, 29 апреля, 8 мая, 3 июня, 3, 26, 27 июля, 16 октября, 3, 5 ноября, 4, 18, 29, 30 декабря 2006 г., 9 февраля 2007 г.)

Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) (части первая, вторая, третья и четвертая) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 2, 29, 30 декабря 2004 г., 21 марта, 9 мая, 2, 18, 21 июля 2005 г., 3, 10 января, 2 февраля, 3, 30 июня, 27 июля, 3 ноября, 4, 18, 29, 30 декабря 2006 г., 26 января, 5 февраля 2007 г.)

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ТК РФ) (с изм. и доп. от 24, 25 июля 2002 г., 30 июня 2003 г., 27 апреля, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г., 30 июня, 18, 30 декабря 2006 г.)

Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (УПК РФ) (с изм. и доп. от 29 мая, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 30 июня, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 22 апреля, 29 июня, 2, 28 декабря 2004 г., 1 июня 2005 г., 9 января, 3 марта, 3 июня, 3, 27 июля, 30 декабря 2006 г.)

Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (УК РФ) (с изм. и доп. от 27 мая, 25 июня 1998 г., 9 февраля, 15, 18 марта, 9 июля 1999 г., 9, 20 марта, 19 июня, 7 августа, 17 ноября, 29 декабря 2001 г., 4, 14 марта, 7 мая, 25 июня, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 11 марта, 8 апреля, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21, 26 июля, 28 декабря 2004 г., 21 июля, 19 декабря 2005 г., 5 января, 27 июля, 4, 30 декабря 2006 г.)

Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы"

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"

Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с изм. и доп. от 2 февраля 2006 г.)

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25, 27 июля, 16 октября, 1, 4, 29 декабря 2006 г.)

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г., 6 июля 2006 г.)

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 30 июня, 11 ноября 2003 г., 22 августа, 2 ноября 2004 г., 18 июля, 29 декабря 2006 г., 6 января 2007 г.)

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г., 7 июня, 12, 22 августа, 11 декабря 2004 г., 29 июня, 21 июля 2005 г., 12, 25 июля, 5, 30 декабря 2006 г., 30 января, 2 марта 2007 г.)

Федеральный закон от 4 марта 2002 г. N 21-ФЗ "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией" (с изм. и доп. от 7 июля 2003 г.)

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 25 июля 2002 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 8 мая, 22 августа 2004 г., 25 ноября, 21 декабря 2006 г.)

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ "О политических партиях" (с изм. и доп. от 21 марта, 25 июля 2002 г., 23 июня, 8 декабря 2003 г., 20, 28 декабря 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г., 12 июля, 30 декабря 2006 г.)

Федеральный закон от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" (с изм. и доп. от 13 июня 1997 г., 7 ноября 2000 г., 7 мая 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.)

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21 июля 2005 г.)

Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп. от 12 марта, 15 августа 1996 г., 5 июля 1999 г., 12 февраля, 4 августа 2001 г., 9, 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня, 23 декабря 2003 г., 22 апреля, 19 июня, 22 августа, 16 декабря 2004 г., 9 мая, 21 июля 2005 г., 6, 25 июля, 30 декабря 2006 г., 30 января, 2 марта 2007 г.)

Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-I "О государственной тайне" (с изм. и доп. от 6 октября 1997 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.)

Закон РФ от 12 февраля 1993 г. N 4468-I "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (с изм. и доп. от 28 ноября, 27 декабря 1995 г., 19 декабря 1997 г., 21 июля 1998 г., 1 июня 1999 г., 6 декабря 2000 г., 17 апреля, 30 декабря 2001 г., 10 января, 4 марта, 29 мая, 12, 30 июня, 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 2 февраля, 21, 30 декабря 2006 г.)

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19