В случае ликвидации объединения имущество используется на цели, в интересах которых была создана организация, и (или) на благотворительные цели, либо обращается в доход государства (п. 1 ст. 20 Закона РФ «О некоммерческих организациях»).
§3. Право государственной и муниципальной собственности.
В нашей стране государственная собственность долгое время оставалась ведущей формой собственности и имела наибольший удельный вес. Концентрация имущества в государственной собственности и, как следствие, ограничение имущественной сферы, и правомочий других собственников, исключение частной собственности как таковой не дало положительных результатов.
В настоящее время законодательством закреплено равенство всех участников гражданских правоотношений, включая и государство ст. 2 ГК. Условиями, обеспечивающими равенство субъектов в отношениях собственности, явилось лишение государства ряда преимуществ отказ от неограниченной виндикации государственного имущества, от нераспространения исковой давности на требования о возврате государственного имущества из чужого незаконного владения и некоторых других льгот и закрепление за всеми собственниками равного права на защиту их собственности п.4 ст. 212 ГК.
Однако государство продолжает оставаться особым субъектом права. Применительно к праву государственной собственности ст. 214 ГК развивает правила, установленные ранее действовавшим Законом о собственности. Прежде всего, сохраняется правило о множественности субъектов государственной собственности, в роли которых выступают Российская Федерация в целом в отношении имущества, составляющего федеральную собственность и ее субъектов. До принятия специального закона по этому вопросу в соответствии со ст. 4 Вводного закона а сохраняют силу постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91г. 3020 1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт Петербурга и муниципальную собственность» и Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденные распоряжением Президента от 18.03.92 года.
Обладая присущими только государству правомочиями и выполняя возложенные на него функции, оно само может устанавливать правила гражданского оборота, содержание и пределы своей правоспособности, в том числе границы и содержание права государственной собственности. Возможность частных лиц по своему усмотрению осуществлять правомочия собственника ограничиваются правом государства вмешиваться в их имущественную сферу в публичных интересах, в определенных законом случаях. Надо заметить, что ограничения эти неизбежны и предусмотрены в любом правовом обществе. В этих случаях важным является обеспечение равной защиты прав, непременным условием которой выступает сбалансированность интересов собственников при их защите. Нельзя обеспечивать государственные интересы за счет и в ущерб интересам частных лиц, если последние добросовестно владеют, пользуются и распоряжаются находящимся в их собственности имуществом. Например, изъятие имущества для государственных нужд предусматривает компенсационные выплаты его рыночной стоимости и возмещение убытков, причиненных таким изъятием, как это установлено ныне действующим законодательством ст. 281 ГК. Но ущемление интересов частных лиц должно быть сведено к минимуму. Более того, в некоторых случаях разумно было бы предусмотреть в законе возможность изъятия имущества у собственника в публичных целях не выгодных для него условиях. Например, предусмотреть право на предоставление адекватного жилья, возмещение морального вреда.
Это послужило бы гарантией от принудительных изъятий и незаконных действий государственных органов и их должностных лиц. Отношения, связанные с принудительным выкупом, изъятием имущества, должны быть детально регламентированы.
Данная позиция связана с намерением рассматривать государственную собственность и частную собственность не как противостоящие друг другу формы собственности, а как две составляющие экономических отношений собственности, не имеющих политической окраски. Не стоит доказывать, что развитие частной собственности в разумных пределах, под государственным контролем, так же как и приумножение государственной собственности, может и должно быть выгодно всему обществу.
Как экономическая категория государственная собственность является основной формой общенародного присвоения. С учетом многоуровневого характера государственной собственности экономические отношения общенародной собственности могут выражать принадлежность материальных благ народу, объединенному в рамках Российской Федерации либо в рамках субъектов Российской Федерации.
В сложной системе экономических отношений общественной собственности государственная собственность представляет собой экономическую категорию, тождественную общенародному присвоению имущества, обособленного от имущества других организаций и граждан. Совпадение общенародного и государственного присвоения как экономических категорий должно иметь место в демократическом государстве и возможно, если государство выражает интересы всего народа и использует государственное имущество по целевому назначению, не допуская его трансформации в частную собственность, за исключением случаев, предусмотренных законом.
С этой точки зрения право государственной собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ народу соответствующих территорий в лице Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и устанавливающих порядок владения, пользования и распоряжения государственным (общенародным) имуществом.
В субъективном смысле право государственной собственности состоит из принадлежащих государству, субъектам РФ правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которые собственники осуществляют по своему усмотрению с учетом общенародных интересов. В отличие от физических и юридических лиц они должны использовать государственную собственность по целевому назначению.
Находящееся в государственной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными юридическими лицами -- предприятиями и учреждениями -- на ограниченных, но вполне самостоятельных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это «распределенное» государственное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов государства, ибо предприятия и учреждения как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредившего их собственника-государства -- этим имуществом они отвечают по собственным долгам перед кредиторами (если речь не идет о казенных предприятиях и учреждениях, где возможна дополнительная ответственность государства по их долгам, но все равно исключается их имущественная ответственность по долгам государства) (ст. 56, п. 5 ст. 113, п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 120 ГК).
Имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями («нераспределенное» государственное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляют государственную казну того или иного государственного (публично-правового) образования. ГК понимает под казной именно «нераспределенное» государственное имущество, а не орган государства (казначейство). Это имущество может быть объектом взыскания кредиторов государства-собственника по его обязательствам. Поэтому на первом месте и названы бюджетные средства, которые реально составляют объект такого взыскания. Эти же средства служат источником дополнительной (субсидиарной) ответственности государства (публично-правового образования) по долгам его казенных предприятий и учреждений при недостатке у них денежных средств для расчетов со своими кредиторами.
В п. 2 ст. 214 ГК установлен особый режим земли и природных ресурсов. Он заключается в данном случае в том, что государственной собственностью объявлена вся та земля и все те природные ресурсы, которые прямо не переданы в частную собственность граждан и юридических лиц либо в муниципальную (публичную) собственность. Иначе говоря, установлена своеобразная презумпция (предположение) государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, что исключает их существование в качестве бесхозяйного имущества (ст. 225). С другой стороны, этим правилом закона установлены известные ограничения частной собственности на землю и другие природные ресурсы в том смысле, что они могут быть объектом частной и даже муниципальной собственности лишь в той мере, в какой это прямо допускается государством.
Следует подчеркнуть, что субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные публично правовые образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т.д., но не их органы власти и управления п.3 ст. 214 ГК. Последние выступают в имущественном обороте от имени определенного государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные конкретные правомочия публичного собственника ст. 125 ГК.
Подобно праву собственности юридических и физических лиц право государственной собственности в субъективном смысле включает в себя три правомочия: владение, пользование и распоряжение.
Право владения государства, субъектов РФ означает, что в их охраняемом законом обладании находятся принадлежащие им материальные ценности независимо от того, ведают ли имуществом государственные органы или части его переданы государственным предприятиям или учреждениям в хозяйственное ведение или оперативное управление. Право владения связано с возможностью осуществлять учет общенародного имущества и его охрану. Предоставив право владения имуществом своим организациям (учреждениям и предприятиям), государство, субъект РФ сохраняют за собой право владения этим имуществом, поскольку правомочие владения государственной организации не исчерпывает право владения субъекта права государственной собственности, оно не совпадает с ним ни по объему, ни по назначению. Правомочие владения государственной организации (предприятия, учреждения) производно, вторично по отношению к праву владения государства, субъекта РФ. В конечном итоге, само государственное предприятие, а также казенное унитарное предприятие, государственное учреждение как определенный имущественный комплекс (ст. 132 ГК), являются объектом государственной собственности, а следовательно, находятся во владении государства, субъекта РФ.
Право пользования означает закрепленную за государством, субъектом РФ возможность целенаправленно извлекать из общенародных имущественных ценностей максимальную выгоду в интересах всего народа, народа субъекта РФ в целях удовлетворения его материальных потребностей и создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В науке гражданского права существовала точка зрения, в соответствии с которой право распоряжения государства состояло «в установлении им порядка владения и пользования народным достоянием, распределении имущества, определении наилучших правовых форм, в которых должно осуществляться управление государственной собственностью» Советское гражданское право. М., 1986 Ч 1. С. 292. 296, т. е. по существу сводилось к праву государства путем издания законодательных актов, а также административных актов самому устанавливать рамки своих прав собственника н пределы их осуществления.
Нельзя не учитывать, что государство, субъекты РФ как политические суверены не могут не оказывать воздействия на установление границ содержания права собственности. Однако с установлением равенства всех форм собственности и утратой государевом преимуществ перед другими участниками гражданских правоотношений положение изменилось. Признавая, что хотя государство, субъекты РФ распоряжаются своим имуществом в пределах, установленных ими же самими, однако их правомочия по распоряжению все же не беспредельны, а имеют свои, очерченные в законодательном порядке границы. Следует признать, что гражданско-правовое регулирование отношений по распоряжению государственной собственностью находится не на должном уровне: не учитывается принцип целевого использования государственного имущества, отсутствуют гарантии т превышения пределов предоставленных государству, субъектам РФ властных полномочий при осуществлении ими правомочий по распоряжению имуществом. Право распоряжения субъектов права государственной собственности должно состоять в их возможности определять юридическую судьбу общенародного имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения с учетом публичных интересов.
Объекты права государственной собственности
Круг объектов права государственной собственности неограничен. В собственности государства может находиться любое имущество, в том числе н то, которое не входит в круг объектов права частной собственности. Таковым является имущество, составляющее исключительную собственность государства. Это имущество, которое находится в исключительном обладании общества и используется исключительно в интересах народа или для обслуживания особых государственных нужд. Объекты исключительной государственной собственности функционирует в особом правовом режиме, установленном законодательством. Режим имущества, составляющего исключительную государственную собственность, связан с монополией государства на это имущество, ограничением его оборотоспособности и, как правило, с наложением законодательных запретов на обращение его в частную собственность. Так, в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся в памятникам истории или культуры, они подлежат передаче в государственную собственность (ст. 233 ГК).
Круг объектов, составляющих исключительную государственную собственность, определен законодательно. Перечень таких объектов содержится, в частности, в ст. 71 Конституции Российской Федерации, в Приложении № 1 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на Федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» ВВС РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89.. В Российской Федерации к ним отнесены: недра, лесной фонд, водные ресурсы, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод н морской экономической зоны, а также иные природные объекты, объекты историческо-культурного наследия и некоторые художественные ценности общенационального значения; имущество государственной казны; имущество Вооруженных Сил; объекты оборонного производства; объекты ядерной энергетики; расщепляющие материалы; ядовитые и наркотические вещества, другие объекты и имущества.
Данный перечень объектов исключительной государственной собственности не является исчерпывающим. Он может дополняться, конкретизироваться, из него могут исключаться те или иные объекты. Стремление к сохранению устойчивого статуса объектов с режимом исключительной государственной собственности не должно противоречить основным принципам осуществления права собственности: максимального использования полезных свойств имущества и извлечения наибольшей прибыли. Намерением достичь наибольшего экономического эффекта от их использования продиктованы изменения отношений собственности на природные ресурсы. Однако расширение сферы частной собственности на природные ресурсы нуждается в глубоком анализе возможных негативных экономических, экологических последствий. Решение вопроса об отнесении природных объектов к объектам частной собственности возможно в том случае, когда прибыль, доход от использования объекта прежде всего зависит от наиболее эффективного и рационального его использования. Данная зависимость наблюдается при использовании земли. Что же касается других объектов природных ресурсов (вод, недр, лесов), то передача их в частную собственность не оправдана (по крайней мере сегодня, когда механизм государственного контроля является недейственным), хотя использование данных объектов частными лицами в режиме иных прав не исключается (например, на условиях аренды).
Наряду с категорией «исключительная государственная собственность» имеет место и другая категория объектов государственной собственности, отнесенных к «неотъемлемому достоянию народов». По мнению некоторых ученых, имущество, объявленное достоянием народов, является разновидностью объектов, составляющих исключительную государственную собственность Мозолин В.П. Право собственности и Российском Федерации в период перехода к рыночной экономики. М., 1992. С. 142--145. . Согласно точки зрения других ученых, категория «достояние народов» употребляется по отношению к имуществу, установление права собственности на которое вообще исключается (оно не может быть объектом права собственности). Государство как юридический собственник (фактическим собственником государственного имущества является народ) в отношении имущества, объявленного достоянием народов, обладает лишь компетенцией управлять в общенародных интересах, использовать в ограниченных пределах и передавать в ограниченное пользование другим лицам (юридическим или физическим) Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. М., 1991: С. 63-64.
Иными словами, на правомочие распоряжаться этим имуществом налагаются строжайшие запреты. Право распоряжаться имуществом, объявленным достоянием народов, настолько ограничено, что позволяет сравнить его с правомочиями распоряжения в иных ограниченных вещных правах. Отсюда делается вывод, что данное имущество не имеет собственника. Оно находится в ведении избранных народом органов государственной власти. Именно такой смысл заложен в категорию «достояние народов», используемую в Указе Президента РСФСР от 18 декабря 1991 г. «Об особо ценных объектах национального наследия России», в котором ряд объектов является «достоянием народов России», а государство гарантирует «их сохранность в интересах настоящего и будущего поколений россиян» ВВС РСФСР. 1991. №52. Ст. 1891, т. е. исключает возможность их выбытия за пределы российского государства.
В связи с отсутствием правового определения категории «достояние народов» используемый в некоторых нормативных актах термин «достояние народов» имеет подчас иное содержание. Например, в преамбуле Федерального закона о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах от 27 января 1995 г. СЗ РФ. 1995. №9. Ст. 713 говорится, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, а в ст. 9 Закона провозглашается право государственной собственности на те же объекты. В другом Федеральном законе об особо охраняемых природных территориях от 15 февраля 1995 г. СЗ РФ. 1995. №2. Ст. 102 такие территории относятся к объектам общенационального достояния (преамбула Закона). В то же время в п. 6 ст. 2 Закона говорится, что особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и зависимости от этого особо охраняемые природные территории являются федеральной собственностью, собственностью субъектов Российской Федерации или муниципальной собственностью.
