Вищі державні службовці та політико-адміністративні стосунки

3. Необхідно посилити роль цієї школи -- Національної академії державного управління. Я не вважаю, що Академія повинна зосередитися на суто рутинній підготовці службовців середньої ланки, які, до того ж, не завжди прагнуть професійно зростати. З цим завданням, імовірно, впоралися б і відомчі установи професійної підготовки чи підвищення кваліфікації, що стоять ближче до клієнта, але, можливо, мають дещо нижчий академічний і науковий рівень та менший міжнародний досвід, ніж Академія. Натомість цей заклад має зосередитися на формуванні нової еліти -- тих, кого прийматимуть на роботу тільки на основі професійних якостей, -- та пропонувати їм програми підготовки, безпосередньо пов'язані з кваліфікаційними вимогами й акредитовані на зовнішньому, європейському, рівні. Метою має бути створити політично нейтральну, професійну, обдаровану й освічену групу людей, що мають зобов'язання перед державною службою та готові виступати проти її політизації.

4. Державна служба в Україні має позбавлятися звичок минулого. Можливо, в суспільстві з ринковою економікою державна служба є глибоко консервативною силою, що іноді спостерігається в західноєвропейських країнах (в одній державі говорили навіть про «функціонерів-бунтівників»).

Сьогодні Україна має чудовий шанс докорінно змінити культуру управління.

На мою думку, керівники державної служби мають пишатися своєю професією. Вони мають бути носіями цінностей державної служби й водночас її лідерами. Вони мають знати, коли слід порушити правила, але бути готовими нести відповідальність, якщо їхня позиція виявиться хибною. Вони не повинні думати, що успішно складені іспити, чи блискуче проведена співбесіда на заміщення посади, чи навіть лицарське звання дають їм божественне право встановлювати правила. Натомість вони мусять пам'ятати, що все це лише додає їм відповідальності. Вони повинні вміти грати свою роль у великій драмі під назвою державне управління суспільством -- суспільством, яке вже сьогодні є всесвітом.

3. Особливості стосунків між політиками та вищими державними службовцями в перехідних демократіях

Розмежування політичних та адміністративних посад. Розмежування політичних та адміністративних посад є загальноприйнятим принципом професійного державного управління в демократичних країнах, а також є запорукою створення адміністративної системи, здатної ефективно діяти в умовах політичних змін. Роль державної служби полягає насамперед у тому, щоб забезпечувати стабільність і водночас гнучкість державного управління, його чутливість до вимог суспільства.

Надмірна залежність державної служби від політичної ситуації становить ризик для стабільності держави, послаблює інституційну спроможність державного управління та знижує якість послуг. Водночас інституційне закріплення розмежування політичних та адміністративних посад потребує розуміння насамперед самими державними службовцями власної нової ролі експертів з державної політики. При цьому політики забезпечують визначення пріоритетів і напрямів державної політики, прийняття політичних рішень з максимальним урахуванням суспільних потреб. Розмежування політичних та адміністративних посад тісно пов'язане з усе більшим зміщенням функцій уряду від управління майном до вироблення державної політики та стратегічного планування в окремих секторах державного управління.

Об'єктивність, неупередженість і якість рекомендацій державних службовців можна гарантувати лише за умови незалежності державного службовця від надмірного політичного впливу. В умовах розмежування політичних та адміністративних посад постає нове розуміння професійності державних службовців, що виступають від імені держави, формується нова якість стосунків між політиками й бюрократами.

Основні проблеми надмірної політизації державного управління в перехідних демократіях. Досвід країн з перехідною економікою демонструє такі основні проблеми, спричинені ризиками надмірної політизації державної служби Мотренко Т. Особливості стосунків між політиками та вищими державними службовцями в перехідних демократіях // Демократичний розвиток: вищі державні службовці та політико-адміністративні стосунки // Матеріали XVIII Міжнародного конгресу з підготовки вищих державних службовців. -- К.: «К.І.С.», 2005. .

По-перше, порушується принцип політичного нейтралітету професійної діяльності державних службовців. Це призводить до вироблення недостатньо узгодженої та передбачуваної державної політики.

По-друге, суттєво ускладнюється планування кар'єри державних службовців, що, своєю чергою, впливає на здатність державного сектору акумулювати й удосконалювати набутий експертний та управлінський досвід.

По-третє, надмірна політизація впливає на процес запровадження єдиних стандартів управління персоналом у державному секторі, що призводить до невиправданого суб'єктивізму керівників при оцінюванні роботи державних службовців.

По-четверте, брак гарантій правового захисту від незаконного втручання в діяльність державних службовців та їх звільнення з політичних мотивів суттєво впливає на привабливість державної служби та її професійність.

Водночас країни перехідних демократій напрацювали певний досвід розв'язання цих проблем, який варто розглянути детальніше.

Підходи до відновлення принципу нейтралітету. Стаття 29 словацької Конституції передбачає обмеження права державних службовців на політичну діяльність. Закон про державну службу серед інших положень також встановлює, що державний службовець повинен бути лояльним щодо Словацької Республіки та її Конституції, виконувати завдання неупереджено та дотримуючись політичного нейтралітету. Водночас на практиці профспілки Словаччини критикують законодавство про державну службу, вважаючи недостатніми гарантії політичної нейтральності державних службовців, оскільки є можливість звільняти їх у процесі реструктуризації державних агенцій. Бар'єром на шляху відновлення нейтралітету державних службовців є також повноваження міністра звільняти вищих адміністративних посадовців.

2001 року ухвалено чеський Кодекс етики, який передбачає, що політична орієнтація державного службовця не повинна шкодити його неупередженій роботі. Хоча цей документ містить доволі нечіткі формулювання, його положення все ж таки забезпечують на практиці розуміння того, що саме потрібно робити державному службовцеві в ситуації вибору при виконанні професійних обов'язків. Щоб посилити вплив Кодексу етики на діяльність державних службовців, дотримання його положень закріплене як один з обов'язків у новому законі про державну службу.

Важливим кроком у реформуванні системи цивільної служби Угорщини стало розмежування в 1990 році тимчасових політичних і постійних адміністративних посад шляхом призначення двох державних секретарів: політичного (з функціями політичного заступника міністра на термін роботи уряду) й адміністративного (з функціями професійного заступника міністра та керівника державної служби в міністерстві). Також в усіх міністерствах було створено кабінети зі складом політичних радників, призначуваних на час діяльності уряду. На практиці діяльність політичних кабінетів суттєво впливає на діяльність адміністрації, а це багато хто, зокрема й профспілки країни, розцінюють як затримку подальшої професіоналізації державної служби.

Підходи до деполітизації планування кар'єри. У Польщі, аби уникнути політизації процесу добору персоналу, детально сформульовано жорсткі вимоги до кандидатів на посади в державному секторі. Зокрема, кандидати, перш ніж отримати статус державного службовця, мають пройти кваліфікаційні процедури протягом кількох років. По-перше, кандидата призначають на посаду на тимчасовій контрактній основі (до 3 років). У цей термін працівник проходить шестимісячне стажування та здобуває певну початкову професійну підготовку. Підготовчий період завершується іспитом, який приймає екзаменаційна комісія. У разі позитивного результату та за умови, що кандидат має університетський ступінь, дворічний стаж роботи на державній службі, знає щонайменше одну іноземну мову й не перебуває в резерві збройних сил, він отримує контракт на роботу в державному секторі на невизначений термін.

Словаччина задля подолання проблеми надмірної політизації державного управління на законодавчому рівні встановила розмежування умов здійснення професійної діяльності для різних категорій державних службовців. Відповідно для загального корпусу державної служби застосовують переважно елементи посадової моделі, а для адміністративної еліти -- кар'єрної. Це дало змогу посилити здатність державного сектору Словаччини акумулювати експертний досвід на вищих рівнях державної служби.

Запровадження єдиних стандартів професійного управління персоналом. Відповідно до словенського закону про державну службу, що набрав чинності 2004 року, новостворена Рада цивільної служби відповідає за впровадження єдиних стандартів і процедур прийому на державну службу, призначає склад конкурсних комісій, відповідальних за набір персоналу. Рада також безпосередньо відповідає за набір вищих управлінців, зокрема й державних секретарів. До запровадження нового закону широкими повноваженнями стосовно кадрових питань були наділені керівники державних органів (політики).

У Болгарії посаду міністра державної адміністрації запроваджено наприкінці 2001 року. До його повноважень віднесено питання державної служби та адміністративної реформи, які доти належали Раді міністрів Болгарії. Обов'язком міністра державної адміністрації в співпраці з міністром закордонних справ стало посилення спроможності Болгарії до вступу в Європейський Союз. Таким чином у Болгарії відбулось делегування функцій щодо державної служби спеціалізованому центральному органові виконавчої влади та встановлено тісний зв'язок між системою державної служби та євроінтеграційним процесом країни.

Досвід України. Україна вже має досвід запровадження посад державних секретарів Авер'янов В. Інститут державних секретарів: від концептуальної моделі до практичного запровадження // Вісник державної службі України. -- 2002. -- № 1. -- С. 71.. 2001 року Указом Президента України було запроваджено інститут державних секретарів у міністерствах та Секретаріаті Кабінету Міністрів України. Водночас було скасовано посади заступників міністра з покладенням частини політичних функцій на державного секретаря.

Державного секретаря Кабінету Міністрів України, державних секретарів міністерств, їхніх перших та інших заступників призначав на посаду за поданням Прем'єр-міністра України та звільняв з посади Президент України.

Державні секретарі отримали певні гарантії політичної незалежності завдяки процедурі їх призначення Президентом України разом з широкими повноваженнями, що призвело до суттєвого дисбалансу між статусами міністра та державного секретаря. З огляду на це, протягом наступних років відбувався процес вимушеного поступового розширення (відновлення) повноважень міністрів. Але негативний досвід запровадження інституту впродовж першого періоду зумовив скасування його в травні 2003 року.

Серед основних причин, що стали на заваді результативному запровадженню інституту державних секретарів в Україні, є:

1. Підготовлене в закритому режимі й раптове рішення щодо впровадження інституту не дозволило швидко адаптувати його до загальної системи державної служби. Запровадженню посад державних секретарів мали передувати широкі обговорення в професійних і політичних колах. Натомість відповідне рішення виявилось для багатьох несподіваним.

2. Нечітке визначення ролі державного секретаря полягало в наділенні його суттєвими адміністративними повноваженнями та обмеженні узвичаєної в країнах розвиненої демократії ролі менеджера процесу вироблення державної політики.

3. Водночас державні секретарі на практиці виявились наділеними певним колом політичних функцій. Зокрема, наприклад, виконували обов'язки міністра за його відсутності, представляли міністерство у Верховній Раді та брали участь у засіданнях Кабінету Міністрів України замість міністрів. Це спричинило, з одного боку, дублювання функцій міністра й державного секретаря, а з іншого -- створило умови для суттєвого дисбалансу між їхніми повноваженнями. Це фактично означало, що сам задум реформи унеможливив досягнення цілей.

Розмежування політичних та адміністративних посад допоможе забезпечити професіоналізацію державної служби на засадах партнерства й діалогу між політиками та державними службовцями, подолати недовіру в їхніх відносинах.

Водночас забезпечення політичної нейтральності державної служби прискорить створення в Україні державної служби європейського зразка та зробить незворотним процес демонтажу радянської політизованої номенклатурної ієрархії.

Для ефективного розмежування політичних та адміністративних посад необхідно через удосконалення законодавства про державну службу на основі принципів європейського адміністративного простору:

1) встановити публічно-правові відносини між державним службовцем і державою;

2) забезпечити гарантії політичної нейтральності в діяльності державних службовців;

3) інституціоналізувати вищий корпус державної служби.

Ще один чинник, що має відбитись у реформованому законодавстві, -- подальша професіоналізація державної служби на засадах стабільності та безперервного вдосконалення навичок державних службовців, передовсім щодо консультування з питань державної політики. Така державна служба означатиме для уряду гарантію необхідного рівня компетентності службовців і наявність дієвої урядової машини, здатної до саморегулювання.

Однією з основних причин неможливості стабілізувати політико-адміністративні відносини лише правовими засобами -- брак широкого політичного консенсусу та розуміння критичної важливості поділу між політикою й адміністрацією. Тож відкрите обговорення цієї ідеї має знизити ризики планового запровадження інституту державних секретарів у системі державної служби.

Чітка регламентація повноважень державних секретарів, з огляду на їх подвійну роль адміністративних топ-менеджерів і радників з державної політики, допоможе зробити інститут державних секретарів своєрідним «інтерфейсом» взаємодії бюрократів та політиків, налагодити надійний зв'язок між ними й сприятиме формуванню стабільної державної служби.

Інтенсивне навчання державних службовців вищого корпусу забезпечить їх сучасними управлінськими навичками, зокрема щодо аналізу політики, стратегічного планування та управління змінами. Це, своєю чергою, сприятиме подальшому підвищенню ефективності діяльності вищих посадовців і системи органів виконавчої влади загалом.

Запровадження механізму апеляції щодо прийнятих кадрових рішень у системі державної служби прискорить процеси адаптації нових інститутів та створить умови для внутрішнього нагляду за додержанням єдиних стандартів управління персоналом.

Підсумовуючи, зазначу, що в Україні впродовж останніх чотирнадцяти років сформувалися ключові політичні інститути демократичної держави. Нещодавні революційні події чітко про демонстрували бажання суспільства рішуче залучатися до їхньої роботи. Нині громадянське суспільство очікує подальших конкретніших дій від уряду, ніж ті, які він робив дотепер. У цьому сенсі реформа державної служби має гарантувати права, свободи та законні інтереси громадян України за мінімальну ціну для суспільства. Демократія є не даністю й самоціллю, а постійною функцією відповідального уряду, що служить суспільству.

4. Корпус вищих державних службовців у період демократичного розвитку

Наявність професійної та політично не заангажованої державної служби корисна для суспільства щонайменше через п'ять причин.

По-перше, виведення питань відбору кадрів для служби та їх просування кар'єрними щаблями з-під контролю політичних партій чи міністрів є одним з найвірніших захисних бар'єрів проти корупції. У Великій Британії концепцію кар'єрної (а отже, постійної та політично незалежної) Засідання робочих груп державної служби було вперше викладено в доповіді Норткота-Тревельяна 1850 року. Головним аргументом, якого наводили автори доповіді на користь постійного характеру служби, було те, що лише так можна покласти край протекціонізмові, що на політичному жаргоні називався «працевлаштуванням своїх хлопців». Іншими словами, наданню робочих місць в обмін на привілеї чи послуги -- фінансові або політичні послуги того чи іншого ґатунку. В результаті «працевлаштування своїх хлопців» певні люди отримували роботу в державній службі помилково, а отже, це були не ті, хто справді переймався суспільним благом.

Другою причиною є забезпечення спадкоємності й безперервності. Переваги спадкоємності можна чудово продемонструвати методом «від зворотного» на негативному прикладі американської системи, за якою три верхні рівні адміністрації змінюються щоразу зі зміною президента -- так звана «система здобичі». Конституційним механізмом стримування в США є процес затвердження в Конгресі, що забезпечує громадський контроль за системою. Однак це тривалий процес.

Внаслідок цього кілька місяців на початку чотирирічного президентського терміну витрачається на призначення нової команди, а наприкінці терміну члени команди витрачають ще кілька місяців на пошуки нової роботи. Постійна державна служба, яка готова й повинна, в силу професійних вимог, діяти лояльно щодо змінюваних урядів, без жодної політичної упередженості, є дійовим розв'язанням проблеми.

Третя причина полягає в можливості акумулювати значний досвід і знання та розвинути тривалу «інституційну пам'ять» Державне управління: теорія і практика / Заг. ред. проф. В.Б. Аверьянова. -- К., Юрінком Інтер, 1998. . Інакше кажучи, державна служба є хранителем фактичних знань і практичного досвіду щодо ефективних та неефективних методів розроблення чи впровадження політики в певній галузі, якими можуть користуватися уряди, що послідовно змінюють один одного.

Четверта причина -- накопичені службою знання про механізми функціонування державної машини та шляхів її використання для здійснення політичних програм кожного з наступних урядів. Справа врядування є складною, і будь-якому урядові потрібні фахівці, що знають, які важелі державної машини слід застосовувати для належного просування цієї справи.

І нарешті, перевагою політичного нейтралітету є здатність державної служби зберігати, хоча й лояльне, але аналітично-критичне ставлення до надмірного політичного ентузіазму нових урядів. Деякі політики розцінюють це негативно, як намагання перешкодити новому урядові в запровадженні нових ініціатив. Проте саме політично нейтральні радники з питань політики, за умови правильного використання їхніх порад, допомагають побачити не лише сильні, а й слабкі сторони конкретних варіантів політики та убезпечити міністрів від підводних каменів, об які може розбитися їхня ініціатива. Це конструктивна, а не руйнівна критика.

Звичайно, концепція політично нейтральної державної служби була непридатною для однопартійної системи врядування, що існувала донедавна в більшості країн Центральної та Східної Європи, чи для диктаторських режимів, які все ще є в світі, або ж для колишньої системи апартеїду в Південній Африці. Не було потреби забезпечувати наступність і послідовність на рівні державної служби, коли така спадкоємність і незмінність існувала на політичному рівні.

Страницы: 1, 2, 3