Анализ и оценка систем организации управления муниципальными образованиями в зарубежных странах

Анализ и оценка систем организации управления муниципальными образованиями в зарубежных странах

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ

1.1 Сущность, цели, задачи и принципы местного самоуправления

1.2 Типология современных систем местного самоуправления

2. АНАЛИЗ И ОЦЕНКА СИСТЕМ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

2.1 Британская модель организации местного самоуправления: сущность, цели, задачи и принципы функционирования

2.2 Американская модель организации местного самоуправления

2.3 Романская модель организации местного самоуправления : основные структурные элементы

2.4 Германская и скандинавская модели местного самоуправления

3. ПЕРПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА

3.1 Направления и факторы развития и совершенствования организации местного самоуправления

3.2 Использование зарубежного опыта самоуправления на примере Хостинской администрации города Сочи

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Развитие и совершенствование национальных и субнациональных моделей местного самоуправления в современном мире – это актуальная, сложная и достаточно противоречивая проблема системы государственного и муниципального управления или администрирования. Процессы ее деятельности и управляющего воздействия на общество лежат на стыке различных областей знания – экономики, политики, менеджмента, правоведения, социологии и других общественных наук и имеет собственную методологию, понятийный аппарат, предмет и цель, в качестве которой выступает совершенствование системы государственного и муниципального управления. В современном мире более 190 независимых государств, в каждом из которых существует своя система местного управления, и, следовательно, существует более 200 национальных и субнациональных моделей местного управления. Сегодня особенно интересен и актуален в этом отношении опыт других стран.

Теория и практика развития и совершенствования систем местного самоуправления достаточно широко представлена в работах российских и зарубежных ученых - Авакьян М.А., Атаманчук Г.В., Брячихин А.М., Бусыгин И.М., Горохов В.М., Громыко А.А., Евдокимов А.Б., Демин А.В. Иванов В.Н., Казанцев Н.М., Лазарев Б.Н. Мельников С.Б., Ковалевски С., Бойет Дж., Осборн Д., Шевалье Ж. и других.

Идея осуществление многоуровневого управления, где функции принятия решений по возможности должны осуществляться на уровне, наиболее приближенном к тому, который этими решениями затрагивается, то есть, на уровне местных сообществ, которые в состоянии компетентно решать свои проблемы - демократична, имеет богатую историю и опыт. Неоднозначность практики развития множества моделей местного самоуправления, направления и опыт совершенствования и предопределили выбор проблематики исследования.

Целью выпускной квалификационной работы является исследование совокупности социально-экономических, правовых, организационных, управленческих и других отношений, которые составляют процессы формирования, развития и совершенствования местного самоуправления в зарубежных странах.

В соответствии с целью в выпускной квалификационной работе поставлены следующие задачи:

- рассмотреть основные зарубежные модели местного самоуправления в современных условиях;

- проанализировать сущность, цели, задачи и принципы местного самоуправления в мировой практике;

- провести сравнительный анализ существующих моделей местного самоуправления и практику их применения;

- показать общие черты и различия правового и фактического статуса органов местного самоуправления в зарубежных странах;

- исследовать особенности местного самоуправления ;

- обобщить формы и методы местного самоуправления;

- рассмотреть перспективы использования опыта зарубежных стран в местного самоуправления России на современном этапе.

Объектом исследования является институт местного самоуправления. Предметом исследования выступают модели местного самоуправления. Методом исследования является анализ и синтез научной и нормативно-правовой литературы, а также сравнение, аналогия и систематизация.

Информационной базой выпускной квалификационной работы являются Конституция РФ, Федеральные законодательные акты РФ, Конституции и законодательство современных зарубежных государств, монографии российских и зарубежных ученых по проблематике местного самоуправления.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ

1.1 Сущность, цели, задачи и принципы местного самоуправления

Во всех современных государствах местное самоуправление рассматривается в качестве важнейшей составной части системы общественного управления, дополнения и противовеса управлению центра, свидетельства демократии и плюрализма в обществе. Снижение роли и веса местного самоуправления рассматривается в демократическом обществе как симптом тоталитаризма [1, c.9]. Местное самоуправление в демократическом обществе базируется на трех основополагающих принципах [1,c.51-52]:

- права на местное самоуправление,

- власть общей компетенции;

- принцип субсидиарности.

Местное самоуправление является обязательным элементом конституционного строя любой страны и заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, формы организации власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и местных традиций. Как способ осуществления народом принадлежащей ему власти, как образ жизни гражданского общества, как показатель степени демократии, зрелости общества, как средство улучшения качества жизни населения, как форма народовластия местное самоуправление имеет следующие основные признаки [1,c.115]:

- организационная и экономическая обособленность территориального образования и его органов в системе управления обществом;

- сообразует свою деятельность при принятии решений только с законодательством и гарантировано от любого вмешательства извне;

- органы местного самоуправления действуют в русле единой общегосударственной политики (социально-экономической, культурной, образовательной, экологической и других), что препятствует развитию тенденций сепаратизма;

- возможность участия всего населения в процессе выработки и принятия решений по всем основным вопросам жизнедеятельности, в контроле за деятельностью органов местного самоуправления;

- выборность местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость состава аппарата управления;

- ответственность органов местного самоуправления в рамках своей компетенции собственными ресурсами перед населением, государством, перед хозяйственными структурами и т.д.

Современному уровню развития местного самоуправления в демократических государствах вне зависимости от их национальной специфики присущи следующие характеристики:

- демократический контроль избранных на местном уровне представителей, образующих коллективный представительный орган;

- статус юридического лица;

- право установления местных налогов;

- ясно очерченные территориальные границы;

- наличие постоянного управленческого аппарата, состоящего из местных государственных служащих;

- многофункциональная сфера компетенции.

В большинстве западноевропейских стран местные власти имеют властные полномочия общей компетенции, то есть право предпринимать любые действия в интересах местной общины, которое специально за ним не закреплено. Точкой отсчета здесь является не набор определенных властных полномочий и обязанностей, но власть широкого спектра, к которой добавляются обязанности общенационального уровня. На практике, конечно, большая часть их деятельности - обеспечение национальных услуг в соответствии с их обязанностями. Важность властных полномочий общей компетенции не столько в деятельности, которую они делают возможной, сколько в концепции местного управления, которую они выражают. Поскольку община является самоуправляемой, местные власти должны предпринять действия, которые ожидаются и нужны общине.

Принцип субсидиарности предусматривает обеспечение положения, когда компетенция в той или оной сфере деятельности по возможности принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально приближенному к людям. Одной из важных характеристик местного управления каждой страны является наличие одного или нескольких уровней такого управления. Единственный уровень местного управления имеет свои очевидные привлекательные стороны [10, c.89]:

- делает возможным определение всесторонних и интегрированных целей и политики с учетом спектра местных потребностей и определении приоритетов;

- значительно облегчает координацию, интеграцию и эффективность деятельности;

- дает большую гибкость в управлении ресурсами;

- представляет интересы жителей перед центральным правительством;

- располагает большими возможностями для привлечения сильных кандидатов для борьбы за политические и административные посты.

Несмотря на эти, казалось бы, неоспоримые преимущества единственный уровень местного управления встречается сравнительно редко. В полной мере такая структура местного управления существует только в трех странах: Исландии (с конца 80-х годов), Люксембурге, где общая численность населения меньше, чем во многих административно-территориальных единицах других стран, и Финляндии, где имеются сильные совместные координационные институты специального назначения, а также назначаемые центром чиновники на уровне провинций.

В целом более обычным является наличие нескольких уровней 10,c.118]:

- двух - регион и муниципалитет;

- трех - регион, графство (область), муниципалитет;

- четырех, если сюда включается уровень сел или приходов.

Среди факторов, влияющих на число уровней, количество и размеры промежуточных образований, наиболее очевидными являются[13, c.53]: географические размеры страны; численность населения, количество базовых образований и степень централизации. В определенной степени это является и отражением существующей в сельской местности меньшей численности населения, меньших финансовых возможностей и других. Городские муниципалитеты часто являются во всех отношениях, кроме занимаемой площади эквивалентами промежуточного уровня в сельской местности (района или провинции). Основным аргументом в пользу многоуровневой системы местного управления является необходимость, с одной стороны, сохранения как можно более приближенного к рядовым гражданам базового уровня местного управления. С другой стороны – укрупнением источника ресурсов для предоставления услуг, что с наибольшей эффективностью возможно именно на промежуточном уровне, имеющем возможности привлечения более высококвалифицированных специалистов и больших капиталовложений с учетом специфики местных условий [20, c.183].

Одним из главных критериев эффективности той или иной модели местного самоуправления является ее финансовая состоятельность. Как показывает практика, население все более апеллирует к органам государственной власти, не веря в возможности власти муниципальной, что наносит ущерб самой идее местного самоуправления в целом.

В мировой практике существуют похожие проблемы, среди которых усиление финансовой зависимости муниципальных органов от государственного бюджета. В большей мере эта зависимость проявляется в таких странах, как Италия, Ирландия, Нидерланды, где доходы от местных налогов составляют менее 10 % всех ресурсов местных бюджетов. В меньшей мере в финансовом отношении муниципалитеты зависимы от государственной казны в североамериканских странах (США, Канада), где доходы от местных налогов составляют примерно 2/3 бюджета муниципалитета. Ограниченность финансовых ресурсов не позволяет пока и органам местного самоуправления в России заявить о себе как о самостоятельном институте народной власти. В Российской Федерации доля регулирующих источников в доходах местных бюджетов нередко достигает ¾ средств этих бюджетов. В сельских бюджетах данные средства составляют около 90 %, сокращение числа местных налогов в российской модели местного самоуправления делает практически неосуществимым процесс независимого, автономного существования этих органов [45, c.149].

1.2 Типология современных систем местного самоуправления

Современная теория и практика применительно к западным демократическим государствам констатирует существование пяти макросистем местного управления [13, c.45-49]:

- британской;

- романской;

- американской;

- германской;

- скандинавской.

Специфическими чертами обладает организация местного управления в странах Латинской Америки, в Азии и Африке, Восточной Европы.

В современном мире более 190 независимых государств, в каждом из которых существует своя система местного управления. Даже если брать только те страны, где структура публичного управления достаточно полно разработана, то это уже 190 различных вариантов. Кроме того, в федеративных государствах в каждом субъекте федерации действуют свои модели организации местного управления, а в ряде случаев существуют значительные различия и внутри отдельных государств или субъектов федерации, в рамках 20 из которых присутствует до 50 (до 87, если учитывать Россию) субнациональных систем [13,c.251].

Исследование каждой модели по отдельности необходимо для выявления своеобразия организации и функционирования местного управления в разных странах и использования их опыта. Кроме того, именно при рассмотрении конкретной модели местного управления становится возможным определить связи того или иного способа организации со специфическим контекстом [38, c.121]:

- особенности институтов центральной власти;

- их отношений с местными органами;

- особенности национальных правовых систем;

- особенности национальной экономики, культуры и т.д.

Естественным способом рационализации и систематизации существующего разнообразия моделей управления является их объединение в большие группы по принципу принадлежности к той или иной правовой семье. Поскольку правовое регулирование является основой той или иной системы местного управления, то логично брать за основу типологии общие истоки правовых систем, которые проявляются в близких механизмах и нормах. Поэтому большинство ученых отталкивается именно от этого признака - группировка правовых систем в семьи, оставляя в стороне второстепенные различия [10, 17,19].

При этом основное внимание уделяется:

- месту органов местной власти в системе публичного управления;

- взаимоотношениям с государством и с обществом.

Большинство исследователей выделяют две семьи или макросистемы местного управления, в целом соответствующие двум основным правовым семьям мира [ 20,c.75]:

- англосаксонская:

- романо-германская (континентальная).

Англосаксонская семья является результатом развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейся прежде всего на базе норм обычного права и судебной процедуры. К этой семье могут быть отнесены правовые системы Великобритании, Ирландии, США и других бывших британских колоний, от Канады до Индии. В рамках англосаксонской системы управления, получившей распространение в странах с англосаксонской правовой системой, представительные органы местного управления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления (в первую очередь в США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений.

Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов. Используемый в законодательстве этих стран термин местное управление для обозначения организации и деятельности местных органов власти обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов, на их локальный характер [12, c.173].

Романо-германская семья сформировалась прежде всего на базе римского права. В нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинство бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние на российское право на разных этапах его развития и большинство стран мира. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. В рамках континентальной системы представительные органы создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, местные представительные органы могут вообще могут отсутствовать (например в округах и кантонах Франции) [9, c.96]. В соответствии с Законами о децентрализации Франции 1983 г. ни одно территориальное сообщество не может осуществлять опеку над другим, оказывая лишь финансовое влияние в строго ограниченных вопросах: регион на департамент и коммуну в сфере образования и культуры, департамент на коммуны в социальных вопросах, здравоохранении и так далее. Кроме того, смягчен административный контроль центра над местными представительными органами. Существенные децентрализаторские реформы были также проведены в Италии в 1990-х гг., и в Испании в 1980-х гг.[15, c.256].

Различия между двумя рассмотренными выше системами местного управления носят принципиальный характер, поскольку основаны на разных концепциях местной власти и ее роли в системе публичного управления. Однако можно говорить об определенном сближении между ними на практике в некоторых странах (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-х годах, реформ государственного и местного управления в некоторых провинциях Канады, эволюции системы местного управления в ряде немецких земель.

Основы существования обеих макросистем местного управления строятся на единых принципах, характерных для современного государства. Прежде всего это местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов и обладающие поэтому значительной легитимностью. Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при том и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных смешанных, гибридных системах управления на местах [15, c.371].

Местное управление Индии, например, по большинству своих параметров напоминает британское местное управление. В то же время здесь функционирует совершенно не свойственное англосаксонской модели прямое государственное управление на местах через назначенных сверху чиновников. Здесь также проявляются две тенденции: сближение и внутренняя диверсификация классических систем местного управления. С одной стороны, в рамках каждой системы появилось большое количество вариантов, опирающихся, в том числе, и на заимствования из другой системы. Так, англосаксонская традиция существенно трансформировалась в бывших английских колониях, особенно в результате столкновения с принципом федерализма. Континентальная система, в свою очередь, распалась на ряд подтипов - романский, германский, скандинавский. С другой стороны, в современном мире происходит сближение существующих систем местного и регионального самоуправления и их взаимопроникновение. Это связано прежде всего с тем, что в большинстве демократических государств местные и региональные власти призваны решать одни и те же или близкие проблемы. Несмотря на изначально существенные различия, все более явной становится тенденция к конвергенции национальных систем и, следовательно, систем местного управления [38, c.112].

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6