Способы обеспечения законности в государственном управлении

1.Наличие специальных правовых актов , регламентирующих порядок осуществления той или иной деятельности субъектами права ;

2.Наличие системы специально уполномоченных законом органов , осуществляющих контроль за реализацией специфических правовых норм ;

3.Наличие специальных методов деятельности уполномоченных органов ;

4.Наличие специфических актов , издаваемых уполномоченными органами различных по характеру и юридической силе.

Обобщённо контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров.11 Административное право/ Под ред. Козлова Ю.М. Попова Л.Л. - М., 1999. С. 433. В системах управления контроль является важным видом обратной связи , посредством которого субъекты управляющего воздействия получают информацию о фактическом положении дел , течении процессов деятельности и результатах управляющего воздействия. Соответственно от своевременности проведения контроля зависит возможность изменить ход деятельности в случае его отклонения от заранее заданных параметров , предотвратив нежелательные последствия либо уменьшив их. Посредством контроля субъекты его реализующие выясняют , соответствует ли деятельность органов исполнительной власти , а также действия должностных лиц предписаниям правовых норм.

Сущность и назначение контроля состоит в :

- наблюдении за функционированием подконтрольных объектов , получении объективной информации о выполнении ими правил и поручений , их текущем состоянии.

- анализе полученной информации , выявлении тенденций , закономерностей , их обуславливающих причин , разработке прогнозов.

- принятии мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины , ущерба , вредных последствий ( в том числе и морально-идеологического характера) , нецелесообразных действий и неоправданных расходов , пресечении продолжающейся противоправной деятельности.

- анализе и учёте совершившихся нарушений , определении причин и условий способствовавших их совершению

- выявлении виновных должностных лиц и привлечении их к персональной ответственности либо самими контролирующими органами либо иными компетентными лицами (органами).

Некоторые авторы определяют надзор как разновидность (часть) контроля , как , например Бахрах Д.Н. и Кармолицкий А.А. , а некоторые определяют надзор как самостоятельное понятие (Козлов Ю.М. Попов Л.Л.). Контроль и надзор имеют как ряд сходных черт , так и существенных отличий , делающих эти два понятия достаточно разнородными явлениями. Однако , в обыденном понимании значение слов “надзор” и “контроль” одинаково : это наблюдение или постоянное наблюдение с целью присмотра , проверки за кем (или чем)-нибудь , за соблюдением каких-нибудь правил.11 Ожегов С.И., Шведкова К.Ю. Толковый словарь русского языка. - М., 1994. С. 286, 371.

Если рассматривать эти два понятия :

1.С точки зрения объёма обследуемой деятельности управляемых объектов , то в рамках контроля деятельность проверяется шире , так как выявляется её соответствие не только закону но и указаниям вышестоящих органов данным ранее , а кроме этого анализируется практические результаты хозяйственной деятельности с точки зрения рациональности. В рамках надзора деятельность проверяется только на соответствие закону (нормативному акту).

2. По полномочиям и силе последствий в части принимаемых органами контроля и надзора по результатам проверки мер , то надзор выделяется в отдельную процедуру деятельности по обеспечению законности. Органы надзора вправе применять меры (административного) и даже уголовного принуждения. Органы прокуратуры вправе ограничиться мерами предупреждения нарушения , вправе привлечь виновных к уголовной ответственности , обращаться в судебные органы непосредственно для восстановления права , отменять незаконные акты органов предварительного расследования (дознания) , опротестовывать постановления органов административного надзора. Кроме этого прокуратура вправе осуществлять #G0координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью , что само по себе является текущим руководством деятельности органа административной власти. (То есть меры органа надзора не ограничиваются выявлением нарушения права а продолжаются активными мероприятиями направленными на восстановление отношения в правовых рамках.)

Так , используя сравнительный метод исследования здесь и далее можно определить , что контроль как способ обеспечения законности характеризуется определёнными признаками :

А/ между контролирующим органом и подконтрольным объектом чаще всего существуют отношения служебной подчинённости (подведомственности)

Б/ в процессе контроля деятельность контролируемого проверяется не только на соответствие закону но и исходя из дисциплины , нравственности и целесообразности.

В/ контролирующий чаще всего наделён правом отменять решения контролируемого

Г/ в соответствующих случаях контролирующий субъект вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому субъекту за совершённые или допущенные нарушения.

Д/ контролирующий орган или должностное лицо вправе давать обязательные указания касающиеся текущей деятельности контролируемого объекта (органа)

Е/ контролирующий может не входить в систему государственной власти

Ж/ контроль может осуществляться в отношении процесса или явления неживого мира или обстановки в целом , как совокупности элементов живого и неживого мира.

З/ Предметом контроля является оперативная деятельность подконтрольных субъектов по фактическому исполнению законов , подзаконных нормативных актов , инструкций , указаний , а также количественные и качественные результаты этой деятельности.11 Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов : разграничение компетенции и ответственности// Государство и право. - 1999. - № 1. - С. 83.

Контрольная деятельность может осуществляться в очень разнообразных формах , это: заслушивание отчётов , информации и сообщений , различные проверки , экспертизы финансовой и хозяйственной деятельности , наблюдение за действиями контролируемого объекта (субъекта) , получение текущих сводок , изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей в государственной службе , координация деятельности подконтрольных органов , и др. То есть контрольная деятельность ограничивается получением информации посредством , обычно , наблюдения и её анализом.

Основное отличие надзора от контроля по мнению ряда учёных состоит в том , что “надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти … заключается в постоянном , систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчинённых им органов или лиц с целью выявления нарушений законности , но не целесообразности. Поэтому при надзоре , в отличии от контроля , вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается”11 Административное право / Под ред. Козлова Ю.М. Попова Л.Л. - М., 1999. С. 436. Важно отметить , что никакие другие органы государства , кроме специально на это уполномоченных , не могут осуществлять надзорную деятельность. В словаре административного права содержится следующее определение : “Надзор государственный - функция специальных государственных органов по систематическому наблюдению за точным и неуклонным соблюдением законов , иных нормативных правовых актов , осуществляемая ими по подведомственным вопросам в отношении неподчинённых юридических лиц или граждан”22 Словарь административного права. - М., 1999. С. 202.

Таким образом надзор характеризуется следующими специфическими чертами :

А/ надзор осуществляется в отношении тех объектов , которые организационно не подчинены органам осуществляющим эту деятельность.

Б/ круг объектов надзорной деятельности не определён и значительно шире чем при контроле.

В/ органы административного надзора вправе применять меры административного принуждения , а иные органы (в состав иных органов включены прокуратура и суд) наряду с административным принуждением вправе применять уголовное принуждение.

Г/ органы надзора проверяют соответствие действий поднадзорных объектов законам и иным обязательным для исполнения неограниченного круга лиц специальным правилам.

Д/ органы надзора не вправе напрямую вмешиваться в ход хозяйственной деятельности поднадзорного объекта.

Е/ в некоторых случаях меры административного воздействия применяются в отношении коммерческих юридических лиц.

Ж/ надзорной деятельностью вправе заниматься только специально уполномоченные государственные органы.

З/ надзор осуществляется за деятельностью человека , групп людей , то есть на соответствие установлениям проверяется как результат действия так и само действие (не является специфической особенностью).

В зависимости от того , на какой стадии деятельность подконтрольного объекта проводится проверка , различают контроль предварительный , текущий и последующий. Цель предварительного контроля состоит в предупреждении и профилактике нарушений. Цель текущего контроля заключается в выяснении состояния законности и дисциплины , вынесение оценки правильности совершаемых действий объектами контроля. Целью последующего контроля является проверка реального исполнения соответствующих норм закона , предписаний , решений вышестоящих органов осуществляющих контроль. Контроль , осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов или ведомств , именуется внешним , а осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри системы называется внутренним. В зависимости от объёма обследуемой деятельности выделяют общий и специальный контроль. Общий контроль предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольного объекта , а назначение специального контроля состоит в проверке деятельности подконтрольного объекта по заранее опредёлённому вопросу. Кроме этого контроль может быть фактический (инвентаризация) и документальный.

Отдельно необходимо выделить такой вид контрольной деятельности как мониторинг, определяемый как постоянное наблюдение за каким либо процессом (объектом) с целью выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям.11 Словарь административного права. - М., 1999. С. 200. Выделение этого вида деятельности необходимо в дальнейшем для определения контрольным или надзорным является тот или иной государственный орган при интерпритации нормативно-правового материала регулирующего статус и полномочия государственных органов.

Что касается контроля осуществляемого органами судебной власти , то на определение этого явления как контроля существует иная точка зрения. Профессором Бахрахом Д.Н. судебный контроль за деятельностью административной власти по существу определяется как судебный надзор , по тем основаниям , что суд проверяет только законность актов , а значит , осуществляет надзор.22 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 615. С таким мнением нельзя не согласиться . Действительно , по смыслу деятельности судебной власти и установлений норм гражданского права о рассмотрении дел возникающих из административно-правовых отношений , суд рассматривает гражданское дело по жалобе о незаконности правоприменительного акта , разрешая , тем самым , вопрос о соответствии закону действий должностных лиц органов административной власти. Такой вид судебного надзора назван прямым. Косвенный надзор осуществляется , - по мнению Бахраха Д.Н. ,- при рассмотрении иных гражданских дел , а также всех уголовных и административных дел. В этих случаях вопрос о законности встаёт , если это влияет на решение главного вопроса , связанного с рассматриваемым судом делом , и он рассматривается попутно.11 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 616. Учитывая ранее изложенные выводы об особенностях надзора и контроля деятельность суда далее можно рассматривать именно в этом ключе. Так , судебные органы не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность органов и организаций , не вправе давать им обязательные в их деятельности указания , следовательно отсутствует иерархическая служебная зависимость между судом и проверяемым. В соответствии со ст. 10 ГПК РСФСР с#G0уд обязан разрешать гражданские дела на основании #M12291 9004937#Sзаконов и нормативных правовых актов. То есть действия органов и должностных лиц рассматриваются с точки зрения соответствия их закону, а не целесообразности. В то же время , суд , разрешая вопрос о соответствии обжалуемого акта (отношения) , отменяет его при выявленном несоответствии закону , восстанавливая тем самым отношение в правовых рамках , что, по сути , является существенным признаком сближающим судебный надзор с вневедомственной надзорно-контрольной деятельностью административных органов. Рассматривая деятельность суда с позиции широты границ проверяемых действий и актов , а также объёма полномочий , можно прийти к выводу о том , что такая деятельность может быть охарактеризована как надзорная. Так , суд проверяет законность действий и решений всех органов , должностных лиц , граждан и организаций , в том числе контрольно-надзорных. Контрольно-надзорные органы административной власти не вправе контролировать правовую деятельность (акты) суда. Необходимо признать , что любая деятельность по обеспечению законности содержит ряд сходных черт , например , некоторые методы получения информации являются одинаковыми для всех . Однако , судебная деятельность не может реализовываться посредством назначения проверок , ревизий и обследований , что существенно отличает её от контроля. В настоящее время происходит широкомасштабная передача функций надзора прокуратуры суду , который уже санкционирует оперативно-розыскные мероприятия, проверяет обоснованность арестов , законность правовых актов. Суд отменяет постановления о возбуждении , прекращении уголовных дел , представления прокуроров, решает вопросы недобровольной госпитализации , усыновления и т.д.11 Протопопов А.Л. Функции прокуратуры// Правоведение. - 2000. - № 6. - С. 176. Предлагается поставить под контроль суда решения о приостановлении расследования по делу.22 Зималаев Д.Г. Приостановление производства по делу под контролем суда// Журнал российского права. - 1999. - № 10.- С. 137. Таким образом , основное содержание судебной контрольно-надзорной деятельности, как способа обеспечения законности в управлении, состоит в его правовой оценке всех действий и решений неограниченного круга органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений законности , прав и законных интересов граждан , предприятий и др. субъектов , принятии мер по восстановлению нарушенных прав. Однако сделать вывод о точном соответствии деятельности суда правовому явлению называемому надзор не представляется возможным , о чём будет указано в выводах пятой главы.

Учитывая сложившуюся обстановку с законностью в государстве с большой достоверностью можно предположить , что контроль внутри самой системы административных органов не так эффективен как контроль осуществляемый извне. Служебная подчинённость и фактор общей принадлежности проверяемого и проверяющего к одной системе органов , неблагоприятно отражается на состоянии законности. Так , если проверяющий и проверяемый находятся в одной системе органов , то их цели , обусловленные совместной работой , совпадают , определяя общность интересов. Та же общность интересов возникает из знания тонкостей методов и способов достижения общих целей органов а также методов и приёмов преодоления трудностей в работе. При таком контроле нарушения могут быть выявлены , однако , мероприятия по привлечению виновных не осуществлены. Наказать , то есть заставить претерпеть определённые лишения , человека , с которым тебя связывает не только совместная работа но и общность интересов , довольно трудно так как , в данном случае, необходимо преодолеть психологический барьер вызванный личностной установкой проверяющего “свой-чужой”. Добиться усиления законности в управлении можно реализацией правовых и организационных мероприятий в двух направлениях , во-первых , снижением какой либо зависимости одной ветви власти от другой , во-вторых , увеличением контрольных полномочий каждой ветви власти по отношению к должностным лицам другой. К примеру , на местном и уровне субъектов РФ основной задачей органов представительной власти должно являться не столько законотворчество как контроль за законностью и целесообразностью действий администрации. Рассматривая сложившуюся судебную практику , необходимо отметить отсутствие действенных средств по контролю уже за самой судебной властью. Проводимые мероприятия по освобождению судебной власти от влияния власти исполнительной хотя и необходимы , но недостаточны. Важно ввести и законодательно закрепить доступные механизмы контроля за отправлением правосудия , в том числе реализовать законодательно закреплённый механизм выборности судей.

Немаловажная роль в обеспечении законности в сфере управления должна быть отведена общественному контролю. В источниках по административному праву общественному контролю внимания уделяется очень мало , хотя по своей значимости и правовым последствиям такая форма контроля порой более эффективна чем контроль за законностью со стороны всех государственных структур.

Овсянко Д.Н. В учебном пособии “Административное право” под ред. проф. Туманова Г.А. в качестве одного из способов обеспечения законности указывает такой вид деятельности как “обжалование”. Под обжалованием понимается “…реализация гражданами своего права высказывать претензии, и даже очень резкие, органам и должностным лицам исполнительной власти”11 Административное право/ Под ред. проф. ТумановаГ.А. - М., 1997. С. 148. . Согласно ст. 33 Конституции, граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в госу-дарственные органы и органы местного самоуправления. Каж-дый гражданин вправе обратиться в суд в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. #G0 N 4866-1 “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”11 #G0Российская газета. 1993. N 89.. #G0Пунктом 2 ст. 23 Уголовно-исполнительного кодекса РФ от #G008.01.97 N 1-ФЗ предусмотрено : “…на основании и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации, общественные объединения могут осуществлять контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания”22 #G0Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - N 2 - Ст.198 #G0.. В соответствии со ст. 21 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР проступок нарушителя может быть предметом рассмотрения#G0 товарищеского суда, общественной организации или трудового коллектива, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя к нему целесообразно применить меру общественного воздействия. Но действия общественной структуры в таком случае становятся объектом контроля со стороны органа административного надзора , так как о принятых мерах необходимо сообщить в орган (или должностному лицу) который возбудил административное производство ( п. 3 ст. 21 КоАП РСФСР)33 #G0Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - N 18. - Ст.1594.. Эффективность общественного контроля обусловлена , во-первых , отсутствием служебной зависимости между контролирующим и контролируемым , а во-вторых , отношением результатов контроля к личности контролирующего. Так , любой орган контроля если и не связан с контролируемым органом или должностным лицом через служебное подчинение , то некоторые хозяйственные или финансовые связи могут иметь место. Так , вопросы материально-финансового обеспечения судебной или представительной властей находятся в ведении исполнительной власти. В данном случае такие связи не являются главенствующими при решении вопросов , входящих в круг полномочий того или иного органа , но определённое влияние могут оказывать на принимаемое решение. Качество контроля прямо зависит от надлежащего отношения должностного лица к своим служебным обязанностям. Последствия и результаты контроля не касаются его лично , как не воздействуют на него и выявленные нарушения в контролируемой структуре. В то же время , действия нарушающие права и свободы граждан оказывают влияние на каждого в отношении которого были совершены неправомерные действия или оказывает влияние неблагоприятная обстановка. В данном случае осуществление контроля будет более оперативно и менее подвержено факторам влияющим на его положительный результат.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9