Способы обеспечения законности в государственном управлении

С понятием законности тесно связано понятие целесообразности. Нормы административного права в некоторых случаях носят управомочивающий (дозволительный) характер, позволяя должностному лицу в конкретной ситуации с учётом реальных обстоятельств сделать выбор между возможными линиями поведения или действиями. В условиях чрезвычайных ситуаций законом не предусматриваются даже возможные линии поведения , не говоря уже о фактическом составе принимаемых решений. В таких ситуациях чиновник может действовать на своё усмотрение , то есть наиболее целесообразным и рациональным образом. Действия должностных лиц будут целесообразными в том случае , когда при условии отсутствия их прямой регламентации законом , тем не менее эти действия будут приводить к достижению поставленной задачи или цели , при строжайшем соблюдении основных принципов деятельности системы органов власти (принципов права) и прав граждан. Целесообразность допустима и возможна только в рамках законности , учитывая её принципиальную составляющую. При любых обстоятельствах не могут быть нарушены основные начала законодательства, выраженные в его принципах , и права , понимаемого как объективное начало общественной жизнедеятельности людей.

Таким образом , с учётом ранее изложенных на основе кибернетики выводов о взаимодействии управляющих и управляемых систем можно разделить меры обеспечения законности на внутренние и внешние. Внутренние меры предпринимаются для упорядочения самой системы , предназначенной для реализации режима законности, со стороны её вышестоящих структур. Наиболее значимой здесь будет связь любой деятельности с понятием дисциплины и целесообразности. Внешние меры предпринимаются для упорядочивающего воздействия на любой не связанный функционально с управляющей системой объект. Учитывая , что любая норма права есть общеобязательное правило поведения , а деятельность всякого , на которого она распространяется , должна ему соответствовать , правила поведения для служащих управленческо-административных структур и граждан существенно различаются. Граждане не связаны юридической зависимостью от должностных инструкций и указаний вышестоящих руководителей , и в этой связи деятельность их автономна. Деятельность же должностного лица детерминирована управляющим воздействием вышестоящей руководящей системы , составляющей , в то же время , одно целое с системой руководимой. Поэтому специфика применения мер обеспечения законности будет различна. Если рассмотреть меры применяемые к любому должностному лицу , то в первую очередь выясняется соответствие его деятельности ранее данным указаниям или установленным правилам посредством специфических методов получения информации. Анализ деятельности должностного лица , на основе поступившей информации , позволяет определить степень законности и отклонения от установленных параметров. При выявлении негативных фактов должностное лицо подвергнется дисциплинарной ответственности , применяемой вышестоящим должностным лицом или органом внутри управляющей системы. То же должностное лицо может быть подвергнуто административному или уголовному воздействию но уже со стороны иной управляющей системы , а вышестоящие должностные лица ограничиваются мерами выявления нарушения и разработкой мер , направленных на предотвращение подобных нарушений. Что касается граждан , как управляемой системы , то отсутствие иерархической служебной подчинённости определяет иной набор мер обеспечения законности. В этой связи законность раскрывается через следование общеобязательным правилам поведения.

Существует определённое мнение , что практический контроль за законностью (реализация законности) осуществляют определённые структуры государства. Применяемые такими структурами “… различные правовые и организационные формы и методы деятельности , практические приёмы, операции обобщённо называются способами обеспечения законности”11 Административное право / Под ред. Козлова Ю.М. Попова Л.Л. - М., 1999. С. 433. Соответственно способы обеспечения законности образуют систему , элементы которой обладают рядом общих признаков. Помимо этого способом обеспечения законности признаётся вся государственно-правовая деятельность органов обладающих юридически-властными полномочиями , осуществляемая по вопросам обеспечения законности.22 Административное право Российской Федерации/ А.П. Алёхин , А.А. Кармолицкий , Ю.М. Козлов. - М. , 1997. С. 365.

В данном случае возможность применения методов , форм и приёмов деятельности как способов обеспечения законности ограничена системой государственных органов , что , на мой взгляд , неполно и не отражает действительности. Забегая вперёд , следует отметить , что деятельность граждан по обеспечению законности также облечена в формальные правовые рамки. Так , законом РФ “#G0Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” 1993 г. № 4866-1 (с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 года) статьёй 2 предусмотрено , что #G0каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Статья 4 гласит , что #G0гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы.11 Российская газета. 1993. № 89. Формальные элементы жалобы , являющейся письменным документом , установлены , например, Гражданским процессуальным кодексом РСФСР. Очевидно , что гражданин , получая информацию от должностного лица о его действиях , осуществляет контроль за степенью их законности, делая субъективный вывод. Но в силу отсутствия правовых знаний выводы гражданина о соответствии закону действий контролируемого требуют подтверждения или опровержения со стороны уполномоченных органов. Таким образом , наряду с уполномоченными органами граждане и их объединения тоже осуществляют практический контроль за законностью.

Что касается общих мер обеспечения законности , необходимо отметить такой важный , на мой взгляд , аспект как правовое регулирование государственного управления (деятельности органов административной власти). Речь идёт об основных принципах повседневной деятельности административных органов , а также взаимодействия с иными участниками административного правоотношения. Под правовым регулированием понимается : “… деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведения людей , обязательных в исполнении , которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата”11 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 207.

. В юридической литературе государственное управление , связанное в сущности с административной деятельностью , относится к тем правовым явлениям , где свободная воля участников жёстко ограничена. Административные органы и должностные лица обязаны действовать в определённом направлении и определённым образом . В своей деятельности такие органы призваны решать не столько частные задачи обратившихся лиц или проблемы жизнедеятельности конкретных субъектов , сколько вопросы стоящие перед всем обществом и государством. То есть , через решение частных вопросов в каждом конкретном случае , административная власть осуществляет приведение совокупности общественных отношений в установленное законом общее для всех русло . Внутренние отношения между органами административной власти или служащими этих органов также подвержены правовому регулированию , однако , такое правовое регулирование , в конечном итоге , подчинено запросам общества . Административные органы не могут действовать сами по себе , их цели и задачи направлены на удовлетворение желаний людей. Даже структурно-организационные процедуры внутри любого органа , направленные на наиболее эффективное решение задач и достижение целей , служат наиболее быстрому и полному решению проблем (потребностей) человека и общества. Здесь уместно привести принцип достаточной необходимости количества управленцев для решения поставленных задач , учитывая склонность администрации и управленческих структур плодиться не зависимо от потребности в них общества. Само же управляющее воздействие органов государства (административных) формируется и реализуется тогда , когда у управляемых объектов возникает в этом потребность. В своей властной деятельности государственные органы уполномочены не только привлекать к ответственности за нарушение закона но и способны определять условия существования человека , посредством издания обязательных правил. Такие полномочия также требуют правовой регламентации , чтобы власть не была использована во вред обществу в интересах лиц наделённых ею. Поэтому в государственном управлении всё должно быть прописано юридически , в том числе суть свободной деятельности (дозволение) соответствующих органов и её границы. Вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов , особенно такое , которое может причинить убытки , например , приостановление производства , должно быть обусловлено лишь обстоятельствами угрожающими охраняемым законом интересам (благам) или могущими привести к тяжким последствиям. Негативные последствия в необходимых случаях должны быть значительно менее значимы чем угроза общественной безопасности. Так же и меры административной ответственности должны применяться должностным лицом при условии сочетания нескольких факторов , во-первых , возможность применения ответственности должна быть чётко регламентирована законом , то есть в законе должно содержаться общеобязательное правило , запрет на нарушение которого обеспечивался бы санкцией ; во-вторых , виновные действия нарушителя должны содержать состав административного нарушения ; в третьих , привлечение нарушителя к ответственности должно осуществляться в чётко указанном законом процессуальном порядке. Исходя из приведённых предпосылок , для примера , приведу гражданское дело Холмского городского суда по жалобе гражданина Ефимова Н.И. на постановление о привлечении его к административной ответственности за нарушение закона РФ “Об исполнительном производстве”11 Дело № 2-1338/01 за 2001 г. Холмского городского суда.. Содержащаяся в законе “Об исполнительном производстве” в ст. 87 формулировка об ответственности за неисполнение законных требований судебных исполнителей была истолкована последними чрезмерно широко. По мнению должностных лиц любое их требование является законным. На основании этого и был привлечён к ответственности гр. Ефимов. Суд также не определил , какие требования являются законными. На мой взгляд требование должностного лица законно когда возможность этого требования указана законом. Таким образом недостаточное нормативное определение общеобязательного правила привело к административному наказанию невиновного. Поэтому, в интересах законности, необходимо чётко регламентировать полномочия и процедурные действия должностных лиц , не допуская двусмысленного или слишком широкого толкования нормы. Если в некоторых случаях невозможно охватить законом все возможные варианты поведения и способы действий , необходимо устанавливать не только общие принципы деятельности органа или структуры , но и принципы различных совокупностей действий или полномочий , гарантирующие от произвола чиновника.

Исследования законодательной базы административного права указывают на раздробленность норм , касающихся управления , по источникам различной иерархии и отраслевой принадлежности. Так , порядок привлечения к административной ответственности предусмотрен Кодексом об административных правонарушениях , нормы об ответственности за нарушение таможенных правил , о правах и обязанностях лиц ввозящих товары из за границы и регламентирующие организацию таможенного дела содержатся в Таможенном кодексе , Закон Российской Федерации “О милиции”11 #G0Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. - 1991. - № 16. - Ст. 503. #G0от 18.04.91 N 1026-1 указывает на порядок взаимодействия сотрудников органов внутренних дел с гражданами и основные моменты организации (деятельности) милиции в государстве. А Арбитражный процессуальный кодекс РФ содержит нормы позволяющие суду привлекать к ответственности , являющейся , несомненно , административной по сути. На мой взгляд появилась потребность составить единый кодифицированный акт , касающийся деятельности административной власти , который должен содержать наиболее важные принципы деятельности администрации. Всё отраслевое законодательство должно было бы строиться в соответствии с заложенными принципами административного права , отличаясь лишь спецификой правовых режимов . Давно признано , что чёткая регламентация процедуры осуществления гражданского или уголовного процесса направлена (и служит) реализации прав его участников. Так , и процедуры деятельности административных органов, а в особенности в части обслуживания прав и интересов граждан , требуют чёткого прописывания их законом. Общие процедурные нормы административного права послужат определённой гарантией прав субъектов правоотношений. Там же необходимо законодательно устанавливать персональную ответственность за последствия несоблюдения процедурных действий. Так как ответственность - это уже исполняемая под принуждением обязанность. Обязанность может быть исполнена или не исполнена. Но когда наступает ответственность, то есть приводится в действие аппарат принуждения, выбора у ответственного лица нет - оно не может не выполнить действий, составляющих содержание реализуемой обязанности, или воздержаться от них. Без ответственности обязанность становится юридическим ничто, благим пожеланием.11 Братусь Б.Н. Юридическая ответственность и законность. - М., 1976. С. 76. Таким образом , необходимость принятия кодифицированного акта регулирующего основы административной деятельности , сформировалась. В настоящее время назрела необходимость решения вопроса об единообразии и унификации законодательства об организации и деятельности органов государственной власти , которая обусловлена требованиями прозрачности и понятности (доступности) функционирования системы административных органов для общества , что , думаю, только облегчит осуществление контроля и позволит снизить расходы государства на содержание аппарата государственной власти.

Глава 3. Способы обеспечения законности и дисциплины в управлении.

Используемые уполномоченными законом государственными органами и гражданами для обеспечения законности формы , приёмы и методы образуют определённую систему элементы которой обладают рядом общих признаков. В то же время таким методам и формам присуща своя специфика , обусловленная кругом решаемых задач , объёмом полномочий как органа так и отдельных должностных лиц. Конечной же целью всех действий (деятельности) по обеспечению законности является приведение возникающих административных отношений в правовые (нормативные) рамки. Чаще всего в основу систематизации способов обеспечения законности положена зависимость от субъекта контролирующего воздействия.

К способам обеспечения законности Лунёвым А.Е. относились :

1.Контрольно-надзорная деятельность Советов народных депутатов ;

2.Деятельность органов прокурорского надзора ;

3.Судебный контроль ;

4.Арбитражный контроль ;

5.Партийный контроль ;

6.Государственный контроль;

7.Внутриведомственный контроль;

8.Общественный контроль.11 Лунёв А.Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении. - М., 1963. С. 4.

Студеникина М.С. выделяет как способы обеспечения законности :

1)Контроль представительных органов ;

2)Контроль органов государственного управления ;

3)Контроль суда;

4)Контроль прокуратуры.22 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. - М., 1974. С. 14.

Манохин В.М. относит к способам обеспечения законности :

1.Контрольная деятельность органов государственной власти ;

2.Контрольная деятельность исполнительно-распорядительных органов ;

3.Прокурорский надзор ;

4.Судебный контроль.11 Манохин В.М. Советское административное право. - Саратов, 1968. С. 223.

Шориной Е.В. выделяется :

1)Государственный контроль ;

2)Контроль общественных организаций , трудовых коллективов ;

3)Контроль гражданина непосредственно22 Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. - М., 1981. С. 43..

Кармолицкий А.А. в монографии “Административно правовое регулирование надведомственных полномочий государственных инспекций” приводя деление способов различных авторов выделяет общее для всех явление - государственный контроль. Далее он приводит классификацию государственного контроля на виды в зависимости от субъектов его осуществляющих, а также от объёма и характера полномочий этих субъектов выделяя :

1) контроль осуществляемый органами государственной власти.

2) Контроль осуществляемый органами управления общей компетенции

3) Контроль осуществляемый органами межотраслевой компетенции

4) Контроль осуществляемый органами отраслевой компетенции

5) Контроль осуществляемый финансовыми и представительными органами

6) Народный контроль

7) Административный надзор.33 Кармолицкий А.А. Административно правовое регулирование надведомственных полномочий государственных инспекций. - М., 1985. С. 24.

На современном этапе целесообразно , в первую очередь , подразделять способы обеспечения законности на контроль и надзор. Контроль в свою очередь подразделяется на контроль государственный и общественный. Государственный контроль в зависимости от уровней его осуществления включает :

А/ Контроль внутриведомственный

Б/ Контроль внешний (вневедомственный)

В/ Контроль межведомственный (взаимный контроль ветвей власти)11 Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. - 1999. - № 1. - С. 82.

Общественный контроль заключается в :

А/ Контроле граждан непосредственно и через свои объединения

Б/ Деятельности средств массовой информации

В/ Выборах во все органы власти

Надзор в зависимости от систем его осуществляющих предположим разделить на :

1.Судебный контроль (надзор)

2.Надзор органов прокуратуры

3.Административный надзор (контроль)

Надзорно-контрольные функции обеспечения законности можно рассматривать с учётом следующих общих признаков , и через :

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9