Способы обеспечения законности в государственном управлении

Власть же реализуемая посредством управления обществом со стороны государственных структур (администрации) и установленная обществом над собой и есть второй случай , когда государство (в лице органов) является субъектом управляющего воздействия. В данном случае термин “государственное управление” неприменим , так как два , содержащихся в нём и по сути разных явления сливаются в одно целое. Так как это тоже власть , то есть “ … такая взаимосвязь , в процессе которой люди в силу разных причин добровольно или по принуждению признают верховенство воли других , и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия”11 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 35. , то она условно могла бы быть названа государственной. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную , исполнительную и судебную22 Комментарий к Конституции РФ/Под ред. Окунькова Л.А. - М., 1996. С. 41.. Хотя каждой ветви власти свойственны определённые властно-управленческие функции , не стоит отождествлять их деятельность с государственным управлением . Государственное же управление заключается в опосредованном воздействии на общество через всю совокупность государственных институтов. Характер и способы воздействия на людей для ветвей власти различен , как например , у законодательной , где прямое воздействие отсутствует. Для определения того , что подразумевается под властным воздействием государственных структур можно использовать термин “вид государственно-управленческой деятельности”. Тогда , судебная власть будет осуществляться в виде судебной деятельности (правосудие) , административная власть - исполнительной деятельности , законодательная власть - нормотворческой и контрольной деятельности.

Выступая в качестве субъекта управления , каждая ветвь власти осуществляет от лица государственной же власти конкретный вид деятельности. По свойствам объекта управления и способу управляющего воздействия реализуемого в каждом виде государственной деятельности выделяется :

1.Управление внутри самих ветвей власти , как обособленных систем с задачами поддержания структурного равновесия.

2. Управление совокупностью специфических общественных отношений характеризующих вид управленческой деятельности (определение принципов , задач , целей функционирования).

3. Конкретное управление объектом управляющего воздействия , которым являются группы людей или условные объекты (организации и т.п.) посредством указаний.

4.Опосредованное управление группами людей или обществом в целом посредством издания обязательных для исполнения установлений.

Сочетанием в той или иной количественной степени указанных групп управления отражается сущностная специфика государственно-управленческой деятельности ветвей власти. Для административной власти реализуемой через исполнительную деятельность характерно сочетание структурного управления , управление людьми посредством указаний и в меньшей степени управление обществом посредством обязательных указаний по отношению к неопределённому кругу субъектов или общественных отношений. Судебная деятельность (правосудие) отличается почти полным отсутствием управляющего воздействия на людей посредством указаний , а издаваемые акты не являются установлениями общего характера , так как распространяются на определённых субъектов правоотношения. Для законодательной деятельности управление в полной мере реализуется путём издания актов общего характера. В то же время для этих ветвей власти обязательным будет наличие структурных и принципиальных управленческих действий , обязательных для любой системы.

Предметом рассмотрения дипломной работы являются специфические правовые явления - способы обеспечения (достижения) социальной системой определённых установленных параметров , которые охватываются термином “законность”. Возникающие в результате управленческой деятельности связи и отношения образуют сложную социальную систему . Задача обеспечения правильного целеполагания управляющего воздействия командной системы на подчинённую , должна обеспечиваться также управляющим воздействием. От того , кто осуществляет это воздействие зависит не только эффективность применения способов но и устойчивость государственной системы. Немаловажно в этой связи отметить , что устойчивость любой социальной системы может быть достигнута лишь только в случае управляющего воздействия на управляющие структуры со стороны управляемых. Данный вывод следует , во-первых , из добровольного делегирования (в условиях демократического общества) легитимности управляемыми индивидуумами , которые вправе спрашивать с наделённых властью лиц о результатах управления (ст. 3 Конституции РФ)11 Комментарий к конституции Российской Федерации/ Под ред. Окуниькова Л.А. - М. , 1996 . С. 18 , а во-вторых , из факта реального существования в обществе института общественного контроля. Исторический опыт показал нежизнеспособность систем с подавляющим командным управлением , реальные возможности обратного управляющего воздействия в которых отсутствовали. Таким образом , пятым пунктом в перечне государственно-властной деятельности необходимо указать управление людьми и их объединениями механизмом государства , в том числе органами государственной власти.

Профессор Атаманчук Г.В. говоря о государстве как о структуре , способной властно определять линию поведения людей и добиваться с её помощью принуждения22 Атаманчук Г.В. Указ соч. С. 35-36. , в дальнейшем объединяет два понятия - государственной власти и государственного управления. Далее он рассматривает государственное управление как управление всем обществом посредством использования государственной власти. Но “государство” есть понятие абстрактное. Получается , что на общество воздействует совершенно виртуальное явление (объект). Можно ли говорить о контроле за законностью управления осуществляемого там где не определён субъектный состав структуры. Учитывая , что импульсом и формирующей силой в управлении служат знания , мысль и воля человека , то есть любое управление подразумевает основой человека , необходимо рассматривать государственное управление применительно к совокупности властных индивидуумов его осуществляющих. Когда я говорю об управлении высшим лицом структурами составляющими государство , это лицо конкретно определено. Управленческая деятельность ветвей власти также конкретно определена , так как реально осуществляется в виде деятельности структур составляющих каждую ветвь.

Таким образом , государственная власть практически осуществляется не в совокупности с государственным управлением , а в сочетании с государственно-управленческой деятельностью институтов государственной власти . Государственное управление обусловлено высшей властью народа сконцентрированной в первом лице государства.

Каким же образом определяется соотношение государственного управления и административной власти? Профессором Козловым Ю.М. в учебнике административного права дана следующая формулировка : “Поэтому государственное управление по своему назначению и представляет собой не что иное , как вид государственной деятельности , в рамках которого практически реализуется исполнительная власть”11 Административное право Российской Федерации /А.П. Алёхин , А.А. Кармолицкий , Ю.М. Козлов. - М. , 1997. С.16. Действительно , нельзя не признать , что государственная деятельность охватывает наряду с государственным управлением и иные формы реализации государства. Так , в отношениях с иными государствами не может быть управления , так как нет власти одного субъекта международного права над другим , государства полностью равноправны. Но государственное управление здесь значительная часть государственной деятельности а не её вид. Согласен и с тем , что в рамках государственного управления реализуется исполнительная власть в форме государственно-управленческой деятельности, учитывая реализацию в этих же рамках судебной и законодательной властей. “Следовательно, - пишет Ю.М. Козлов, - государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти , базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти , приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата , в настоящее время именуемых исполнительными органами , а по существу являющимися органами государственного управления. Следовательно , государственное управление , понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность , не противопоставляется реализации исполнительной власти , понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти”11 Алёхин А.П. , Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С.17. С этой формулировкой я не могу согласиться. Очевидно , что автор отождествил государственное управление с исполнительно-распорядительной деятельностью. Моя позиция основывается на особенности построения высших органов государственной власти в Российской Федерации. Так Президентом России в своём лице объединены функции главы государства и высшего должностного лица исполнительной ветви власти. В то время как высшей исполнительной властью должен обладать руководитель Правительства - собственно исполнительного органа. Поэтому, при анализе указанной формулировки на утверждение - “государственное управление , понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность” , возникает вопрос : по отношению к чему эта деятельность осуществляется ? Я думаю , государственное управление фактически должно противопоставляться деятельности субъектов административной власти , так как объектом управляющего воздействия в первом случае будут сами органы исполнительной власти , а во втором , граждане и иные субъекты отнесённые законом в сферу властно-распорядительного влияния административных органов.

Кроме этого Козлов Ю.М. указывал , что власть является сущностным выражением исполнительной деятельности , её функциональной направленности и компетенционной определённости , то есть категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению , которое всегда характеризовалась как определённый вид государственно-властной деятельности.11 Алёхин А.П. , Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 14.

Характеризуя отличия административной власти от власти высшего руководства , профессор Бахрах Д.Н. определил министров , губернаторов и других администраторов как людей , которые служат высшей государственной власти , претворяют её решения в жизнь. А для этого они наделяются властью , которая называется административной , то есть властью , находящейся в подчинении высшей власти.22 Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 2000. С. 9. Подтверждая свои выводы профессор Бахрах Д.Н. приводит определение администрации данное французским учёным Р. Драго : “Администрация - совокупность людских и материальных средств , призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов … Цели администрации никогда не бывают первичны , они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий , порученных ей основополагающими государственными органами”33 Драго Р. Административная наука. - М., 1982. С. 5-6. Как вывод воспринимается первый из перечисленных профессором Бахрахом Д.Н. признаков административной власти - её вторичность , её подчинённое положение , зависимость от высшей власти.44 Бахрах Д.Н. Указ . соч. С. 9. Примечательно , что раздел VII в учебнике “Административное право России” проф. Бахраха Д.Н. озаглавлен “Режим законности (правозаконности) в деятельности государственной администрации” (курсив - мой).

Однако , хотя , используя формально-юридический метод исследования , я и сделал выводы об особом содержании понятия “государственное управление” , отличном от содержания подразумеваемого деятелями права , далее в работе я буду выполнять исходя из понимания государственного управления как формы исполнительной деятельности административных органов государственной власти. В данном случае, наличие противоречия объясняется изменением общественно-политической обстановки в государстве , а также подходов в исследовании государственно-правовых явлений.

Выводы по настоящей главе о необходимости наличия в системах обеспечения законности не только управляющего воздействия со стороны уполномоченных государственных органов , но и элементов управляющего воздействия со стороны управляемых , необходимо применить в дальнейшем для выяснения оптимально эффективного построения системы административных органов государства а также разработки используемых ими способов обеспечения законности. Но такие выводы принципиального характера являются идеализированными. При применении их в чистом виде возникает существенное противоречие , сводящее на нет любое управляющее воздействие в системе и останавливающее её развитие (функционирование). Практика существования цивилизованного общества выработала особый механизм “сдержек” и “противовесов” когда управляющему воздействию противопоставляется воздействие контролирующее в том объёме который необходим для эффективного функционирования системы. По сути , существование определённых способов обеспечения законности в государственном управлении , как количественная величина есть величина непостоянная. Для достижения самой законности система и содержание способов могут меняться в зависимости от политической, экономической и общественной ситуации. В данной связи важно определить совокупность тех способов , которые при своём существовании позволили бы достичь максимального уровня законности в управлении государством и обществом исходя из принципов достаточности и целесообразности.

Глава 2. Общее понятие законности. Понятие способов обеспечения законности в государственном управлении.

Законность в юридической науке понимается как “неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства , должностными лицами, гражданами и общественными организациями”11 Юридический энциклопедический словарь. - М., 1984. С. 101.. Проф. Атаманчук Г.В. определял законность как “систему юридических правил , норм , средств и гарантий с соответствующими им государственными структурами , призванную обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов”.22 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. .223. Там же автор указывал на несколько трактовок понятия “законность” , содержащихся в юридических работах. Так , под законностью в государственном управлении обычно подразумевают либо метод , либо режим деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. При трактовке в качестве метода законность сводится к совокупности способов , приёмов и средств , с помощью которых управленческая деятельность вводится в “русло” законов , направляется на исполнение законов , причём в установленных законами формах и признанными законами методами. Рассмотрение законности как режима ведёт к отождествлению её с таким принятым в государстве порядком , в соответствии с которым (или при котором) все правовые акты и организационные действия государственных органов осуществляются исходя из духа и буквы закона , в рамках сущности права. Во многих статутных документах законность понимается и как принцип , соблюдать который необходимо в практической деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.33 Там же. С. 224. Проф. Бахрах Д.Н. обращая внимание на качество юридических законов и их соответствие объективно существующим социальным связям выделял важную сторону законности в её определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти , который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности , её всестороннему совершенствованию , формированию и развитию гражданского общества , успешной деятельности государственного механизма.11 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 602. Однако , в той же книге на стр. 410 читаем определение правового режима как системы норм права , которая регулирует деятельность , отношения между людьми по поводу определённых объектов. При этом автор различает юридическую сторону режима (систему правил) и фактическую сторону (реальное осуществление правовых норм). Таким образом , очевидно , что проф. Атаманчук Г.В. подходит к определению законности с материальной стороны , так как выделяет в понятии материально выраженные явления - систему правовых норм , институты власти их применяющие , средства и гарантии обеспечивающие применение норм права. У профессора Бахраха Д.Н. наблюдается сущностно-функциональный подход к понятию законности , так как он выделяет ещё и деятельность по применению исполнению) правовых норм. Но выделяя те или иные стороны в рассматриваемом понятии все авторы имеют в виду явление , относительно которого у них сложилось , в общем то , единое мнение. Так , Атаманчук Г.В. писал , - “При любом подходе к законности её смысл состоит в том , чтобы выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные обязывания были исполнены , дозволения использованы , запреты соблюдены , закон реально выполнял свою роль в жизни государства , общества , конкретного человека”22 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 223.. Мне видится , что понятие законности при своей достаточной определённости , может и должно рассматриваться широко , так как оно охватывает значительное количество общественных и правовых проявлений.. Все подходы авторов к этому понятию характеризуют разные элементы единого целого. Поэтому , законность включает в себя одновременно и систему правовых норм (правил) ; и совокупность структур обеспечивающих их соблюдение ; и систему средств и гарантий реализации норм права ; и практическую деятельность субъектов по единообразному пониманию и применению законов ; и ряд принципиальных положений , соблюдать которые необходимо в деятельности органов власти и граждан ; и совокупность прав и обязанностей субъектов правоотношения. На мой взгляд , только учёт всех этих элементов даст нам понимание смысла законности , необходимое для осуществления практических выводов в данной работе.

Тесно связана с законностью такая форма общественной связи как дисциплина. Эта форма свидетельствует о признании и соблюдении человеком согласованных правил , норм , процедур поведения , общения , ведения определённых дел. Дисциплина , будучи тесно связанной с законностью , может рассматриваться как одно из средств её обеспечения. Профессор Атаманчук Г.В. даёт следующее определение дисциплины : “…видится всё же понимание дисциплины в государственном управлении в качестве фактического поведения персонала государственного аппарата , которое отражается в управленческих решениях и действиях , а также в управленческом (служебном) общении”.11 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 235. То же указывается Ю.М. Козловым , который писал , что дисциплина предполагает неуклонное исполнение законов , иных нормативных актов вышестоящих органов всеми работниками государственного аппарата , а также лицами , непосредственно занятыми в сфере материального производства и социально-культурного обслуживания населения.22 Советское административное право /Под. ред. Козлова Ю.М. - М., 1985. С. 252. Однако , в учебнике административного права под редакцией Козлова Ю.М. и Попова Л.Л. 1999 года издания встречаем трактовку понятия государственной дисциплины с более широким субъектным охватом . Так , под дисциплиной понимается: “…сознательное повиновение всех граждан порядкам и правилам , установленным государством и его полномочными органами , строгое соблюдение норм поведения , согласованность в действиях (курсив - мой) , а что касается государственных служащих , то выполнение ими общих и должностных обязанностей и распоряжений руководителей”33 Административное право /Под. ред. Козлова Ю.М. Попова Л.Л. - М., 1999. С. 432.. С таким широким подходом согласиться нельзя. Государственная дисциплина всегда отличается подчинение руководящим указаниям вышестоящих должностных лиц нижестоящих структур. Руководящие указания , данные во исполнение закона не являются законом сами по себе. Подчинённые обязаны выполнять приказы и распоряжения руководителей в силу служебной и трудовой зависимости , коей не наблюдается по отношению к гражданам государства. По отношению к гражданам в каждом конкретном случае (отношении) властные указания администрации принуждают к исполнению закона , посредством силы административного акта или требования изданных в пределах компетенции должностного лица . Поэтому , в данном случае можно говорить не о дисциплине а о законности , то есть обязанности соблюдения закона каждым гражданином. Тем более , что круг субъектов дисциплинарного воздействия всегда индивидуально определён по причине структурности системы органов власти, когда как властное воздействие на граждан не предполагает точного определения того , к кому будет применено и применяется по мере необходимости приведения отношения в рамки закона.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9