Организация документооборота за рубежом
1.3.2 Особенности нормативного
регулирования электронного документооборота в странах Европейского союза
Проблемы правового
регулирования электронного документооборота как внутри суверенных государств,
так и на международной арене приобретают в настоящее время все большую
актуальность в связи с внедрением эффективных информационно-компьютерных
технологий практически во все сферы общественно-производственной деятельности
(от взаимодействия населения с органами государственной власти, поддержки
финансовых и товарных рынков до сферы услуг, розничной торговли, образования и
досуга). Например, широкое распространение получают автоматизированные
информационные системы (АИС) электронных межбанковских и коммунальных
платежей, заказов и покупки товаров, обмена электронными документами
(договорами, финансовыми отчетами, налоговыми декларациями и др.)[14].
Начиная с середины 90-х
годов обеспечение юридически значимого электронного документооборота в АИС
осуществляется, в частности, на основе применения в качестве реквизита
электронных документов так называемых электронных подписей как средства
удостоверения подлинности (авторства), аутентичности и целостности электронных
документов.
На сегодня в мировой
практике исторически сложились три основные модели правового
регулирования в сфере электронного документооборота и электронных подписей.
Первая модель принята в США. Правительство США
предоставляет право гражданам и юридическим лицам самостоятельно регулировать
внутренние процессы в сфере электронной коммерции. Данная модель основана на
принципах «бизнес-выбора», концепции свободы заключения контракта и
использования при этом любой конкретной информационно-компьютерной технологии.
Выбор любой технологии подписи электронных документов сторон, участвующих в
сделке, признается законным. Стороны сами могут решить – использовать или не
использовать электронные подписи, причем они не обязаны обращаться к третьей,
независимой стороне, удостоверяющей соответствующие сертификаты ключей
подписей.
Вторая модель принята в Европейском Союзе. Базовый
принцип соответствующей Директивы[15] об электронной подписи –
система лицензирования не должна быть обязательной. Каждая страна-член
Евросоюза может создавать структуры, регулирующие процесс добровольного
лицензирования, для того, чтобы сформировать у клиентов или потенциальных
деловых партнеров авторитет и доверие к организации, предоставляющей услуги в
сфере применения электронных подписей. Правительства должны обеспечить
функционирование соответствующей системы надзора за деятельностью поставщиков
услуг по сертификации, которые созданы на территории этой страны и осуществляют
выдачу квалификационных сертификатов населению.
Третья модель принята в России и в Индии, где
законы об электронной подписи жестко регулируют рынок услуг в данной сфере
путем лицензирования деятельности по предоставлению таких услуг. Базовый
принцип модели – признание электронной подписи действенной и необходимой везде,
в том числе и на международном уровне. Данный подход лишен достаточной гибкости
и практически не способен своевременно реагировать на меняющиеся условия и
механизмы развития информационной сферы общественно-производственной
деятельности. В частности, в Индии первая лицензия на деятельность по
предоставлению услуг в области электронной подписи была выдана через три года
после принятия соответствующего закона. В итоге электронная торговля была
«заморожена», а в гражданских судах Индии скопилось около 40 млн. дел по поводу
споров по контрактам.
Кроме того, по степени
детализации требований к самой электронной подписи также можно выделить три
различных подхода.
Первый подход (самый общий) основан на признании в
отношении электронной подписи тех же требований, что и в отношении
собственноручной, включая уникальность, возможность верификации подписи и
«подконтрольность» использующему ее лицу.
Второй подход дополнительно предполагает, что
электронная подпись должна быть связана с передаваемыми данными так, что если
они изменяются, то электронная подпись становится недействительной.
Третий подход выдвигает наиболее детализированные
требования к электронной подписи, в частности предусматривает использование
специальной технологии асимметричных информационно-криптографических преобразований
электронных документов. Такой тип электронной подписи называется «электронной
цифровой подписью» или «электронно-цифровой подписью» (ЭЦП)[16].
Выбор конкретного подхода
при разработке соответствующего национального законодательства обусловливается
главным образом сложившейся социально-политической обстановкой в стране, когда
поиск наиболее приемлемого средства безопасного обмена документированной
информацией либо доверяется рынку электронной коммерции, либо осуществляется
централизованно с целью защиты агентов складывающегося рынка от вероятных
конфликтных ситуаций.
В модельных законах
ЮНСИТРАЛ (UNCITRAL – Комиссии по международному торговому праву ООН) «Об
электронной коммерции» 1996 года и «Об электронной подписи» 2001 года правовой
режим электронного обмена данными в международных коммерческих операциях
представлен в виде примерного свода правил.
Европейское
законодательство более жестко подходит к вопросу о том, какой должна быть
электронная подпись. Соответствующая Директива Евросоюза об электронной подписи
как базовый европейский закон предписывает использовать второй подход, который
и был использован, в частности, при принятии национальных законов в Австрии,
Великобритании, Германии и др.
Проблемы правового
регулирования отношений, предусматривающих использование электронной подписи,
по существу, связаны с регулированием применения технологий электронного
документооборота. Каждая страна должна решить для себя, насколько конкретная
технология надежна, как велика вероятность искажения воли стороны в электронном
документе, кто обладает правом решать в каждом конкретном случае вопрос об
аутентичности и на основании каких критериев.
В России Закон
предусматривает только один вид электронной подписи – именно ЭЦП, жестко
регламентируя деятельность по предоставлению услуг в сфере электронных
отношений и предусматривая обязательное лицензирование соответствующей деятельности,
а также применение стандартизированных алгоритмов ЭЦП. Закон
предусматривает различные правовые режимы для информационных систем общего
пользования и корпоративных информационных систем. При корпоративном режиме
регламентация ЭЦП формально передается на усмотрение участников системы, однако
требуется заключение предварительных соглашений о регламенте электронного
документооборота и процедурах разрешения конфликтов, предполагается физический
обмен магнитными носителями с ключами ЭЦП и сертификатами ключей. Законом также
предусмотрено создание удостоверяющих центров для информационных систем общего
пользования, но, во-первых, на практике оперативность создания таких структур
оставляет желать лучшего, во-вторых, исключается какая-либо конкуренция между
ними из-за необходимости предварительного согласования, получения разрешения на
соответствующую деятельность у уполномоченного органа и ее обязательного
лицензирования; в-третьих, исключается возможность привлечения физических лиц и
др.
В отличие от Директивы
Евросоюза в отечественном Законе об ЭЦП также не предусмотрена, в частности,
возможность свободного выбора участниками корпоративной АИС не только вида
удостоверения подлинности документа, но и средств, его создающих и
верифицирующих. Это обстоятельство практически исключает эффективные
электронные отношения граждан и юридических лиц РФ с иностранными партнерами.
Более либеральный и
гибкий Закон «Об электронной цифровой подписи», предусматривающий другие виды
электронной подписи, принят в Украине. Данный закон базируется на общей
концепции соответствующей Директивы ЕС, рекомендующей единые правила признания
юридической силы электронной подписи и добровольную аккредитацию центров
сертификации ключей. Определение термина «электронная подпись» по уровню
детализации выдвигаемых к электронной подписи требований разделено на два
понятия. Собственно электронная подпись, которая представляет собой данные в
электронной форме, присоединяемые к другим данным или логически с ними
объединенные, предназначенные для идентификации подписавшего лица. Второе
определение – ЭЦП, конкретизирующая используемую технологию и определяемая как
результат определенного криптографического преобразования некоторого набора
данных, который присоединяется к этому набору данных или логически с ним
объединяется и дает возможность подтвердить целостность набора данных и
идентифицировать подписавшее лицо.
Таким образом,
комплексный анализ основных правовых проблем и особенностей моделей развития
национальных законодательств в области электронного документооборота и
электронной подписи показывает, что в мировом сообществе наметилась устойчивая
тенденция гармонизации законодательств об ЭЦП на базе единых принципов и
подходов. Становится понятным, что жестко регламентированная обязательная государственная
система сертификации ЭЦП, обеспечивая высокую степень безопасности и надежности
использования электронных подписей, однозначно перечеркивает возможность
участия в международной электронной торговле. Вместе с тем остается еще
значительное число нерешенных частных прикладных проблем правового
регулирования применения электронной подписи у нас в стране и за рубежом,
обусловленных различиями в национальных законодательствах, потребностями и
динамикой развития национальных экономик и другими социально-политическими
факторами.
1.3.3
Особенности
управления документами и нормативного регулирования электронного
документооборота в США
Система
управления документацией в современных США – это результат длительного
исторического развития, на ход которого оказывали влияние различные факторы.
Первым
из таких факторов
являлось влияние многих культур.
Вторым
фактором являлся
постоянный рост количества документов и затрат, связанных с их обработкой. Эта
тенденция сохраняется до настоящего времени. По данным ВНИИДАД, только на
начало 90-х годов федеральное правительство США ежегодно составляло около 1
млрд. писем.
Третьим
фактором,
определяющим развитие системы документации, является высокий уровень
автоматизации информационных процессов. Определенное влияние на развитие
процессов работы с документами оказал и тот факт, что в США позднее, чем в
других странах, была создана архивная служба. Только лишь в 1934 году, когда
Национальный архив США стал специальным учреждением, ответственным за сбор и
хранение документов правительственных органов, стал решаться вопрос об
уничтожении документов[17].
Немаловажным
фактором было также
внимание, уделявшееся управлению документацией со стороны правительства и
общественности. Практическим воплощением этого внимания являлась разработка и
совершенствование специального законодательства, регламентирующего работу с
документами. По мере того, как формировалось общественное мнение о роли
документов в управлении, предпринимались попытки организационно оформить и
юридически закрепить как особую функцию государства и его органов деятельность,
связанную с созданием, использованием и хранением документов. Такая
деятельность получила название управление документацией.
Под документами
в США понимаются записи на любых носителях независимо от физической формы и
содержания, созданные или полученные любым ведомством США в порядке исполнения
федерального закона или в связи с совершенствованием деловых операций и
передаваемые на хранение ведомством или его юридическим законным приемником в
качестве свидетельства организационной структуры, функций, политики, процессов
работы или в силу информационной ценности, заключающейся в них.
Под управлением
документацией на начальном этапе понималось следующее:
§
создание и
использование документов и их бланков;
§
разработка систем
регистрации и каталогизации, обеспечивающих быстрый доступ к информации,
содержащейся в документах;
§
использование
современной техники накопления информации и ее хранения;
§
микрофильмирование
отдельных документов в целях безопасности, быстрого доступа, ликвидации
огромного количества бумажных документов.
Национальный
архив и службы документации представлял собой сложный комплекс, в который
входили:
§
национальный
архив;
§
отдел управления
документацией;
§
отдел президентских
библиотек;
§
отдел федеральных
центров документации;
§
отдел федерального
регистра.
Закон
«О федеральных документах» 1950 года обязал ведомства разрабатывать специальные программы
управления документацией.
Основными
элементами таких
систем являлись:
§ создание документов (составление форм
документов и их обработка, создание информационных систем и применение
современной информационной технологии);
§ хранение и использование информации (формирование
дел, создание систем поиска документов, управление файлами и телекоммуникациями,
выбор копировальной техники, развитие программ работы с ценными документами);
§ передача документов в архив;
§ управление архивами.
В Законе
«Об управлении документацией» сформулированы цели управления
документацией:
§ точная и полная информация,
касающаяся политических действий и мероприятий федерального правительства;
§ контроль качества документов,
составленных федеральным правительством, и их количества с целью предотвращения
создания ненужных документов;
§ упрощение систем и процессов
составления документов, а также их хранения и использования;
§ обеспечение сохранности и
установление порядка распоряжения документами.
11
декабря 1980 года рассмотрен на заседании Конгресса и затем утвержден
президентом в качестве федерального Закон «О сокращении объема работы с
документами». Общая цель Закона – сократить объем работы с
документами и повысить экономию и эффективность работы правительства и частного
сектора путем совершенствования политики в области федеральной информации.
В
соответствии с законом общее руководство управлением информационными ресурсами
в США осуществляет Административно-бюджетное управление (АБУ).
Задача
создания и законодательного закрепления системы управления документами вначале
ориентировалась на центральные органы. Но уже с 80-х годов внимание
федерального правительства и федеральных штатов все больше стало обращаться на
документы местных органов. В 1987 году принят Закон «О документах местного
правительства», определявший значение документов:
§ они содержат информацию, необходимую
для сегодняшней деятельности;
§ создают преемственность с работой
учреждений в прошлом;
§ фиксируют их юридические полномочия;
§ являются информационной базой защиты
прав граждан.
Проблема
управления документами будет оставаться актуальной еще длительное время. При
этом в условиях широкого внедрения новых информационных технологий требуются и
новые подходы к данной проблеме. Перспективным считается создание интегрированных
систем управления информационными ресурсами, в которых управление документацией
в качестве составной части системы реализовано на высоком техническом уровне.
Сегодня
США – одна из стран, наиболее активно трансформирующая свою систему для
управления информационным обществом и экономикой.
Интересен
переход США на электронный документооборот. Согласно Закону «О
ликвидации бумажного документооборота в государственных органах» 1998 года
федеральные органы должны перейти на электронный документооборот и обеспечить
доступ граждан к электронным документам.
На
основе Закона были разработаны правила, которые помогают государственным
органам перестроить работу. Государственные органы должны проанализировать
документацию с позиций требований, предъявляемых к ней законодательством,
решить вопрос о возможности замены бумажных документов электронными. В ряде
случаев допускается, что отдельные виды документов могут быть только на
бумажных носителях. Возник вопрос о регистрации, хранении электронных
документов.
Следует
коснуться проблемы информационной безопасности. В США создана наиболее
завершенная система взаимодействия государственных органов по обеспечению
информационной безопасности. Вопросы информационной безопасности и защиты
личной информации прежде всего решаются на уровне агентств, которые
разрабатывают соответствующие программы[18].
В США в
2000 году был принят Федеральный закон «Об электронных подписях в
международной и внутренней торговле». Он посвящен общим принципам
регулирования электронной торговли, в том числе, правовому признанию
электронных сделок, а также включает большое число норм, регламентирующих
применение электронных документов и электронных подписей. Стоит отметить, что
Федеральный закон США отвечает тем же основным принципам, что и названная выше
Директива Европарламента.
Закон
применяется в тех случаях, когда электронные подписи используются для
совершения коммерческих операций. Он закрепляет правило, в соответствии с
которым электронные документы и подписи приравниваются к документам и подписям
в письменной форме. Исключением является ограниченное число случаев. Например,
федеральные органы власти могут потребовать предоставить документ в письменной
форме в случаях, диктуемых соображениями национальной безопасности.
Закон
предусматривает принцип технологической нейтральности, т.е. электронные
документы могут быть созданы с использованием различных технологий. Кроме того,
федеральный закон имеет приоритет над законодательством штатов, которое не
может противоречить его нормам.
В США в
2002 году был принят Sarbanes-Oxley Act (SOA), призванный улучшить отчетность
предприятий, пользующихся услугами кредитного рынка США. Главным его
требованием является создание внутренней системы контроля для всех данных, имеющих
отношение к отчетности. Среди прочего предполагается введение электронных
средств документооборота.
1.3.4
Особенности
нормативного регулирования организации работы с документами в Италии
Италия – древняя страна
с богатой историей делопроизводства, насчитывающей в буквальном смысле
несколько тысячелетий.
Италия – относительно
молодое государство, однако история делопроизводства на этих землях началась не
менее 2000 лет назад, еще во времена Римской Республики и сменившей ее
впоследствии Римской Империи. Эти два государства породили одну из величайших
цивилизаций, когда-либо существовавших в мире, и внесли огромный исторический
вклад в развитие делопроизводства.
Делопроизводство в
современной Италии существует с начала XIX века – с тех времен, когда Итальянские
государства находились во власти Наполеоновской Франции. Французское
правительство привило Италии классификацию документов и систему регистрации,
основные черты которой сохраняются и сегодня. Через четырнадцать лет после
образования Итальянской Республики, которое произошло в 1861 году,
правительство открыло в Риме – Центральный Государственный Архив (ArchivioCentraledelloStato).
Расположенный в Риме, Архив хранит документы, изданные центральными
административными органами национального правительства Италии. Кроме того,
Архив управляет иерархией государственных архивных организаций на всей
территории Италии и формирует структуру общегосударственного делопроизводства.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
|