Внешние функции государства

К новой эволюции функций государств подталкивает и развивающаяся информатизация общества, создание баз данных, всепланетных информаци-онных систем, формирование общепланетного информационного простран-ства. Но, безусловно, самое мощное влияние на эволюцию функций госу-дарств оказывает объективная потребность исключить саму возможность использования ядерного и другого оружия массового поражения, устранить опасность бесконтрольного использования ядерных, химических и иных тех-нологий.

Указанная выше эволюция функций затрагивает в той или иной степе-ни все, без исключения, современные государства. Вместе с тем происходит эволюция функций, затрагивающая отдельные государства, особенно в экономической области, в частности тогда, когда конкретные общества разви-ваются в направлении рыночной экономики, переходят от социалистичес-ких, распределительных отношений к товарно-денежным, от тоталитарных режимов к либерально-демократическим.

2.4. Классифи-кация функций

Изучение эволюции функций государства, практическое использование научных знаний в этой области предполагает прежде всего упорядочение всего государственно-правового материала, который накопила теория госу-дарства в этой области.

Для этого, как отмечалось выше, в познании государственно-правовых явлений и процессов в теории государства и права используется метод классификации, ибо без этого метода упорядочить и сопоставить все многообра-зие государственно-правовых явлений и процессов попросту невозможно.

Эффективно используется метод классификации и при изучении функ-ций государства.

Классификационные критерии, т. е. признаки (их сумма), позволяющие отнести те или иные функции к конкретному классу, группе, имеют разный характер. Выделяют, например, объекты и сферы государственной деятельно-сти, территориальный масштаб, способ государственного воздействия на об-щественные отношения, взаимоотношения государств, содержание функций.

Действительно, в научных и практических целях функции государства могут быть классифицированы по разным критериям. По времени действия они делятся на постоянные, осуществляемые государством на всех этапах его су-ществования, и временные, появление которых вызвано специфическими ус-ловиями общественного развития, а прекращение - их исчезновением. По сферам политической направленности (внутренняя и внешняя политика) функции государства подразделяются на внутренние, представляющие его де-ятельность внутри страны, определяющие его роль в жизни данного общест-ва, и внешние - деятельность за ее пределами, в которой проявляется роль го-сударства во взаимоотношениях с другими государствами. Внутренние и внешние функции любого государстве тесно связаны, поскольку внешняя по-литика, определяющая линию поведения с другими государствами, во многом зависит от внутренних условий существования данного государства. По сфе-рам общественной жизни функции государства могут быть разделены на эко-номические, социальные, политические и осуществляемые в духовной сфере.

Высказывается также мнение, что функции государства следует делить на основные и неосновные. Конечно, такое деление весьма условно, т.к. критерий такого разграничения четко не определен. Каждая функция государства является объективно необходимой для данного государства. Все ви-ды деятельности государства равно важны, но это не исключает, конечно, возможности определения на разных этапах приоритетных направлений, на которых следует сосредоточить внимание в первую очередь. Эти направле-ния становятся для государства основными.

К числу критериев можно отнести принцип разделения властей и классифицировать функции государства на основе этого принципа. Соответственно функции подразделяются на законодательные (правотворческие), управлен-ческие, правоохранительные, в том числе судебные, и информационные. Осо-бенность данной классификации состоит в том, что она отражает процесс ре-ализации государственной власти. Это чисто формальная классификация, привязанная к совокупности ветвей государственной власти законодательной (представительной), исполнительной, судебной, - но тем не менее весьма ча-сто используемая в научных и практических целях.

Следует обратить особое внимание на информационную функцию, кото-рая характеризует деятельность четвертой власти - средств массовой информации. Она - эта функция - имеет свое содержание, способы и структуры, свое обеспечение. Специфика этой функции заключается в способах ее воздействия на общество: целенаправленная информированность населения, а подчас манипулирование общественным сознанием, другие способы пере-дачи информации создают необходимые условия для существования и функционирования других ветвей власти, всего государства.

Классификация функций, опирающаяся на разделение властей, не у всех ученых-юристов вызывает признание. Дело в том, что это, как считают мно-гие ученые, собственно, не функции государства, а функции осуществления государственной власти или ветвей власти: правотворчество, управление, су-дебная деятельность и т. д. Происходит, по их мнению, смешение функций государства и государственной власти.

Функции же государства - это деятельность государства, взятого в своей целостности, с единой политической, структурной, территориальной организацией.

Поэтому в теории государства наиболее распространено и признаваемо чле-нение функций на внутренние и внешние, т. е. на определение деятельности го-сударства по отношению к обществу, особой организацией которого и является государство (внутренняя функция), и по отношению к другим государственно организованным обществам, другим государством (внешняя функция).

Внутренние функции государства проявляют себя в экономическое, политической, социальной, идеологической сферах жизни общества. Например, в экономической области на разных этапах государственности функции могут выполнять роль «ночного сторожа» (невмешательство в экономичес-кую жизнь), выполнять регулятивную социальную роль, осуществлять хо-зяйственно-организаторскую функцию, обеспечивать учет меры труда и ме-ры потребления, планово-программное воздействие на экономику и т. п. Понятно, что та или иная функция более или менее ярко проявляется на со-ответствующем этапе государственности, например, учет меры труда и меры потребления («не трудящийся да не ест») в раннеклассовых, социалистичес-ких государствах.

Внешние функции - защита общества от нападений извне, мирное сотрудничество с другими государствами, обеспечение геополитических инте-ресов и т. п. - также характеризуют деятельность государства как целостную организацию общества, но уже обращенную не внутрь, а вовне его жизнеде-ятельности.

Деление функций на внутренние и внешние - это определенное наследст-во, доставшееся современной отечественной теории государства от ее предыдущего марксистско-ленинского методологического подхода. На предыдущем этапе в теории государства классификация функций жестко привязывалась к классовой сущности государства. Внутренние функции проходили по «ведом-ству» классовой сущности государства, например хозяйственно-организатор-ская функция наиболее ярко характеризовала социалистическое государство, ведь его назначение, как декларировалось, сводилось к построению социали-стической экономики. Во всех прежних учебниках неизменно подчеркива-лось, что «по мере продвижения к коммунизму экономическая роль государ-ства будет усиливаться, в связи с чем неизменно возрастает роль, объем и сложность содержания его хозяйственно-организаторской функции, посколь-ку она имеет целью создание материально-технической базы коммунизма».

Исторический опыт показал, что это не так. И на современном этапе как раз требуется отказ от государственного патернализма, уход от уравнитель-ной психологии и социального иждивенчества, вытекавших из организаторско-хозяйственной функции государства.

Внешним функциям, как правило, отводилась роль общесоциаль-ных функций: борьба за мир, обеспечение международного сотрудничества и т. п., хотя зачастую все это имело демагогический характер.

Сейчас членение функций на внутренние и внешние утратило в извест-ной степени свое значение, т.к. многие внутренние функции приобретают внешний характер (например, экологическое направление деятельности государства), и наоборот.

Более важным становится выделение глобальных функций государства, характеризующих деятельность современного государства в экологической, демографической, сырьевой, космической сферах, в области создания и ис-пользования ядерной, информационной технологий, в области зашиты прав и свобод человека и в других современных глобальных государственных сферах деятельности, затрагивающих всю цивилизацию.

2.5. Структура государства, обеспечивающая выполнение функций

Особую проблему представляет решение вопроса о централизации и децентрализации функций государства, который имеет несколько аспектов. В условиях тоталитарного и, как правило, унитарного государства происхо-дит чрезмерная централизация функций - большинство вопросов решается в центре. В условиях федеративного государства, создания новых государст-венных образований, например СНГ, с неизбежностью встают вопросы о разграничении сфер деятельности между центром и субъектами федерации, между надгосударственными органами и органами государства. При этом возникает целый ряд противоречий, касающихся раздела собственности, чет-кого определения границ (государственных и административных), двойного гражданства, свободы передвижения граждан и многих других вопросов.

Например, в пределах Российской Федерации возникают проблемы децентрализации функций. Необходимо разграничить сферы деятельности полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти на местах как бы трех уровней: органами власти республик, входящих в состав Российской Федерации, органами власти автономных об-ластей и округов и органами власти краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Есть такие вопросы, при решении которых централизация, понимаемая как монополия центра, не только неизбежна, но и полезна делу. Это относится к таким стратегическим вопросам, как совместная оборона, обеспече-ние национальной безопасности и политической стабильности, освоение космоса, обеспечение транспорта, связи и т. п. Но есть вопросы другого ро-да, где объективно требуется децентрализация функций государства, учет местной специфики, который может быть осуществлен только местными ор-ганами власти. Например, в процессе перехода к рыночной экономике для обеспечения стабильных рабочих мест необходимо тесное взаимодействие центральных органов и органов местного самоуправления.

2.6. Госу-дарственный аппарат. Бюрократия и функции государст-ва. Функции государства, государственной власти, органа государства

Но проблеме децентрализации функций в Российской Федерации свой-ствен еще один аспект. Выше уже отмечалось, что становление многоуклад-ной рыночной экономики влечет изменение ролей государства и человека в обществе. Формирование саморазвивающегося гражданского общества, состоящего из экономически, политически и юридически самостоятельных (автономных) субъектов, предполагает сужение роли государства, в том чис-ле сужение его функций, и расширение роли граждан и их объединений.

В функциональную характеристику государства входит и рассмотрение тех средств и способов, которые обеспечивают выполнение государством своих функций. Такой обеспечивающей структурой является государствен-ный аппарат - система органов государства, создаваемых специально для выполнения функций государства.

Подчеркнем, что функции государства, а не различные функции различных ветвей власти, обеспечивает государственный аппарат в целом, в комплексе, в системе. Но при этом, разумеется, каждое звено этого аппарата, каждый орган имеет и свои собственные функции, представляющие разделение труда по уп-равлению обществом. Вот почему надо различать функции государства, функ-ции государственной власти и функции государственных органов.

Итак, для обеспечения выполнения своих функций в любом государстве формируется специальная структурная организация, называемая государствен-ным аппаратом. Он олицетворяет материальную силу государственной власти. Аппарат государства - это система государственных органов, взаимосвязанных общими принципами, единством конечной цели и взаимодействием, наделен-ных властными полномочиями, а также располагающих материально-техниче-скими возможностями для осуществления своих функций. Государственные органы являются структурными звеньями государственного аппарата. Для об-разования государственного органа необходима правовая основа, т. е. издание специального нормативно-правового акта. Обычно система государственных органов устанавливается конституцией (основным законом государства). Раз-личают представительные законодательные органы, принимающие законы (парламент, верховный совет, федеральное собрание, конгресс и т. д.), органы исполнительной власти (правительство, министерства и ведомства), - на эти органы возлагается обязанность организовывать реализацию принятых зако-нов. И наконец, судебные органы, разрешающие различные имущественные и иные споры, контролирующие исполнение законов. Государственные органы обеспечивают осуществление сильной и эффективной государственной власти, которая не обязательно должна быть авторитарной, диктаторской. Необходима и возможна легитимная (основанная на законе) сильная власть. Государствен-ные органы, как официальные представители государства, имеют право изда-вать нормативно-правовые (общего характера) либо индивидуальные правовые акты (акты применения права), обязательные для исполнения. Для государст-венного аппарата требуются специально подготовленные кадры чиновников-управленцев, обладающих необходимой квалификацией и профессионализмом. Слой людей, занятых на работе в аппарате государства и профессиональ-но занимающихся управлением общественными делами, определяют как бюро-кратию (от греч. «бюрократ» - столоначальник, букв.: «власть стола»). Но этот термин используют и для обозначения отрицательной характеристики таких проявлений в деятельности государственного аппарата, как формализм, воло-кита, карьеризм, стремление к личной выгоде, коррумпированность и черствость, равнодушие к людям и их нуждам.

Для преодоления этих негативных явлений используются демократические методы и стиль работы, понимаемые не как абстрактная идея, а как целая си-стема специально разработанных и реально действующих мер и механизмов, призванных обуздать, сдержать бюрократизацию. Таким корректирующим средством служит принцип «разделения властей», предполагающий создание системы взаимных «сдержек и противовесов». Эффективны такие меры, как замещение должностных постов по конкурсу, перевод управленческого аппа-рата на работу по контракту, лишение государственных служащих права участ-вовать в коммерческой деятельности, но одновременно установление для них высокого уровня заработной платы, обеспечивающего их заинтересованность в честной службе. Управленческий аппарат должен быть инструментом орга-нов власти, избранных и контролируемых народом. Деятельность государст-венного аппарата должна осуществляться на основе принципа законности, предполагающего строгое, точное и неукоснительное соблюдение законов.

Государственный орган следует отличать от различных общественных организаций, объединений. Он наделяется властно-принудительными пол-номочиями для осуществления своих функций, имеет свою сферу, свою об-ласть занятий, которую именуют предметом ведения. Для функциональной характеристики государственного органа используется понятие компетен-ции, которое означает взятый в единстве круг и объем полномочий и обязан-ностей, принадлежащих этому государственному органу, а также предмет его ведения. Государственный орган может делать только то, что ему разре-шено. Принцип «разрешено все, что не запрещено» не относится к деятель-ности государственных органов. Этот принцип действует в сфере имущест-венных отношений граждан, юридических лиц.

Государственный орган, как правило, реализует свою компетенцию, из-давая соответствующие акты (постановления, распоряжения, приказы, ин-струкции и т. д.). Но для определенной категории государственных органов основным является реальная хозяйственная, организационная, властная де-ятельность.

Государственные органы имеют определенные формы деятельности, ие-рархию, например, выделяют центральные и местные органы. Такие отрасли юридической науки, как наука государственного права, наука администра-тивного права, осуществляют специальное изучение государственного орга-на, государственного аппарата.

В теории государства задача ставится более скромная: определить взаи-мосвязь функций государства и обеспечивающих их выполнение структур, т. е. государственных органов.

Подчеркнем практическое значение правильного теоретического реше-ния этого вопроса. Так, государственный орган следует создавать под ту или иную функцию, а не наоборот - создавать орган, а потом находить ему за-нятие, функцию. Впрочем, необязательно и создание отдельного государст-венного органа под каждую новую функцию государства. Уже имеющиеся в государственном аппарате органы могут взять на себя и новые функции, их компетенция может быть расширена.

Эти положения, когда они соблюдаются в государственной жизни, приобре-тают большое значение для практической организации наиболее эффективной деятельности государства, выполнения его социального назначения. Напротив, недопустимо дублирование одних и тех же функций разными органами.

В теоретическом плане очень важно отметить, что именно государствен-ные органы как раз характеризуют формирование в государстве особого слоя людей, физически оторванного от материального производства, но выпол-няющего весьма важные управленческие функции. Этот слой известен под разными наименованиями: чиновники, бюрократы, управленцы, функцио-неры, номенклатура, менеджеры и т. д. Он представляет собой объединение профессионалов, занятых управленческим трудом - это особая и важная профессия.

Как правило, этот слой людей обеспечивает выполнение функций госу-дарства, государственной власти, государственных органов в интересах об-щества, народа. Но в определенной исторической обстановке функционеры могут стать на путь обеспечения собственных интересов. Тогда-то и возни-кают ситуации, когда для тех или иных лиц создают специальные органы (синекуру) или ищут этим органам новые функции и т. п.

Таким образом, орган государства - это специально созданная структу-ра, составляющая часть государственного аппарата, наделенная компетен-цией, необходимой для осуществления функций.

Построение аппарата государства должно идти от функций к органу, а не наоборот, и на строгой правовой основе.

Отметим также, что понятие органа государства используется в широком и узком смысле. В широком - это орган государственной власти, а в узком - это орган, ориентированный на специальную функцию, необходимую для жизнедеятельности общества. Наконец, иерархия государственных органов предусматривает подотчетность и подконтрольность одних органов другим.

Некоторые иные важные вопросы этой темы (бюрократический и демо-кратический централизм, слом «государственного аппарата», конфликты личных и общественных интересов на государственной службе и др.) будут рассмотрены в главе восьмой применительно к функционированию и эво-люции Российского государства. Так, эти теоретические проблемы можно будет усвоить лучше, используя конкретный и предметный материал, кото-рым так богата наша сегодняшняя политико-правовая действительность Венгеров А.В. Теория государства и права. - М.: Юриспруденция. - 1999. - с. 140-157..

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5