Вищі державні службовці та політико-адміністративні стосунки

Вищі державні службовці та політико-адміністративні стосунки

Міністерство освіти і науки України

Курсова робота на тему

ВИЩІ ДЕРЖАВНІ СЛУЖБОВЦІ ТА ПОЛІТИКО-АДМІНІСТРАТИВНІ СТОСУНКИ

2006

Зміст

Вступ

1. Взаємозв'язок між політикою та бюрократією

4. Корпус вищих державних службовців у період демократичного розвитку

5. Розподіл між політичною та адміністративною сферами як підґрунтя для ефективного врядування

Загальні висновки

Вступ

В умовах сучасної інформаційно-технологічної революції, глобалізації й змінності світу фахова освіта і професійна підготовка перетворюються у фундаментальну цінність, що має товарну вартість і виходить на світовий ринок. Світова організація торгівлі вже розглядає питання про включення вищої освіти до сфери своїх інтересів, що не може не позначитися на нашому розумінні ролі освіти в житті суспільства, і особливо тих його представників, які покликані слугувати своїм народам і державам, -- державним службовцям, посадовим особам місцевого самоврядування.

Перед сучасним суспільством сьогодні постало завдання щодо перетворення глобалізації й інформатизації в позитивні чинники для всіх народів світу, щоб їх результатами справедливо користувалося суспільство. Це нелегке завдання потребує об'єднання наших зусиль, глобального професійного діалогу. Роль держави і, зокрема, корпусу вищих державних службовців, у вирішенні цих завдань, безумовно, є однією з вирішальних. Але висока якість управління -- це не лише турбота урядів. Ключовими гравцями в управлінні стає також громадянське суспільство і, зокрема, фахова академічна спільнота.

Вивчення світового досвіду у підготовці державних службовців вищого рівня державного управління і, головне, аналіз дієвих практичних рекомендацій для органів державної влади мають сприяти поглибленню процесів реформування українського суспільства у напрямі досягнення європейських стандартів.

Актуальність зазначених вище проблем, їх недостатнє вивчення і визначили вибір теми курсової роботи, зумовили її мету та завдання.

В цієї роботі порушені такі питання:

— що означає поняття «професійна, політично нейтральна державна служба» і чому добре мати саме таку;

— чому урядам країн нової демократії на постперехідному етапі важко створити й утримувати саме таку державну службу;

— що можна зробити для формування та розвитку професіоналізму й політичного нейтралітету державних службовців в Україні.

1. Взаємозв'язок між політикою та бюрократією

Питання взаємозв'язку між політикою ті бюрократією досить складне. Певною мірою, залежно від часу й місця, вони можуть бути будь-ким із цих трьох категорій. Але справжнє питання полягає в тому, як збалансувати в урядуванні необхідність мати постійність, нейтральність, знання й уміння, що йде від вищої державної служби, з відданістю та лояльністю -- відданістю державній політиці, цілям, що, очевидно, йде від політиків.

Власне ці стосунки є наріжним каменем роботи будь-якого уряду: як саме ці дві групи гравців працюють разом, є вирішальним для врядування, тому що їхні стосунки є приводним пасом усередині державного сектору. Це приводний пас нагору й униз. Нагору він передає поради, інформацію та й, власне, лояльність -- лояльність до місії, а не обов'язково до конкретної особи, а разом з цим -- постійність, досвід, знання про спосіб дії системи. Униз він передає легітимність (у демократичній системі -- легітимність бути обраним), спрямування політики та підзвітність.

Отже, завдання політика в цих стосунках -- надавати системі динамізму, напряму, вести її вперед; тоді як завдання державного службовця -- додавати до цього напряму свої знання й уміння, досвід і мудрість. Дуже важливе нормативне врегулювання цих стосунків, особливо коли це стосується питань боротьби з корупцією та протекціонізмом, підсилення нейтральної компетенції уряду, а також урядування в інтересах усього суспільства.

Спробуємо розкрити сутність деяких із цих стосунків та подумати про альтернативні підходи до розуміння їх та альтернативні, справді реальні життєві приклади цих стосунків. Один зі способів -- просто почати із законодавства, подивитися на закони про державну службу. Звичайно, в Центральній та Східній Європі панує дуже потужна традиція слідувати букві закону в підходах до того, як керувати державною службою.

Інший спосіб -- подивитися на ці стосунки з огляду на різні традиції: англо-американської традиції нейтральності та розмежування двох груп порівняно, можливо, з континентальною традицією, де державні службовці політизованіші, відіграють більшу політичну роль, мають партійний квиток.

Розглянемо п'ять можливих моделей взаємозв'язку між політикою ті бюрократією.

Першою з п'яти моделей є веберівська, або вілсонівська, концепція, за Максом Вебером, або американцем Вудро Вілсоном, котрий написав дуже відоме есе про державне управління у 1887 році до того, як йому довелося самому зіткнутися з цими проблемами вже як Президентові Сполучених Штатів Америки. Це модель формального законодавчого розмежування політики та управління, що передбачає розмежування професій, постійність державної служби або ієрархії, але, що цікаво -- особливо у Вілсона, а також і в деяких працях Вебера -- у цій схемі державний управлінець був фактично вищим. Він мав виконувати вказівки своїх політичних керівників, але був вищим у тому сенсі, що державне управління -- це наука, а політика -- це всього лиш мистецтво. Тож державне управління можна вивчати як науку, тоді як політика є політикою.

Отже, особливо за Вілсоном, у цьому разі саме державний службовець був тим, хто дійсно робив справу, навіть попри те, що мав давати політикам правити та скеровувати державну політику. Були, звичайно, спроби зробити розмежування політики й управління реальним. Але в багатьох аспектах це залишається більш риторичним, ніж реальним передусім тому, що державні службовці не є роботами. Більшість із них насправді мають ідеї щодо державної політики, справді вміють думати. Вони займаються справами, котрі прагнуть зробити. Вони мають уявлення про добру державну політику. Отже, ми часто бачимо, що таке формальне розмежування насправді не є дійсно життєздатним.

Друга модель дістала назву «сільського життя» на основі концепції, що вищі щаблі влади є своєрідним селом: усі знайомі один з одним, часто мають однакове соціальне походження й освіту, працюють у владі багато років, багато років бачать і знають один одного. Очевидно, що це є елітичною концепцією системи врядування: є одна еліта, вона править, вона має спільний інтерес, і останній полягає в тому, щоби здійснювати правління та просувати справи.

Але можна подивитися на таке село як на еліту не стільки в соціологічному, але й у політичному сенсі, буцімто політики та бюрократи мають однакові політичні переконання; тоді село, за такої єдиної налаштованості, може також бути політичним. Таке село, особливо в його соціологічному сенсі, є дуже комфортним, клубним середовищем, де все можна робити спокійно, де, знову ж таки, усі знають один одного, де можна переговорити приватно і владнати справи. Воно також може бути дуже консервативним, тобто середовищем, яке не продукує великих змін.

Тож у країнах, які перебувають у періоді трансформацій і перетворень, така клубна, комфортна, консервативна модель урядування, очевидно, не може бути найефективнішою для продукування необхідних змін. Врешті-решт, така модель може, певною мірою, бути корумпованою, адже вона є непрозорою. До неї важко проникнути ззовні, у ній складно громадянам бути залученими до прийняття рішень. Отже, така клубна атмосфера може призводити до корупції не в сенсі грошових хабарів, а в сенсі непрозорості влади.

Третя модель -- «функціонального сільського життя». Тут ми говоримо про те, як поділяються органи влади. Вони, як ми знаємо, поділяються на міністерства, а міністерства часто зв'язані вертикально з групами інтересів, професійними групами, потім вони знову поділяються вертикально на субнаціональні органи влади -- у випадку Сполучених Штатів Америки -- через уряди штатів до міського врядування й нижче.

Тому слід думати про врядування не лише як про засіб вироблення політики в конкретній сфері, а про врядування, що має наскрізно пронизувати кілька сфер державної політики.

Але тоді функціональний поділ робить такий стиль урядування ще складнішим для досягнення. Кожна сфера державної політики має тенденцію дуже твердо стояти на сторожі своїх власних прерогатив і використовувати «свою» мову, аби тримати інших на відстані. Отже, влада часто обертається на окремі органи влади, а кожна сфера державної політики дістає змогу керувати своїми справами. Це відрізняється від елітизму, який базується на знаннях і конкретних видах професійної підготовки, аніж на соціології.

У цьому світі функціонального поділу політики дуже часто опиняються у вкрай невигідному становищі -- відносно небагато хто з них приходить, маючи великий обсяг знань і досвіду щодо державної політики, тож у цьому разі частина завдання -- зробити взаємодію державних службовців і політиків ефективнішою -- це не лише творити кращих державних службовців, але й кращих політиків -- тих, котрі були б здатними краще розуміти інтелектуальні поради й ті сфери політики, за які відповідають.

Четверта концепція цих стосунків базується на тому, що політики та державні службовці є супротивниками. Замість того, щоби бути партнерами, вони певною мірою є супротивниками. Такі антагоністичні стосунки можуть бути інституційними, тобто складатися зовсім не навколо державної політики чи політичної діяльності, а лише -- інституційних прерогатив державної служби.

Зв'язки з клієнтами -- бо в більшості систем урядування постійність державної служби дає їй набагато тісніші зв'язки з групами клієнтів та групами інтересів, ніж це характерно для політиків -- є важливим джерелом політичної влади для бюрократії.

Останньою й, напевно, найекстремальнішою є концепція про те, що бюрократія править. По суті, сучасна демократична держава -- це бутафорія, і фактично бюрократія, завдяки своїм знанням і вмінням, постійності та контролю за процесами в державному управлінні дійсно править. Знову ж таки, це -- ідеальний тип, наукова абстракція, але вона містить певні аргументи. Особливо якщо ми проаналізуємо ті завдання, які постають перед політиками, коли вони приходять до влади, то видається, що бюрократія справді править.

Більшість політиків, принаймні багато з них, прийшовши в уряд, не є експертами з державної політики. Потім вони часто переходять з однієї посади в уряді на іншу. Таких людей багато. У середньому за однієї парламентської каденції може бути від двохсот до трьохсот політичних призначень. Отже, говориться про невелику політичну верхівку над численною армією державних службовців. Багато політиків не мають управлінського досвіду, коли стикаються з масштабними завданнями керувати великими міністерствами, величезною чисельністю персоналу. Політики надзвичайно обмежені в часі. Тож у них може не бути достатньо часу для того, щоб займатися державною політикою, менеджментом.

Отже, варто наголосити: ці стосунки багато в чому залежать від готовності державного службовця бути дієвим, тобто відігравати свою роль ефективно, знаючи, що його міністр має безліч обов'язків і може не мати багато знань та вмінь реалізовувати їх, і поступово передавати їх йому.

Ці стосунки змінюються. Є кілька динамічних чинників, які задіяні в цих змінах. Один із них -- це перезатвердження ідеології. Якась частина післявоєнного консенсусу про світову змішану економіку держави добробуту розвалилась, отже, тепер, напевно, є більше ідеологічних варіацій. Тож певною мірою змінюються й задачі, з якими повинні мати справу державні службовці Авер'янов В. Адміністративна реформа. Наукове-правове забезпечення // Віче. -- 2002. № 3. -- С. 19--23..

2. Професіоналізм вищих керівних кадрів: його компоненти

Діючи поодинці, два компоненти державної служби -- освітній та офіційний -- нездатні забезпечити такої ефективності, яка є результатом спільних зусиль.

Основою міцного будинку є фундамент. Основою демократичної держави є громадянська культура її населення. Державна служба не є винятковим породженням, «еманацією» чи проявом держави. Вона також, якщо вже застосовувати цю категорію Гегеля, є частиною громадянського суспільства. Жодна держава не може створити державну службу, якщо суспільство не сприймає, або ще не виробило, певних характеристик і правил поведінки. З іншого боку, жодна державна служба не може функціонувати належно, якщо держава, що її створила, є корумпованою або опікується тільки власними інтересами. Державна служба не може існувати як цілковито ізольований щабель -- як каста чи стан. Вона завжди відчуває вплив згори та знизу та, своєю чергою, має впливати на ситуацію згори й знизу. Вона є частиною цілого, повинна уникати пихатості, що може стати руйнівним наслідком близькості до влади. Вона також мусить уникати впливу приватних інтересів внаслідок розвиненості приватного сектору в громадянському суспільстві.

Цінності ідеального державного службовця, адміністратора, який уособлює вимоги держави, найточніше описав Макс Вебер, великий німецький теоретик, який означив сучасне поняття бюрократії. У праці під назвою „Економіка та суспільство”, написаній ще до 1914 року, він зобразив посадовців як працівників системи, що має такі характеристики:

ѕ структура ролей і законів, які передбачають розподіл відповідальності та юрисдикції;

ѕ регульована влада, що закріплює конкретні повноваження за конкретними ролями;

ѕ належно підготовлений і кваліфікований персонал;

ѕ ієрархія відносин між підлеглими та керівниками, у якій кожен знає своє місце;

ѕ значний обсяг письмової документації та звітності.

Підсумовуючи загальні риси системи, він пише, що зведення сучасної системи управління до правил є глибоко укоріненим у самій її природі.

У цьому сенсі система потребує особистостей, яких можна запрограмувати на виконання правил, функціонування в умовах правових обмежень, інакше кажучи, «підходящих». Бюрократа відбирають для цієї роботи за його внутрішню готовність грати за певними правилами. А потім навчають грати лише в цю гру. Важко сказати, наскільки така роль відрізняється від ролі живої машини на зразок робітника з книги Фріца Ланга «Метрополіс», який переміщує стрілки величезного годинника, точно повторюючи рухи машини.

Під впливом системи, в якій вони повинні працювати, у людей формуються певні ментальні структури, а саме Войтович Р. Філософсько-методологічні засади системи державного управління // Вісник УАДУ. -- 1999. -- № 3. -- С. 294--306.:

а) почуття покликання -- того, що вони не просто мають «роботу», а професію, яка визначає все їхнє буття;

б) почуття обов'язку та того, що Еварт Вудрідж називав «психологічним контрактом»;

в) почуття безособовості, позаяк їхні рішення та дії базуються на об'єктивних критеріях; люди, на яких вони працюють, визначаються тільки за їхніми ролями (приміром, «міністр»), а не за їхньою людською сутністю або характером стосунків (особистих чи політичних). У системах континентального права головним засобом вираження цієї безособовості є закон --правова держава;

г) призначення, а не обрання на посаду. Говорять, що вибори є запобіжником проти надмірної зосередженості на собі в той час, як призначення -- це результат відбору, що міг би бути зроблений і на користь іншого; призначення -- це не право, а привілей;

ґ) почуття того, що посаду дано на все життя. Бюрократ продає свою працю не за робочими годинами чи тижнями, а на все життя, й очікує, що його не звільнять необмірковано чи без причини;

д) отримання помірної заробітної плати, що підвищується повільно в міру кар'єрного зростання, але доповнюється очікуванням гарантованої пристойної пенсії;

е) певне утримання від участі в політичній діяльності, що коливається від цілковитого нейтралітету до неактивного членства в політичних організаціях; залучення до політики лише в чітко визначеній бюрократичній ролі.

Вищевикладене дозволяє зрозуміти певні ситуаційні передумови та загальні операційні правила професіоналізму державного службовця. Але якими ж є його компоненти? На мою думку, трьома ключовими вимірами професіоналізму є:

ѕ відданість державній політиці. Відданість системі й результатам її функціонування; визнання повноважень, закріплених за певними посадами в межах системи, та, на певному етапі, лояльність до людей, що обіймають ці посади, за умови, що вони не вимагають порушувати якихось засадничих правил системи;

ѕ відстороненість від державної політики. Віддаленість від політики та людей, що дозволяє розробляти й надавати розумні поради на основі фактичного, а не бажаного стану справ;

ѕ чутливість до державної політики. Здатність віднайти компроміс між двома першими вимірами, як у людських стосунках, так і у виконавчій ефективності.

Четвертий вимір -- етика. Є ще один аспект етики й поведінки, який є вкрай важливим. Це необхідність віднайти рівновагу між самоповагою та скромністю вищих керівників, або еліти, державної служби Державне управління: теорія і практика / Заг. ред. проф. В.Б. Аверьянова. -- К., Юрінком Інтер, 1998. .

З вищенаведеного можна зробити декілька висновків:

1. По-перше, низький рівень заробітної плати державних службовців не є економічно виправданим. На цьому не можна заощаджувати. Якщо державні службовці мають низьку платню та низький статус, вони й надалі використовуватимуть службове становище для самозбагачення, і державній службі навряд чи вдасться позбавитися звинувачень у корумпованості, навіть незаслужених. Отже, масштабна адміністративна реформа повинна змінити ситуацію в цій галузі, наприклад, надавши відповідні повноваження Комітетові Верховної Ради України з державного будівництва, посиливши роль внутрішнього аудиту чи розробивши Кодекс етичних цінностей тощо.

2. По-друге, необхідно поліпшити імідж державної служби. На мою думку, процес, відомий під назвою «люстрація», має бути доведений до логічного завершення, аби переконати громадянське суспільство, що влада ставиться до нього серйозно. З огляду на це новий Державний Секретаріат повинен має від ролі, яку його прототип виконував у минулому. Але, й це мені здається найскладнішим випробуванням, якщо нова влада надто очевидно створюватиме для нього найсприятливіші умови, вони обоє ризикують повторити помилки та відтворити образ минулого. Головним питанням наразі має стати, як розірвати хибне коло політичних призначень і замінити його системою призначень на основі професійних якостей, що є ознакою зрілої державної служби. Корисним може стати досвід Словенії, яка зіткнулася з подібними проблемами зміни режиму й продемонструвала чудові приклади функціонування сучасної спроможної державної служби.

Страницы: 1, 2, 3