Регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства

Административная ответственность, являясь одним из видов последней, представляет собой применение административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение. В данной связи необходимо уяснить, какие же деяния субъектов административных правоотношений могут способствовать её наступлению. В Кодексе об административных правонарушениях отдельная глава посвящена правонарушениям, посягающим на установленный порядок управления, в статьях содержатся составы нарушения правил паспортно-регистрационной системы. Известно, что любое правоотношение характеризуется наличием у сторон взаимных прав и юридических обязанностей, и паспортно-регистрационная система не является исключением. Наличие в законодательстве, реализующем право человека на свободу передвижения, определенного набора предписаний, обязывающих субъектов правоотношений к определенным действиям (зарегистрировать свое пребывание по месту пребывания либо жительства, получить паспорт и пр.) либо к воздержанию от таковых (проживание без регистрации, незаконное изъятие или прием в залог паспорта и т.д.), обеспечивает выполнение перечисленных выше задач. Гарантией этого в определенной степени являются меры государственного принуждения, заключенные в нормативных актах, и, в частности - в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации., 1993. №32.. Ст. 1227.СЭ., 1997.- №28.- Ст. 3444..

Охраняемые данными нормами правоотношения получили свое закрепление в законодательстве в форме предписаний определенного поведения их субъектов - конкретных правовых норм. Например, ст.З Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" И.И. Веремеенко, Попов Л.Л. Комментарий к статье 178 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях // Комментарий к КоАП РСФСР. - 2-е изд. М.: Проспект. - 1998.- 560 с.

вменяет в обязанность граждан Российской Федерации проходить процедуру регистрации по месту пребывания и месту жительства, пункт 1 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828 обязывает всех граждан Российской Федерации, достигших 14 -летнего возраста иметь паспорт и так далее. Хочется отметить, что до настоящего времени не урегулирован вопрос о возрасте, с которого гражданин становится субъектом отношений в сфере документирования и регистрационного учета, а самое главное, когда должна наступать ответственность за их нарушения. Возраст наступления административной ответственности определен Кодексом РСФСР об административных правонарушениях) и составляет 16 лет. Однако сейчас паспорт гражданин Российской Федерации обязан получить уже в 14 лет. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что недобросовестные граждане, нарушающие паспортные правила, но не достигшие четырнадцатилетнего возраста, не будут нести административную ответственность. Неизвестно, каким образом будет решаться подобный вопрос в будущем, в настоящее время, ученые и многие практические работники склонны полагать, что в данной конкретной ситуации к административной ответственности необходимо привлекать родителей либо заменяющих их лиц. Научно - технический прогресс, распространение средств массовой информации, ускорение физического и умственного созревания, некоторые другие факторы, несомненно, оказывают влияние на становление индивидуального правосознания в более раннем, чем, скажем, 20-30 лет назад возрасте, однако это не означает, что в этой ситуации возможно расширенное толкование нормы права. Установленный законом возраст наступления административной ответственности не может быть изменен никаким нормативным актом, кроме закона, поэтому по нашему мнению, следует согласиться с тем, что субъектами данных правонарушений могут быть вменяемые лица, достигшие 16 - летнего возраста.

Помимо перечисленных, составы ряда правонарушений содержат такие нормы, которые ни в одном действующем законе, помимо кодекса, не приводятся. Это отчасти объясняется тем, что данные составы без изменений сохранились с момента издания кодекса, когда действовавшее законодательство о паспортных правилах позволяло существенно ограничивать права граждан.

Можно высказать сомнение в целесообразности существования статьи КоАП (только в части приема на работу граждан, не имеющих регистрации), поскольку в данной ситуации достаточно велика возможность/ограничения прав граждан на свободный выбор рода деятельности и профессии, что явно противоречит действующей Конституции (ст.37). Однако следует признать, что требования этих статей кодекса обоснованы и в настоящее время, поскольку действия, запрещенные ими, не утратили своей общественной опасности, являются достаточно распространенными.

В современный период перед юридической наукой ставятся новые задачи, в том числе и по совершенствованию законодательства с учетом происходящих перемен.

§3. Основные функции органов внутренних дел по осуществлению паспортно-регистрационного режима.

В соответствии с законодательством Российской Федерации, функции контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации возложены на органы внутренних дел, представляющие собой в то же время и орган регистрационного учета. Следует заметить, что Закон РСФСР "О милиции " Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. - № 16. - Ст. 503; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. -1993.-№ 10.-Ст. 360;№32.-Ст. 1231. изъял из сферы деятельности милиции обязанности по выдаче паспортов, прописке, выписке граждан (ныне регистрационному учету), адресно-справочной работе и т.д. Однако в существующих социально - экономических условиях невозможно обеспечить передачу данных функций в сжатые сроки и с наименьшими потерями в качестве и объеме проводимой работы. В настоящее время только возможности органов внутренних дел позволяют на надлежащем уровне организовать работу по исполнению законодательства о регистрационном учете и документированию населения, поскольку для этого они наделены достаточными властными полномочиями, установленными и обеспеченными законом. С 1993 года паспортная служба милиции преобразована в паспортно-визовую службу органов внутренних дел, на нее возложены обязанности по выдаче паспортов, осуществлению регистрации и снятию граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства, регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории России, выдаче им документов на право проживания, оформлению документов и разрешений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу, исполнению законодательства по вопросам гражданства. 0 реорганизации подразделений виз, регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел. Постановление Совета министров Российской Федерации -Правительства Российской Федерации от!5 февраля 1993 года с изменениями, внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1082.: См. Собрание актов Президента и Правительства российской Федерации. 1993. № 8. Ст. 659; Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. - Ст. 4208.

Законодательство Российской Федерации основной целью введения регистрационного учета называет обеспечение необходимых условий для реализации гражданами их прав и свобод. Таково, по мнению И. Б. Кардашевой Кардашева И-Б. Указ соч. - 46 с., и основное предназначение паспортно-визовой службы органов внутренних дел. Соглашаясь с этим, считаем, что данное высказывание не вполне исчерпывающе раскрывает сущность деятельности службы, поскольку не учитывает работу по решению правоохранительных задач, присущих каждому подразделению органов внутренних дел. Паспортно-визовая служба, как одно из таких подразделений, прежде всего, призвана решать задачи, присущие органам внутренних дел в целом с учетом специфики выполняемой работы. Это - обеспечение безопасности личности, защита ее прав, свобод, законных интересов, защита интересов государства и общества от преступных посягательств, предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, оказание содействия в раскрытии и расследовании преступлений и иных правонарушений, розыску лиц, скрывающихся от следствия и суда, а также осуществление розыска лиц, уклоняющихся от уплаты долга, а также алиментов, оказывать правовую помощь населению.

Как известно, содержание функции диктуется спецификой объекта управления. В данном случае, специфическим объектом управления являются отношения по обеспечению граждан документами, удостоверяющими личность, регистрации и снятию с регистрационного учета. Функции управления в сфере внутренних дел принято подразделять на общие, специальные, особенные, Котюргин С.И. Функции советской милиции. - Омск. -1975. - С. 10-11. а также обеспечивающие. К общим, применительно к паспортно-визовой службе относится участие в разработке законопроектов по вопросам, относящимся к ведению этой службы;

- сбор и обработка информации по паспортно-визовой работе, передача информационного материала в заинтересованные службы и ведомства;

аналитическая работа и подготовка специальных рекомендаций по соблюдению законодательства по вопросам свободы передвижения, выбора места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации, выезда за ее пределы и въезда на ее территорию, правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, вопросов приобретения и выхода из гражданства России, совершенствованию деятельности службы, улучшению взаимодействия с иными службами и подразделениями органов внутренних дел;

- анализ эффективности работы подразделений паспортно-визовой службы и подготовка предложений по ее улучшению, укреплению законности и служебной дисциплины;

- совершенствованию профессиональной подготовки, улучшению

воспитательной работы с сотрудниками;

- обеспечение взаимодействия и оказание практической помощи в пределах своей компетенции другим службам и подразделениям органов внутренних дел, органов государственной власти и управления, общественных объединений, органов местного самоуправления;

- работа по рассмотрению писем и заявлений граждан,
публикаций и выступлений в средствах массовой информации,
депутатских запросов;

К специальным функциям паспортно-визовой службы можно отнести:

- организацию исполнения законодательства и нормативно -правовых актов по всем линиям паспортно-визовой работы;

- организация взаимодействия с органами власти и управления по вопросам, касающимся специфики деятельности паспортно-визовой службы;

- организация контроля за деятельностью иных служб органов внутренних дел по исполнению законодательства о регистрационном учете, правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства.

К особенным функциям можно причислить:

- реализацию возможностей службы в предупреждении и пресечении преступлений и правонарушений, раскрытии преступлений, охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, гражданском розыске, граждан, утративших связь с родственниками, иностранных граждан и лиц без гражданства, уклоняющихся от регистрации в органах внутренних дел, в адресно-справочной работе;

- участие в выполнении иных боевых и служебных задач, возложенных на органы внутренних дел.

Одним из важнейших направлений деятельности паспортно-визовой службы является работа по реализации законодательства о свободе передвижения, выбора места пребывания и места жительства.

Будучи институтом государственного управления, паспортно-регистрационная система помимо выполнения других задач (учет населения, обеспечение возможности реализации субъективных прав и свобод), является действенным средством борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Для решения этих задач на органы внутренних дел возложены функции, которые можно условно разбить на две группы.

К первой относятся административно - правовые функции, такие как, выдача паспортов; оформление регистрации и снятия граждан с регистрационного учета; ведение адресно-справочной работы; планирование, информационно - аналитическая работа, подготовка рекомендаций по совершенствованию паспортно-регистрационной работы; взаимодействие с органами представительной власти (всех уровней) и органами местного самоуправления по вопросам реализации законодательства о регистрационном учете и документировании граждан; осуществление контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами законодательства о свободе передвижения, выбора места пребывания и места жительства; информирование населения о принятых законодательных и иных нормативно-правовых актах, касающихся вопросов реализации законодательства о документировании граждан и регистрационного учета.

Ко второй группе относятся функции, которые можно назвать как собственно правоохранительные или предназначенные для реализации правоохранительных задач возложенных на органы внутренних дел в целом. Это такие функции, как персональный учет населения и адресно-розыскная работа; работа с населением, установление доверительных отношений с гражданами, выявление в процессе работы лиц, представляющих оперативный интерес; учет граждан при регистрации лиц, имеющих судимость, отбывавших наказание в местах лишения свободы; розыск похищенных паспортов, чистых бланков паспортов; взаимодействие с другими подразделениями органов внутренних дел в целях реализации правоохранительных задач, стоящих перед ними; осуществление мероприятия с целью конспирации оперативно - розыскной деятельности.

Рассмотрим подробнее функции, относящиеся к первой группе:

1. Выдача паспортов. Организация работы по обеспечению граждан паспортами включает в себя деятельность собственно по выписке паспортов и выдаче владельцам, а также по проверке соответствия документов, поступающих в паспортно-визовую службу предъявляемым требованиям, а также, в некоторых случаях, проверке личности заявителя. Документирование граждан производится впервые по достижении 14-летнего возраста, основаниями замены паспорта являются - достижение 20 и 45-летнего возраста; изменение гражданином в установленном порядке фамилии, имени, отчества, сведений о дате (число, месяц, год) и/ или месте рождения; изменение пола; непригодности для дальнейшего использования вследствие износа, повреждения или других причин; обнаружения неточности или ошибочности произведенных в паспорте записей. Новый паспорт выдается гражданину взамен утраченного. По факту утраты паспорта заводится дело и проводится проверка личности заявителя. Паспорт является основным документом, удостоверяющим личность, что во многих случаях используется для подтверждения субъективных прав гражданина. Специфическими свойствами паспорта является то, что он содержит сведения, отражающие личность его владельца, принадлежность к гражданству, отношение его к воинской повинности, паспорт нельзя принимать в качестве залога, с него не может быть снята копия, утрата влечет за собой административную ответственность, а хищение - уголовную, паспорт изготавливается в централизованном порядке и имеет единую форму, а также средства, предохраняющие его от подделок. Эти средства, именуемые защитными, можно подразделить на защиту непосредственно бланка паспорта и на защитные средства, применяемые при оформлении паспорта. В первом случае имеются в виду защитные средства, использованные во время изготовления бланка - обложка изготовлена по специальной технологии из износостойкого материала и имеет единую расцветку, паспортная книжка производится на предприятиях Гознака и имеет несколько степеней защиты (бумага специальной выработки, нанесенный на все страницы специальный рисунок - орнамент, "розетка", а также защитная сетка, нумерация, состоящая из трех групп цифр, присущих только одному конкретному региону, также в бланке паспорта могут применяться специально разработанные вшиваемые или вкладываемые элементы, предназначенные для сохранения вносимых записей или для защиты бланка и произведенных в нем записей от подделок). Во втором случае это - вносимые в паспорт записи произведенные в соответствии с требованиями приказа № 605 от 15 сентября 1997 года с помощью пригодных для этих целей печатающих устройств (печатных машин, ПК) а также от руки специальными чернилами, код подразделения, обрезка фотокарточки до установленных размеров специальным устройством, запись на оборотной стороне фотографической карточки специальными чернилами, покрытие третьей страницы паспорта специальной защитной (ламинаторной) пленкой, проставление оттисков печатей и штампов, а также наличие личной подписи владельца паспорта. Опытный и внимательный сотрудник органов внутренних дел, осведомленный о наличии защитных средств может обнаружить подделки в паспорте.

2. Оформление регистрации и снятия граждан с регистрационного учета. Регистрационная работа органов внутренних дел должна строиться на принципах строгого соблюдения федерального законодательства, обеспечения условий реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства, обязательности регистрационного учета для всех, уважительного отношения к гражданам.

5. Ведение адресно-справочной работы. Она позволяет осуществлять поиск лиц, состоящих на регистрационном учете, либо уже снятых с него, поскольку в адресных листках прибытия (убытия) имеются сведения об этих лицах, в том числе указывается адрес места пребывания (жительства). Такого рода информация используется не только органами внутренних дел, но и другими правоохранительными органами, государственными органами а также гражданами для установления местонахождения конкретных лиц.

4. Планирование, информационно - аналитическая работа, подготовка рекомендаций по совершенствованию паспортно-регистрационной работы. Анализ деятельности паспортно-визовых аппаратов показывает, что при организации ее работы необходимо учитывать экономические и географические особенности территориальной единицы обслуживания органа внутренних дел, количество и социальный состав проживающего населения, наличие и расположение предприятий, учреждений, учебных заведений, иных объектов. Как показывает практика, "...знание перспектив экономического развития и социальных преобразований...позволяет предусмотреть тенденцию в миграции населения, увеличения численности городских жителей, что необходимо для перспективного планирования паспортной работы. Кусков Г.С. Паспортная система в СССР. - Москва. -1979. - С. 15.

Представляется, что для облегчения такого рода работы, в подразделениях паспортно-визовой службы необходимо вести специальные паспорта на объекты, в которых временно либо постоянно поживают граждане - общежития, гостиницы, санатории, дома отдыха, иные подобные учреждения. В данных учетах нужно сосредоточивать сведения о количестве проживающих, наличии свободных мест, социальном составе, проживающих (пребывающих) лицах, представляющих оперативный интерес и т.д. Такие сведения могли бы иметь значение не только для организационно-аналитической работы, но и непосредственно регистрационной, а также оперативной.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6