Приватизация муниципального жилищного фонда. Проблемы и правовые последствия

Из года в год росла задолженность государства перед се-мьями, признанным по самым низким критериям нуждающимися в жилье. Сроки ожидания для многих очередников переваливали за 10- 15 лет.

Предпринятая в годы перестройки попытка решения жилищной проблемы лишь приостановила неуклонное сползание вниз по со-циальной лестнице. Были повторены строительные показатели 60-х годов. К структуре традиционно нуждающихся в улучшении жилищных условий добавилось огромное число тех, кто вообще не имеет жилплощади: военнослужащие и члены их семей, уволенные с воен-ной службы в запас или отставку, в связи с выводом Вооруженных Сил из дальнего и ближнего зарубежья, вынужденные переселенцы, беженцы и т. д.

Надо констатировать, что государство не справилось с реше-нием задачи массового жилищного строительства, и хотя было немало достигнуто, но жилищная проблема осталась острой. Система, построенная по благородному замыслу - освободить тружеников от забот о жилье, переложив их на государство, требует колоссальных затрат на строительство и содержание жилых домов и поэтому не соответствует экономическим законам, по которым начала развиваться Россия. Планово-распорядительная система стала вообще не способна быстро откликаться на нужды граждан в жилье. Постоянный дефицит свободной жилплощади, низкий уровень обеспеченности жильем, содержанием жилищного фонда и обслуживания проживающих - спутники этой системы.

Одной из причин такого положения экономисты называют гипертрофированное развитие государственной собственности на жилье. Среди дефектов, присущих данной системе, совмещение в ведомственном жилищном фонде в одном лице - администрации, ра-ботодателя и домовладельца, что негативно влияет на мотивы тру-да. Администрация наделялась правом выселять из ведомственных домов рабочих и служащих, прекративших по уважительным причинам трудовые отношения с предприятиями важнейших отраслей экономики, без предоставления другого жилья, а с 1982 года - в жилые поме-щения, условия которых отвечали самому минимуму санитарных и технических требований. Такой режим - один из способов внеэко-номического принуждения рабочих и служащих к низкооплачиваемому труду.

Признание неэффективности действующей системы удовле-творения жилищных потребностей граждан привело к осознанию необходимости перехода на рынок жилья. Этот переход принципи-ально меняет экономическую, социальную и юридическую роль го-сударства: оно постепенно перестанет быть главным инструментом в решении жилищной проблемы.

Цель перехода - сбалансировать спрос на жилье и его предложение, уйти от хронического дефицита свободного жилья, нехватки средств на эксплуатацию и ремонт домов, выйти на более высокий уровень технического и санитарного обслуживания прожи-вающих.

В конце 80-х годов вновь возникла проблема регулирования отношений в связи с необходимостью формирования рынка жилья в рамках проводимых экономических реформ, для чего потребовалась индивидуализация как государственного, общественного и муни-ципального жилищного фонда (его приватизация) так и фонда жилищно-строительных кооперативов ( передача его в собственность членов кооперативов).

Без вовлечения этих фондов, составляющих значительную часть всего жилищного фонда, состоящего в основном из многоквартир-ных жилых домов, в рыночный оборот невозможно осуществить жилищную реформу.

Переход к рынку жилья, объем которого в прошлом юридически и экономически ограничивался по идеологическим соображениям, связан с разгосударствлением жилищного фонда, его демонополизацией, а также трансформацией кооперативной собственности в частную. Эти меры должны уменьшить в общей структуре жилищного фонда объем государственного и муниципального фондов и тем самым увеличить объем площади, находящейся в частной собственности граждан. Соответственно и изменение структуры жилищных прав. Сфера действия права гражданина на получение жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов будет постепенно сокращаться до необходимого минимума с учетом реаль-ной обстановки, а на приобретение жилья - соответственно расши-ряться ( приватизация, купля-продажа, дарение, наследство и т.д.)

На переходный период, безусловно, требуется принять меры, гарантирующие социальную и правовую защищенность граждан, кото-рые могут пострадать от принципиальной перемены курса государ-ственной жилищной политики. Поэтому полное расформирование государственного и муниципального жилищных фондов не обосновано.

Зарубежный опыт показывает, что требуется не только оста-вить часть площадей этих фондов, но и продолжать строить жилье за счет бюджетных ассигнований, причем с таким расчетом, чтобы это была немалая часть в общей структуре жилищного фонда. Этот обязательный минимум, предназначенный в основном для со-циально незащищенного населения, видимо можно рассчитывать на каждый период. Он будет безусловно меняться, но послужат про-тивовесом рынку жилья, окажет положительное влияние на его конъюнктуру, станет одной из экономических основ новой системы удовлетворения жилищных потребностей.

Непременным условием функционирования такой системы яв-ляется рост доходов работающего человека, который покрывал бы все его затраты. Средства граждан, находящееся в их личном распоряжении, должны решающим образом влиять на удовлетворение потребностей в жилье. Доходы населения должны позволять не только приобретать жилье, но и содержать его, что требует больших затрат. Если этого не будет, то и новая структура жилищных прав может породить обнищание широких слоев населения, стать фактором деста-билизации, напряжения в обществе.

Переход к принципиально новой системе решения жилищных вопросов нуждался в юридическом закреплении. Первым шагом на пути осуществления жилищной реформы стал Закон РСФСР « О приватизации жилищного фонда в РСФСР», принятый 04.07.1991 года, цель которого декларирована в его тексте: «…Создание условий для осуществления права граждан на сво-бодный выбор способа удовлетворения потребностей в жилье, а также улучшение использования и сохранности жилищного фонда», но эта цель не может быть достигнута на основе использования только этого Закона, так как все его содержание направлено на решение лишь части проблем, связанных с осуществлением жи-лищной реформы.

Его основная задача - заменить нанимателя жилого помещения на собственника, что позволит гражданам иметь больше правовых возможностей для решения своих личных жилищных вопросов. Правда, только от того, что квартира перейдет в собственность, жилищная проблема не решится (физическая переуплотненность проживания как была так и останется, равно как и недостатки жилого помещения), зато изменится правовой статус проживающих, что само по себе немаловажно. Хотя характер и объем жилищных прав нанимателя не равен характеру и объему прав собственника, однако последний в отличии от первого наделен правом отчуж-дения, что значительно расширяет его правовые возможности удовлетворять по своему усмотрению не только свои потребности в жилье, но и что важно, других лиц.

Но цель реформы намного шире, она направлена на удовлет-ворение потребностей граждан в жилье путем фундаментальных преобразований существующей системы строительства, распреде-ления и обслуживания жилищного фонда на основе изменений отношений собственности, создания рынка жилья и обеспечения соци-альных гарантий нетрудоспособным и малообеспеченным слоям на-селения. Достигнуть цели реформы невозможно, используя только приватизацию жилищного фонда. Через два дня после принятия Закона о приватизации 06.07.1991 года были внесены соответствующие изменения и дополнения в Жилищный Кодекс.

Вторым шагом было принятие 24.12.1992 года Верховным Советом РСФСР Закона « Об основах Федеральной жилищной политики» - который и определил основы новой системы удовлетворения жилищных потребностей граждан, предусматривающей сосущество-вание двух взаимодополняющих механизмов решения проблемы - пла-ново распорядительного и рыночного.

1.2. Общие положения Закона, основные условия его применения

Рынок жилья создают собственники жилья. Приватизация - один из путей возникновения множества таких собственников. Статья 2 Закона о приватизации в ее первоначальной редакции, дает определение понятия приватизации: « Приватизация жилья- бесплатная передача или продажа в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном фонде».

Бесплатная передача жилья предполагалась по всей территории России в размере 18 кв. м. обшей площади на одного человека и дополни-тельно 9 кв. м. на семью (решением Орловского областного совета на-родных депутатов от 24.01.1992 года норматив бесплатно передава-емой площади по городу Орду был установлен в размере 23 кв. м. общей площади на человека и дополнительно 12 кв. м. на семью), а площадь квартиры, превышающая бесплатную норму, подлежала оплате. Кстати, в 1992 году в г. Орле от продажи излишек жилой площади было получено дополнительно 10% всего городского бюджета.

Для ускорения процесса приватизации 23.12.1992 года в Закон были внесены изменения, которыми была введена равная для всех бесплатная приватизация, независимо от размеров и потребительских качеств жилых помещений. Суммы, ранее выплаченные гражданами за излишки площади подлежат возврату. Постановление № 8 Пленума Верховного Суда РФ от 24.08.1993 г. в редакции от 21.12.1993 г. № 11 «О некоторых вопросах применения судами Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» Бюллетень Верховного суда РФ 1993 год, № 11.

Однако В.Н. Литовкин высказывает на этот счет совсем противоположное суждение: «Условия приватизации, которые были на каждом этапе, не имели и не имеют обратной силы, то есть впервые установленная Законом от 23 декабря 1992 года бесплатность приватизации занимаемого жилого помещения не касается тех, кто уже стал его собственником ранее до 1993 года на иных условиях (комбинации бесплатности и платности при передаче квартиры в собственность граждан) и тем более тех, кто полностью выкупил занимаемую квартиру на условиях 1992 года, если иное не установлено решением субъектов Федерации». В.Н. Литовкин «Комментарий к законодательству Российской Федерации о приватизации жилья», Москва, Республика, 1993 год, стр. 18. В г. 0рле не было заявлено ни одного требования о возврате сумм, уп-лаченных за излишки площади.

Всеобщая бесплатность приватизации жилых помещений на всей территории Российской Федерации - ее новый принцип, дей-ствующей с 1993 года. Эта перемена ускорила темпы приватизации, 1993 год по статистическим данным стал рекордным по количе-ству приватизированных квартир не только в Орле ( смотри приложение), но и по всей России. «Российская газета», 1993 год, 21 мая.