Анализ и оценка систем организации управления муниципальными образованиями в зарубежных странах

При формировании основ национальных и наднациональных систем местного управления взаимодействуют три основных фактора [13, c.125]:

- правовые принципы, принадлежность к правовой семье;

- государственное устройство и принципы распределения властных полномочий;

- исторические традиции организации местного управления, проявляющиеся в конкретных нормах права и в преемственности институтов управления (прежде всего - их организационных структур и полномочий).

Все три фактора формируются как на основе внутреннего исторического развития, гак и за счет многочисленных внешних влияний. На основании анализа трех этих факторов теоретики и практики посчитали возможным предложить, применительно к странам демократии, типологию систем местного самоуправления.

Распространение принципов, лежащих в основе выделения правовых семей связано с культурной и территориальной экспансией стран - родоначальниц: Франции и Англии. Решающим в этом процессе стало влияние в эпоху расцвета колониальных империй и наполеоновских войн. Если в заморских колониях метрополии воспроизводили, с теми или иными нюансами, собственные системы управления, то в Европе французские принципы государственного строительства, подкрепленные идеалами французской революции, наложились на близкую правовую культуру и прижились, продемонстрировав свою рациональность и четкость. Однако наличие местных традиций повсюду трансформировало влияние, создавая самостоятельные системы управления. Франция оставалась единственным в континентальной Европе национальным государством, являясь своего рода образцом для любых попыток национально-государственного строительства, прежде всего в области организации управления. Франция предложила миру внятную и логически стройную модель формирования национального государства сверху - то есть как раз такую модель, в которой нуждались страны с запоздавшим (по сравнению с английскими и французскими лидерами) формированием государств-наций. Эта модель получила дополнительную поддержку уже в XX веке - Греция, Португалия, Испания, Германия, Италия - механизм централизованного управления. Однако это влияние не было абсолютным. В германоязычных областях центральной Европы оно столкнулось с сильными местными традициями. Эти традиции так и не были преодолены в Швейцарии, Бельгии, Германии, - несмотря на попытки централизации и формирования унитарного государства в этих странах. Сравнительно условной оказалась и централизация в Нидерландах [9, c.49-51]. Сохранение швейцарского федерализма и федерализация, в XX в., Германии, Австрии и Бельгии довершили картину - в этих странах сформировалась самостоятельная макросистема местного управления: основанная на романо-германском праве, испытавшая французское влияние, она включает в себя принцип федерализма и глубокие традиции, в том числе институциональные, независимого городского самоуправления.

Во второй половине двадцатого века страны, традиционно наиболее близкие к Франции в понимании и практике публичного управления, в том числе местного, - Испания и Италия - достаточно резко отошли в сторону от классического унитаризма. Демократизация в Испании и в Италии, едва начав распространяться на территориальное распределение власти, столкнула обе страны с тем явлением, в борьбе с которым и формировалась французская модель - с региональным автономизмом и сепаратизмом. Частичное примирение централизаторской схемы и регионалистских тенденций оказалось возможным лишь в специфическом контексте европейской интеграции, когда даже сепаратистские тенденции оказываются достаточно условными. Небольшие по территории и этнически сравнительно однородные Греция и Португалия сохраняют классическую централизованную модель, лишь приправленную самоуправлением, центральная власть продолжает сохранять монополию (квази-монополию) на публичное управление.

Несколько особняком стоит, основанная на романо-германских правовых принципах, скандинавская макросистема местного управления. Дания формирует своеобразный мост, по которому осуществляется переход от романской и германской макросистем к скандинавской, она воспроизводит как характеристики французской системы - раннее национально-государственное строительство в условиях квази-империи, - так и черты германоязычных территорий, в частности - экономически обусловленные традиции городского самоуправления. В Дании формируются традиции самоуправления, сближающие Данию со странами Скандинавии: развитое общинное самоуправление, опирающееся на прямую демократию, подкрепленное экономической автаркией, что сдерживало экспансию прямого государственного управления. Эти традиции, присутствующие еще в большей степени в Швеции и в Норвегии, не являются противоположностью централизованному, унитарному государству. Наоборот, это способствовало почти полной интеграции местного управления в государственный механизм.

Таким образом, развитое самоуправление дополняет государственную централизацию, не вступая с ней в конфликт. В двадцатом веке эти традиции самоуправления были дополнены за счет раннего формирования социального государства, способствовавшего демократизации и децентрализации публичного управления. В скандинавских странах влияние общего права на правовую систему гораздо более существенно, чем на континенте.

Английская система управления проявила противоречие между двумя подходами к местному управлению. С одной стороны, органы местной власти традиционно рассматривались как представители Короны и, позже Парламента, - следовательно, не было оснований для разграничения между местным (само)управлением и прямым государственным управлением на местах.

Американское влияние, особенно сильное в отношении Канады, а также ранняя федерализация способствовали эволюции систем местного управления и их значительному своеобразию. Восприятие идеи федерализма из США, а не из Европы сыграло здесь немалую роль: федерализм в его американской трактовке может быть применен к любому уровню власти и фактически означает максимальную децентрализацию управления. Наконец, если европейский - в частности, немецкий - федерализм во многом опирается на принцип делегирования полномочий и функций, то в США в основе федералистских идей всегда лежало строгое разграничение полномочий.

Выводы. Таким образом, применительно к западным демократическим государствам можно говорить о существовании пяти макросистем местного управления: британской, романской, американской, германской и скандинавской. Эта типология не является исчерпывающей, специфическими чертами обладает организация местного управления в странах Латинской Америки, Восточной Европы, Азии и Африки. Несмотря на отличия систем местного самоуправления, все они имеют явные общие признаки. В целом, отличительные особенности каждой из них в отдельности или же в единой правовой семье имеют исторические, политические, культурные и другие традиции.

Практический опыт развития и совершенствования института местного самоуправления в различных странах является эффективным инструментом становления гражданского общества и демократии. Организация, формы, методы, подходы, инструменты, модели, местного самоуправления всегда стремились к наиболее оптимальному сочетанию местного самоуправления с его известной автономизацией, самостоятельностью и государственного управления на местном уровне, исходя из общенациональных интересов.

2. АНАЛИЗ И ОЦЕНКА СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

2.1 Британская модель местного самоуправления: сущность, цели, задачи и принципы функционирования

Англосаксонская модель местного самоуправления является результатом развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейся прежде всего на базе норм обычного права и судебной процедуры. К этой семье могут быть отнесены правовые системы Великобритании,( Ирландия, Уэльс, Шотландия, Новая Зеландия ), США, Канады, Индии и других бывших британских колоний, от до. В рамках англосаксонской системы местного самоуправления, представительные органы местного управления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует, характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления (в первую очередь в США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений. Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов. Используемый в законодательстве этих стран термин местное управление для обозначения организации и деятельности местных органов власти обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов, на их локальный характер [12, c.173].

Наиболее заметной особенностью организации местного управления в англосаксонской модели считаются традиционные различия между разными территориями, сочетающиеся с значительным единообразием. Местное управление на территории Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии регулируется отдельными нормативными актами (для Англии и Уэльса часто принимаются общие законы) и различается по таким параметрам как: административно-территориальное деление, полномочия органов управления, даже органы государственной власти, в ведении которых находятся вопросы взаимодействия с органами местного управления различны. В Англии это министерство (департамент) окружающей среды, регионов и местного управления, на остальных территориях - выборные ассамблеи (парламенты) и создаваемые ими правительства [23, c.59]. Общая характеристика организации управления муниципальными образованиями. У Великобритании нет письменной Конституции, следовательно, нет формальных оснований говорить о конституционном статусе местного управления. Функции конституционного регулирования в стране выполняет традиция, поддерживаемая при необходимости авторитетом Короны и Парламента. Парламент вправе в любой момент вернуть себе или изменить делегированные местному самоуправлению полномочия, вправе создавать органы, изменять их структуру, ликвидировать их. Теоретически местное самоуправление в стране может быть ликвидировано актом Парламента, как обладателя общей компетенции. Местные органы власти имеют право предпринимать действия, которые разрешены им законом; то, что не разрешено - запрещено. Это правило (позитивное регулирование, на латыни - ultra vires) имеет основополагающее значение. Любое действие местных властей, не опирающееся на конкретный акт, его разрешающий, аннулируется и влечет за собой судебную ответственность. Отсутствует институт обязательных полномочий, члены местных советов выполняют свои функции бесплатно и добровольно. Местные советы вправе обращаться к Парламенту с просьбой предоставить им то или иное полномочие. Вопросы полномочий, ответственности, структуры органов местной власти регулируются Государственным секретарем, В британской системе местного управления не существует, на локальном уровне, органов прямого государственного управления. Органы самоуправления. Структура органов местного самоуправления в Соединенном Королевстве однородна: одни и те же принципы лежат в основе организации деятельности и структуры городских (окружных) органов управления, органов графств и унитарных образований и действуют на территории Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Минимум правительственной регламентации в вопросах структуры ведет к тому, что практически каждое территориальное образование имеет свои особенности. В Англии сегодня существуют [25, c.19]:

-                   графства с полномочиями дореформенных (1990г) графств;

-                   унитарные графства с полномочиями дореформенных графств и округов (юридический статус - графства);

-                   округа с дореформенными полномочиями (юридический статус - округа);

-                   унитарные округа с объединенными полномочиями (юридический статус - округа);

-                   города, обладающие статусом округов - унитарных или дореформенных;

-                   городские округа.

Графства, округа, унитарные образования, Советы графств, округов и унитарных образований выбираются на 4 года. Законом о местном управлении 2000 г. установлены следующие варианты избирательной системы: совет может обновляться полностью каждые четыре года; совет может обновляться наполовину каждые два года; совет может обновляться по третям каждый год. В отношении Шотландии действует специальный закон о местном управлении 1973 г., согласно которому на ее территории было создано 9 регионов, 53 округа, 3 острова как территориальные единицы (не имеющие деления на округа) и 1343 общины. Этим законом регулируются полномочия советов всех трех уровней местной власти. К 2004 г. в результате правительственных реформ в Шотландии остался лишь один уровень территориального управления (не считая общин), представленный 32 территориями: городами, новыми унитарными образованиями и островами. Каждое образование имеет равный статус и полномочия. В Уэльсе в этот же период создана одноуровневая система из 20 административно-территориальных единиц, которые именуются графствами или городами-графствами. В Северной Ирландии существует 6 административных районов (areas), разделенных на 26 округов. Большая часть полномочий объединена в руках правительственных комиссий (area boards), которые возглавляют административные районы. На уровне районов отсутствует самоуправление [23, c.87].

Вся управленческая деятельность местных органов Англии, Уэльса и Шотландии осуществляется через советников, комиссии и административный аппарат, работают в них безвозмездно или по совместительству. Они образуют отраслевые и функциональные комитеты и комиссии, в которых и решаются основные вопросы. Обычно две трети состава комитета (комиссии) - это советники, а одна треть - нанимаемые советом эксперты и местные служащие. Только финансовый комитет состоит полностью из советников, а комитет по делам полиции должен помимо них включать в свой состав и мировых судей. Советы нанимают служащих, которыми руководит главный администратор. Руководство отраслями местного управления сосредоточено в руках комиссий, образуемых советом. Все местные советы (некоторые насчитывают свыше 100 человек) делегируют комиссиям многие свои полномочия. Постоянные (статуарные) комиссии, создание которых является обязанностью совета, формируются из числа членов совета, каждый из которых может входить сразу в несколько комиссий. В составе прочих комиссий может быть до 1/3 лиц, не являющимися советниками. Статуарные комиссии создают, в основном, для обеспечения общественного порядка (например, комиссии по делам полиции).

В системе местных органов Великобритании, как правило, создаются два вида комиссий [31 c.321]:

-  вертикальные - ведающие отдельными отраслями управления;

- горизонтальные - осуществляющие функции по координации работы вертикальных комиссий и органов управления

Основные области деятельности местных комиссий относятся к различным социальным службам, образованию, финансам. Число комиссий, персональный состав и полномочия предопределены нормами регламента работы каждого совета. Такие регламенты закрепляют структуру, полномочия и процедуру деятельности местного совета и его структурных подразделений, кворум сессии. Численный состав комиссий может весьма различаться.

Руководит советом председатель (мэр - mayor), избираемый из числа его членов. Мэр не обладает никакими полномочиями, связанными с исполнительной властью; кроме председательства он осуществляет лишь представительские функции. Советы двух ведущих звеньев местного управления (в муниципалитетах и графствах) осуществляют управленческую деятельность через свои сессии, работу комиссий и исполнительного аппарата. Главный администратор (chief executive) - глава местной администрации - под своим руководством объединяет работу всех отделов, назначается на должность советом, формально не является главой исполнительной власти, все полномочия по местному управлению принадлежат совету, который может делегировать служащим, в том числе администратору, лишь второстепенные функции. Именно совет отвечает за все действия представительной и исполнительной власти. И представительная, и исполнительная власть осуществляются советом непосредственно и через комитеты, а администратор выполняет лишь технические функции. Другая крайность, также встречающаяся в Великобритании - главный администратор, который фактически возглавляет исполнительную власть сообщества. Между этими двумя вариантами существует огромное количество промежуточных форм взаимоотношений между советом и администрацией.

В соответствии с законом о местном управлении 2000 г. все советы должны формировать самостоятельный орган исполнительной власти. Закон предусматривает три варианта исполнительной власти [25, c.317]:

-                   система мэр и кабинет: прямые выборы мэра, который руководит исполнительной властью и назначает от 2 до 9 своих помощников (кабинет);

-                   система лидер и кабинет: выборы главы исполнительной власти из состава совета, тогда как помощников (кабинет) может назначать либо лидер, либо совет;

-                   система мэр и управляющий от совета: всенародно избранный мэр делит полномочия исполнительной власти с управляющим, которого назначает совет профессиональных чиновников.

Компетенция местных органов самоуправления. Основной чертой, отличающей британское местное управление от стран континентальной Европы является отсутствие общей компетенции. Однако, на национальном уровне также принимаются общие нормативные акты, относящиеся к функционированию местной власти. Основной объем полномочий местных органов регулируется законами 1972 г. (Англия, Уэльс) и 2003 г. (Шотландия) о местном управлении; ряд существенных изменений внесен законами 1980, 1985 и 2005 гг. Полномочия местных органов власти (Англия, Уэльс) можно представить следующим образом: Советы графств - составляют и утверждают территориальные планы на десятилетний период, которые содержат задания по использованию и улучшению дорог, строительству различных производственных и социально-культурных объектов, учреждений общественного пользования (жилых домов, школ, сельскохозяйственных и коммерческих заведений). Планы принимаются с учетом экономического, социального и демографического факторов развития соответствующих территорий, местные органы контролируют деятельность промышленных предприятий по вопросам экологии, санитарными условиями на промышленных стройках, следят за деятельностью крематориев, содержанием кладбищ, уборкой улиц, содержанием парков, за использованием земельных участков в городах и земельных наделов в сельской местности, национальных парков, уполномочены обеспечивать функционирование театров, танцевальных и увеселительных заведений и другие, вправе издавать в этом отношении акты административного характера [31, c.297].

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6