Вищі державні службовці та політико-адміністративні стосунки

Але в нових історичних умовах, коли влада обирається демократичною більшістю, можливість зміни уряду стає невідворотною. В багатьох перехідних країнах уряди, обрані після 1990 року, поставилися до державної служби, успадкованої від попереднього режиму, недовірливо, якщо не відверто вороже. Ситуація була характерною не тільки для Східної та Центральної Європи: це саме відбувалося, приміром, у Південній Африці, де більшість державних службовців були поборниками апартеїду, чи в Іраку, де проблема прибічників партії Баас й надалі перешкоджає створенню демократичної державної машини. Тому природно, що перші демократично обрані уряди зазвичай воліли створити цілком нову державну службу з новими кадрами, або принаймні звільнитися від найодіозніших представників попередньої системи та призначити нових керівників. На практиці ж нові керівники й працівники державної служби виявлялися не лише прихильниками демократичної системи врядування, а й політичної програми конкретної партії чи партій, що формували новий уряд. Нічого страшного в цьому не було, але з першою ж зміною уряду його наступник знову сприймав успадковану державну службу недовірливо та здебільшого вирішував змінити її керівний склад на лояльніший. Отже, керівництво державної служби постійно змінювалось, приходили нові недосвідчені посадовці з лав прибічників переможної партії. Дивно, що більшість політиків у таких країнах загалом підтримували концепцію постійної, професійної та політично нейтральної державної служби; просто вони вважали, що її керівники, призначені попереднім урядом, були налаштовані проти них і що нова система мала починати з призначення нових людей. Звичайно, треба було розірвати це хибне коло призначень і звільнень Мотренко Т. Особливості стосунків між політиками та вищими державними службовцями в перехідних демократіях // Демократичний розвиток: вищі державні службовці та політико-адміністративні стосунки -- К.: «К.І.С.», 2005. С. 39..

Ця проблема характерна не лише для країн перехідної доби: в Західній Європі, Австралії, Новій Зеландії та інших країнах уряди дуже часто призначають керівниками державної служби людей, які підтримують їхню політику. Але майже в усіх випадках такі призначення стосуються лише найвищих керівників; до того ж більшість новопризначених посадовців вже є постійними державними службовцями, які поділяють політичні погляди нового уряду. Навіть у Великій Британії є побоювання, що політики можуть запровадити таку практику, хоча насправді цього ще не сталося. Можна зрозуміти політиків, які хочуть мати оточення з тотожними політичними вподобаннями. Проблема полягає в тому, як обмежити таку тенденцію, аби уникнути вад системи протекціонізму.

Як же можна створити державну службу, побудовану на призначенні кадрів за принципом освіченості та професіоналізму, а не внаслідок особистого протекціонізму та політичної прихильності? Ключовими складниками такої служби, на мою думку, є такі:

1. По-перше, певна система незалежного оцінювання чинних посадовців, завдяки якій ті працівники, що залишаються в службі, є справжніми професіоналами, готовими працювати лояльно та конструктивно на уряди з різними політичними платформами. Така система має бути незалежною від чинних міністрів та мати довіру й підтримку різних політичних сил і партій. У деяких країнах її забезпечити простіше, в інших -- складніше: конкретні механізми залежатимуть від особливостей конституційного ладу, законодавства та політичної практики окремих держав. Незалежні комісії з оцінювання можуть складатися з представників приватного сектору, професійних спілок, релігійних організацій, освітніх і наукових установ, професійних асоціацій та організацій громадянського суспільства.

2. По-друге, підбір і призначення нових посадовців має також стати предметом незалежного аналізу, цілковито вільним від впливу міністрів чи політичних партій. Це правило слід застосовувати незалежно від того, чи йдеться про призначення молодих спеціалістів по закінченні ВНЗ, чи про досвідчених фахівців у певній галузі, яких приймають на вакантні посади в державній службі. У другому випадку вкрай важливо, аби призначення відбувалися дійсно на основі професійних заслуг працівника, а не внаслідок підтримки ним політичної програми чинного уряду, яка втратить актуальність зі зміною уряду.

3. По-третє, значною проблемою є принципи службового просування та звільнення працівників. Якщо міністри вирішуватимуть, кому з державних службовців надавати можливості кар'єрного зростання, то останні, зрозуміло, надаватимуть такі поради, що допомогли б їм завоювати прихильність міністрів, від яких може залежати їхнє майбутнє, замість того, щоб безстрашно й професійно виконувати свою роботу. З іншого боку, саме міністри, як правило, можуть спостерігати й оцінювати роботу окремих державних службовців краще, ніж будь-хто сторонній, а отже, ліпше знають, хто вартий підвищення. Це дійсно складна проблема, одним зі шляхів розв'язання якої є запровадження зовнішнього оцінювання чи аудиту задля унеможливлення недоречних політичних впливів. Те саме стосується звільнень. У будь-якій організації, де працюють люди, виникають ситуації, коли когось із них необхідно усунути від виконання обов'язків через некомпетентність чи інші професійні вади. Але якщо їх звільняють через політичні причини, це так само загрозливо для дотримання принципу політичного нейтралітету, як і пряме втручання в процес призначень. Тут, знову ж таки, неоціненною є роль зовнішнього аудиту та оцінювання.

4. І нарешті, треба усвідомлювати важливість професійної підготовки та розвитку. Державні службовці, залучені до розроблення політики, безумовно, повинні бути добре обізнаними та досвідченими у відповідній галузі політики, а також у принципах і методах функціонування державної машини. Водночас їм потрібна спеціальна підготовка з питань дотримання політичного нейтралітету. У них можна розвинути навички й уміння збалансованого і нейтрального аналізу політики та викладення фактичних даних, виявлення слабких сторін в аргументації та критичного оцінювання переваг і недоліків конкретних пропозицій. Безперервне навчання та постійне підвищення кваліфікації необхідні посадовцям у державній службі, щоб відповідати вимогам часу та суспільства, що розвивається. Саме високий рівень професійних знань, навичок та вмінь додасть державним службовцям упевненості й готовності заперечувати хибні думки, обстоювати розумні поради, навіть якщо їх не сприймають політики, та не перетворюватися на заляканих і слухняних виконавців.

5. Розподіл між політичною та адміністративною сферами як підґрунтя для ефективного врядування

Розподіл між політичною та адміністративною сферами потрібен, по-перше, задля кращої взаємодії між цими сферами. Коли ми говоримо про врядування, ми розуміємо, що йдеться про напрями змін, починаючи від монархії, через зміну різних режимів, потім через уряд як систему державного управління та демократичної влади, а тепер ми дедалі частіше вживаємо новий термін -- урядування.

Яка різниця між урядом і врядуванням? Найважливішою різницею є те, що врядування означає ідентифікацію й гармонізацію інтересів окремих громадян, різних груп, різних суб'єктів сучасної держави -- держави XXI століття. Отже, коли ми говоримо про ефективне врядування, для мене це передовсім означає ефективну ідентифікацію учасників, стейкхолдерів цього сучасного процесу, ідентифікацію їхніх інтересів, потім -- дієве оцінювання цих інтересів, віднайдення ефективних способів гармонізувати ці дуже різні інтереси, інколи інтереси зовсім різних масштабів і навіть різних партій. Потім -- у кінці цього процесу -- вироблення дієвих рішень, а отже, рішення мають бути результативними, що їх не переглядатимуть після того, як їх ухвалено й упроваджено.

У всьому світі державне управління зазнає радикальних перетворень у відповідь на глобалізаційні виклики та наступ інформаційних технологій. Ці процеси змушують державне управління врівноважувати інтереси різних суспільних груп, ініціювати конкретні напрями економічної й соціальної політик та регулювати правове поле задля інтересів вітчизняних і міжнародних гравців. Зі зростанням поінформованості суспільства, поширенням вільного доступу до технічних інструментів передання й отримання інформації (інтернету) зростає рівень очікування щодо ведення суспільних справ, і державні управлінці дедалі більше залучають до цього процесу громадян. З одного боку, громадяни вимагають зменшення бюрократії та регулювання, з іншого -- хочуть дієвішої державної служби. Ці суспільні очікування задовольняють політики, котрі, приходячи до влади, намагаються перебудувати державну службу так, щоби підсилити її ефективність.

Сучасна конституційна система ґрунтується на принципі стримувань і противаг. Безсумнівно, необхідно також знайти оптимальний баланс у стосунках між управлінцями та політиками. Новий соціально-політичний контекст призвів до еволюції системи державної влади, результатом чого стала зміна чисельності державних посадовців та підвищення ролі управлінців у виробленні політичних програм. Зростання чисельності висококваліфікованих державних службовців -- через відкритий і прозорий конкурсний відбір -- має забезпечити високий рівень ефективності державної служби.

Деполітизація державної служби також має стати найнагальнішим і найпослідовнішим завданням з реформування державної служби в наших країнах. Деполітизацію слід розуміти як розмежування державної служби та політичної діяльності. Вона має усунути пряме політичне керування державною службою та водночас зміцнити політичне лідерство й демократичний контроль над діяльністю державної служби. Метою має бути побудова державного управління, основою якого є політично нейтральні фахівці, що гарантуватимуть наступність державної влади за зміни урядів Войтович Р. Філософсько-методологічні засади системи державного управління // Вісник УАДУ. -- 1999. -- № 3. -- С. 306..

Звичайно, зв'язок між державною службою та політичною верхівкою завжди залишається, позаяк державні службовці адмініструють процеси, що слугують політичним цілям. Взаємодія між державними управлінцями та політиками, котрі є обраними посадовцями, є дуже важливою з огляду на функціонування державної служби, її професійні стандарти, неупередженість та соціальну довіру. Державні службовці та політики нерідко утворюють спільноту, котра працює задля спільних інтересів.

Політизація державної служби, хоч вона дещо відрізняється від політизації державного управління за тоталітарних режимів, також може призводити до низки негативних наслідків. По-перше, вона перешкоджає створенню високопрофесійної управлінської спроможності. За умов частих змін уряду паралельна зміна державних службовців просто не дає змоги останнім перебувати на посадах тривалий час, аби набути необхідного досвіду.

Теоретично дуже легко визначити точки розмежування між двома сферами, але в реальному житті стосунки між представниками політичної влади та управлінцями є набагато складнішими.

У теорії існує категоризація різних систем державної служби на п'ять основних моделей Peters B. G. (1987), Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy-Making, in J.-E. Lane, ed. (1987), Bureaucracy and Public Choice, London: SAGE Publications, pp. 256-282.

Перша модель передбачає, що є чітке розмежування між політиками та управлінцями, де державні службовці готові беззаперечно виконувати розпорядження політичних осіб. Друга модель («сільського життя») передбачає, що й державні службовці, і політики є частиною об'єднаної державної еліти, а отже, не мають вступати у владні конфлікти в межах чинної структури державної влади. Третя модель («функціонального сільського життя») передбачає певний ступінь інтегрованості державної служби та політичних посадовців. Політик і державний службовець, які працюють в одному міністерстві, мають більше спільного, ніж той самий міністр та його колеги в політичному кабінеті, які мають різні державні портфелі. Четверта модель («модель суперництва») передбачає істотний розрив між двома групами (політиками та бюрократами), не розв'язуючи чітко питання їхньої боротьби за владу. П'ята модель передбачає чітке розмежування між виробниками політики та управлінцями, в якій, проте, державні службовці домінують. Усі ці моделі є теоретичними, а практика показує, що існують різні схеми взаємодії між політиками та державною службою.

Пріоритетами на сучасному етапі реформування державної служби можуть бути такі:

ѕ захист державної служби від прямого політичного втручання, але водночас забезпечення демократичного контролю за її діяльністю;

ѕ формування в державній службі культури професіоналізму та розуміння обов'язків;

ѕ досягнення управлінської наступності.

Попри історичні та культурні особливості кожної країни, державна служба завжди має ту саму місію й ті самі завдання: забезпечувати професійне, надійне, неупереджене й політично нейтральне виконання завдань держави. Яка б партія не була в уряді, державні посадовці мають реалізовувати урядову політику з однаковим професіоналізмом і сумлінням. За належного державного управління посадовці можуть давати поради, які не завжди подобатимуться їхнім політичним керівникам, а інколи й відмовлятися виконувати накази чи розпорядження, що переступають норми закону. Якщо виникають такі ситуації, то в цьому разі призначені посадовці повинні мати певний ступінь захисту від неправомірних рішень обраних політиків. Відповідно, політика кадрових призначень і рішення щодо відбору та просування державних службовців мають бути незалежними від політичних міркувань.

Усі ці питання, на мою думку, віддзеркалюють дві головні потреби сучасного врядування: з одного боку, воно потребує політичного керівництва з сильним демократичним мандатом для дотримання демократичних принципів на вищих щаблях політичної влади; але також воно потребує -- на тих самих принципах -- професійної адміністративної підтримки, порад і менеджменту для досягнення цілей, поставлених демократичним урядом.

Найважливіше питання в процесі сучасного врядування, в процесі, котрий потребує розмежування політичної й адміністративної сфер, -- це усвідомлення й розуміння різних ролей та співпраця задля суспільного блага.

Загальні висновки

В роботі ми розглянули питання, чому в традиційних європейських системах державного управління вважають, що мати політично нейтральну державну службу -- це добре, і тут ми виокремили п'ять основних причин.

По-перше, політично нейтральна державна служба є одним із найнадійніших захисних бар'єрів проти корупції, не лише корупції в сенсі фінансових зловживань, а в розумінні використання влади для своїх власних цілей.

По-друге, це забезпечує спадкоємність і безперервність, особливо за зміни влади, аби новий уряд міг відразу набрати обертів і працювати з досвідченою групою управлінців, здійснюючи напрями своєї політики.

По-третє, це забезпечує наступність знань і досвіду -- аби кожному новому урядові не доводилося добирати власні ресурси, завжди є корпус людей, котрі можуть реалізовувати бажання політиків.

По-четверте, це накопичені знання про те, як працює урядова машина, отже, новий уряд не повинен сам намагатися впроваджувати вироблені напрями політики -- є управлінська машина, яка може робити те, чого він прагне досягти.

І нарешті, можливо, дещо спірною перевагою нейтральної державної служби є те, що вона може чинити певний аналітичний опір надмірному політичному ентузіазмові міністрів.

Політики дуже часто надто захоплюються своїми варіантами політики, навіть коли здоровий глузд підказує, що ці варіанти потребують певних коректив, а от конструктивна й лояльна державна служба може надати корисні аналітично-критичні поради.

На основі досвіду інших європейських систем державного управління можна визначити кілька ключових аспектів у становленні саме такого типу державної служби.

По-перше, це міцна законодавча база, яку в українському контексті має забезпечити новий проект закону про державну службу, що його наразі розглядають.

По-друге, це необхідність мати певний незалежний орган -- комісію чи раду державної служби, котрий був би відокремленим від уряду й міг гарантувати нейтральність державної служби, він наглядав би за процедурою призначень, діяв би як апеляційний орган для окремих державних службовців проти політичного втручання. Наприклад, якби новий уряд захотів звільнити службовця через те, що той не симпатизує політичним поглядам нової влади, тоді рада, чи комісія, державної служби могла б забезпечити йому певний захист у такій ситуації.

І нарешті, надзвичайно важливим і необхідним аспектом є ґрунтовна підготовка та постійний професійний розвиток службовців, що сприяло б зміні управлінської культури, а це конче необхідно країнам перехідного періоду -- без цього ні нові закони, ані нові інституції не матимуть належного впливу.

Процес побудови політичного консенсусу навколо необхідності мати політично нейтральну державну службу лежить у серцевині проблем, які стоять перед країнами перехідного періоду. Не просто прийняти закон, не достатньо навіть створити незалежну комісію державної служби, допоки не буде очевидного політичного консенсусу не лише з боку чинного уряду, але й з боку партій, які можуть сформувати демократичний уряд у майбутньому, що саме така державна служба їм потрібна. А це потребує своєрідного «контракту самопожертви» від міністрів, що вони не намагатимуться використовувати політичний вплив щодо призначень, звільнень чи кар'єрного просування державних службовців. Це також потребує «контракту самопожертви» від державних службовців, що вони самі не братимуть участі в політичній діяльності, що вони добровільно поступляться своїми громадянськими правами на політичну діяльність, оскільки хочуть присвятити себе саме професійній кар'єрі службовців.

Трьома справді необхідними і ключовими принципами є такі:

ѕ перше, консенсус серед усіх політиків, усіх партій, широкого кола громадськості стосовно того, що політично нейтральна державна служба -- це бажана мета й необхідний складник сучасної демократичної системи управління;

ѕ друге, чіткі законодавчі рамки;

ѕ третє, інституції, особливо комісія (або інший незалежний орган) державної служби, що гарантує її політичну незалежність.

Україна зараз відчуває потребу у формуванні та побудові ефективної системи спеціальних органів державної служби, які вели б облік кадрів та відстежували ступінь їхнього професійного зростання, розв'язували питання організації проходження служби в органах державної влади, займались би проблемами атестації кадрів, формували б «державне замовлення» на підготовку державних службовців визначеної кваліфікацій тощо.

Не менш (а може, й більш) важливою є проблема чіткого законодавчого опису процесу державної служби. Якщо ми хочемо, щоб політик і чиновник вірно служили Батьківщині, а не «хазяїнові», необхідно законодавчо визначити три елементи: процеси розподілу посад (призначення, партійне висування чи договір щодо найму); механізм «службового зростання» (кар'єри), зокрема й проблему гідної оплати праці («бідний чиновник -- гарантія розорення країни»); способи припинення державної служби.

Потрібно переглянути систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців відповідно до нового етапу розвитку українського суспільства. Все наведене вище ставить перед нами надзвичайно складні, але й цікаві водночас завдання.

Всі розвинені країни колись мали свій «старт» у пошуках відповідей на ці питання. У кожної держави був свій переломний момент в її історії. Нині, вважаю, такий момент переживає Україна. І я певен, що ми зможемо гідно відповісти на історичний виклик та скористатись історичним шансом, якого нам дарувала доля.

Використана література